04 грудня 2025 року м. Житомир справа № 240/9872/25
категорія 109020000
Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Леміщака Д.М., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії,
встановив:
До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовом до Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, у якому просить:
- визнати протиправними дії Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області щодо відмови у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,30 га в оренду строком на 20 років для сінокосіння та випасання худоби на території АДРЕСА_1 , яка знаходиться на території Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області;
- зобов'язати Тетерівську сільську раду Житомирського району Житомирської області прийняти рішення щодо надання ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,30 га в оренду строком на 20 років для сінокосіння та випасання худоби на території АДРЕСА_1 , яка знаходиться на території Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області та прийняти рішення з урахуванням положень Земельного кодексу України.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 03.08.2023 звертався до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо передачі в оренду строком на 20 років земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Дана земельна ділянка використовується його родиною ще з початку ХХ століття для сінокосіння та знаходиться поблизу належної йому земельної ділянки, однак відповідач відмовив йому у затвердженні проекту землеустрою.
На тридцять другій сесії Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області 03.11.2023 розглянуто вказане питання, у задоволенні якого відмовлено.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду у справі № 240/34180/23 від 26.12.2024 було визнано протиправними дії Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області щодо відмови у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,30 га в оренду строком на 20 років для сінокосіння та випасання худоби 01.08 по АДРЕСА_1 , яка знаходиться на території Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області та зобов'язано Тетерівську сільську раду Житомирського району Житомирської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,30 га в оренду строком на 20 років для сінокосіння та випасання худоби 01.08 по АДРЕСА_1 , яка знаходиться на території Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області та прийняти рішення з урахуванням положень Земельного кодексу України.
На виконання рішення суду відповідач розглянув заяву позивача повторно. Згідно з протоколом 47 сесії Тетерівської сільської ради від 27.02.2025:
"на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26.12.2024 у справі № 240/34180/23 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою передачі в оренду для сінокосіння та випасання худоби на території с. Корчак» рішення не прийнято".
Позивач зауважує, що при розгляді питання щодо затвердження проекту землеустрою, жодних зауважень щодо порушення законодавства, відповідачем не висловлено. Окрім того, ненабрання необхідної більшості голосів депутатів не може бути підставою для законної відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідно до норм законодавства України.
Позивач не погоджується з такою відмовою відповідача та повторно подав позов до суду.
Ухвалою суду відкрито спрощене провадження у справі без повідомлення учасників справи.
Відповідач належним чином повідомлений про розгляд справи судом, що підтверджується доказами, які містяться в матеріалах справи.
Однак станом на дату розгляду справи своїм правом на заперечення щодо заявлених позовних вимог не скористався, відзиву на позовну заяву до суду не надіслав.
Ухвалою від 08.07.2025 суд витребував у Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області відзив на позовну заяву, пояснення по суті спору та всі наявні документи, які можуть бути використані як докази у справі.
16.07.2025 до суду надійшла заява, в якій відповідач вказує, що на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду № 240/34180/23 від 26.12.2024 на черговій 47 сесії другого скликання Тетерівської сільської ради було розглянуто вищезазначене рішення від 26.12.2024 у справі № 240/34180/23.
Згідно з результатом поіменного голосування та протоколом засідання сільської ради голосування з приводу надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою передачі в оренду для сінокосіння та випасання худоби на території с. Корчак відбулось таким чином: за - 0, проти - 5, утримались - 7.
Відповідно до ст. 64 Регламенту Тетерівської сільської ради ІІ скликання рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою передачі в оренду для сінокосіння та випасання худоби на території с. Корчак не прийнято.
Розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику учасників справи (у письмовому провадженні), з особливостями, визначеними ст.ст. 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, матеріали та з'ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд встановив таке.
Позивач 03.08.2023 звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,30 га в оренду строком на 20 років для сінокосіння та випасання худоби 01.08 на території села Корчак Житомирського району Житомирської області по вул. Дерманській, яка знаходиться на території Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області. На сесії Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області 03.11.2023 розглянуто вказане питання, у задоволенні якого відмовлено.
Вважаючи таке рішення відповідача незаконним, позивач звернувся до суду.
Рішенням від 26.12.2024 у справі 240/34180/23 суд вирішив адміністративний позов позивача задовольнити та зобов'язати Тетерівську сільську раду Житомирського району Житомирської області повторно розглянути заяву. На виконання рішення відповідач згідно з протоколом 47 сесії Тетерівської сільської ради від 27.02.2025 розглянув повторно заяву позивача, але на основі цього голосування рішення не прийнято.
Вважаючи таке рішення відповідача незаконним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Приписи ст. 14 Конституції України та ст. 373 Цивільного кодексу України встановлюють, що земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізовується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.
Основним нормативним актом, який регулює земельні відносини, є Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ (далі - Земельний кодекс).
Відповідно до частини 1 статті 3 Земельного кодексу земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною 1 статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Частиною 3 статті 24 Закону № 280/97-ВР визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Частиною 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Згідно з частиною 2 статті 4 Земельного кодексу України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
За приписами статті 5 Земельного кодексу земельне законодавство базується на таких принципах: а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; г) забезпечення раціонального використання та охорони земель; ґ) забезпечення гарантій прав на землю; д) пріоритету вимог екологічної безпеки.
Пунктами а-в статті 12 Земельного кодексу визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до статті 15 Земельного кодексу до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, належать: а) здійснення нормативно-правового забезпечення у сфері земельних відносин; б) забезпечення проведення земельної реформи; в) розробка та забезпечення реалізації загальнодержавних, регіональних програм використання та охорони земель; г) забезпечення здійснення землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель; ґ) забезпечення проведення державної експертизи документації із землеустрою у випадках та порядку, визначених законом, ведення та адміністрування Державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин; д) розроблення економічного механізму регулювання земельних відносин; е) участь у розробленні заходів щодо розвитку ринку земель; є) міжнародне співробітництво в галузі земельних відносин; ж) вирішення інших питань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України.
Відповідно до статті 116 Земельного кодексу громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з частиною 6 статті 118 Земельного кодексу громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини 1 статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Отже, громадяни, які зацікавлені у реалізації свого права на отримання безоплатно у власність або користування земельної ділянки, у тому числі для ведення селянського господарства у межах населеного пункту, звертаються до відповідної сільської, селищної, міської ради із заявою, яку орган місцевого самоврядування зобов'язаний розглянути у місячний строк.
Судом встановлено, що позивач звертався до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у оренду строком на 20 років, додавши до неї ряд документів, передбачених законодавством.
Суд звертає увагу, що підставою для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У свою чергу, із положень статті 79-1 Земельного кодексу України слідує, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Згідно з нормами статті 116, частини 7 статті 118 Земельного кодексу України вбачається, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою приймається за умови дотримання особою законодавчо визначених умов на його одержання та не містить обмежень по кількості таких дозволів на одну і ту ж земельну ділянку.
Положення наведеної судом статті 118 Земельного кодексу України передбачають реалізацію таких послідовних етапів для передачі земельних ділянок у власність громадянам:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Розпорядження про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є одним з підготовчих етапів і обов'язковою передумовою до розгляду уповноваженим органом державної влади або органу місцевого самоврядування питання щодо передачі землі в оренду для зацікавленої особи, при цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов'язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування.
Аналогічної правової позиції дотримується і Велика Палата Верховного Суду про що викладено у постанові від 16.01.2019 у справі № 361/2562/16-а, яка відповідно до ч. 5 ст. 242 підлягає врахуванню судами попередніх інстанцій при прийнятті рішень.
Також у постанові Верховного Суду від 23.01.2020 у справі № 840/2979/18 зазначено, що процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача законних підстав для встановлення будь-яких обмежень у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог вказаних статей Земельного кодексу України.
Отже, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Таким чином, правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов'язань осіб (постанова Великої Палати Верховного Суду від 17.10.2018 у справі № 380/624/16-ц). У постанові від 29.09.2020 у справі № 688/2908/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що не вбачає підстав для відступу від цього висновку.
Усі учасники земельних відносин мають рівне право на розроблення проектів землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, яка отримає право власності або користування (оренду) на ділянку, а тому немає підстав зважати на пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Суд звертає увагу, що відповідно до частини 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 цього ж Закону, вирішення питань регулювання земельних відносин належить до виключної компетенції пленарних засідань ради.
Аналіз вказаних норм свідчить про те, що за результатами розгляду заяви особи про надання дозволу на розробку проекту землеустрою орган місцевого самоврядування має обов'язок прийняти одне з двох можливих рішень:
- надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
- відмовити у наданні дозволу з наведенням вичерпного переліку підстав, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України.
У цій справі відповідач, розглянувши заяву позивача на виконання попереднього рішення суду, обмежився процедурою голосування, яке не дало результату (протокольний запис "рішення не прийнято"). Суд наголошує, що відсутність необхідної кількості голосів "за" не є законною підставою для відмови у наданні дозволу, оскільки така відмова не містить посилань на норми законодавства та не обґрунтовує невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів.
Фактично відповідач допустив протиправну бездіяльність, не оформивши результати розгляду заяви відповідним розпорядчим актом (рішенням), чим порушив вимоги законодавства та право позивача на визначеність.
Суд враховує, що це вже друге звернення позивача до суду з аналогічного питання. У рішенні від 26.12.2024 у справі № 240/34180/23 суд вже зобов'язував Тетерівську сільську раду повторно розглянути заяву з урахуванням висновків суду. Однак відповідач, формально провівши голосування, фактично ухилився від виконання судового рішення по суті, не прийнявши жодного вмотивованого рішення (позитивного чи негативного).
Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на ефективний засіб юридичного захисту. Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що засіб захисту повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці.
Оскільки відповідач двічі не зміг (або не захотів) реалізувати свої повноваження у законний спосіб, обравши тактику формального розгляду без прийняття рішення по суті, суд дійшов висновку, що обраний раніше спосіб захисту (зобов'язання повторно розглянути заяву) виявився неефективним. Повторне зобов'язання ради розглянути заяву призведе лише до нового кола судової тяганини та порушення принципу правової визначеності.
Суд визнає, що вирішення земельних питань є дискреційним повноваженням ради. Однак дискреція не є абсолютною і не може використовуватися для свавілля або ухилення від виконання обов'язків.
У ситуації, коли:
- відсутні будь-які законні підстави для відмови у наданні дозволу (відповідачем таких підстав не наведено ані в суді, ані в протоколі сесії);
- орган влади систематично ухиляється від прийняття законного рішення;
- справа розглядається судами неодноразово,
дискреційні повноваження органу влади звужуються до єдиного можливого правомірного варіанту поведінки. У даному випадку - це прийняття рішення про надання дозволу.
З огляду на викладене з метою повного та ефективного відновлення прав позивача, суд вважає за необхідне зобов'язати Тетерівську сільську раду прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки це є єдиним ефективним механізмом захисту прав позивача в умовах тривалої бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
За таких обставин суд вважає за необхідне задовольнити позов частково, оскільки суд визнає протиправною бездіяльність відповідача, у той час коли позивач вважає протиправними його дії.
Частинами 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Позивач звільнений від сплати судового збору, а матеріали справи не містять в собі доказів понесення сторонами судових витрат, з огляду на що відсутні підстави для вирішення питання щодо їх розподілу.
Керуючись статтями 77, 90, 139, 242-246, 250, 255, 261-263, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,
вирішив:
Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області (вул. Шевченка, 25, с. Тетерівка, Житомирська обл., 12420, ЄДРПОУ 04348450) про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, яка проявилася у неприйнятті вмотивованого рішення за результатами повторного розгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,30 га в оренду для сінокосіння та випасання худоби, що відбувся на 47-й сесії 27.02.2025 на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26.12.2024 у справі № 240/34180/23.
Зобов'язати Тетерівську сільську раду Житомирського району Житомирської області прийняти рішення про надання дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,30 га в оренду строком на 20 років для сінокосіння та випасання худоби (код 01.08) на території АДРЕСА_1 , яка знаходиться на території Тетерівської сільської ради Житомирського району Житомирської області.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Д.М. Леміщак
Повний текст складено: 04 грудня 2025 р.
04.12.25