03 грудня 2025 року
м. Київ
справа №520/9048/25
адміністративне провадження № К/990/45281/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Гриціва М.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 520/9048/25
за позовом Державного реєстратора Дергачівської міської ради Харківської області ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Державного підприємства "Національні інформаційні системи" про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.06.2025 (ухвалену в складі головуючого судді Ніколаєвої А. В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2025 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді П'янової Я. В., суддів: Присяжнюк О. В., Жигилія С. П.),
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2025 року Державний реєстратор Дергачівської міської Харківської області ОСОБА_1 (далі також - позивач, державний реєстратор) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі також - відповідач-1, Мін'юст), Державного підприємство "Національні інформаційні системи" (далі також - відповідач-2, ДП "Національні інформаційні системи"), у якому просив:
визнати протиправним та скасувати Наказ Міністерства юстиції України "Про результат камеральної перевірки державного реєстратора Дергачівської міської ради Харківської області ОСОБА_1 " від 20.03.2025 за №803/5, за яким анульовано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державному реєстратору позивачу;
відновити становище, яке існувало до видання Наказу Міністерства юстиції України "Про результат камеральної перевірки державного реєстратора Дергачівської міської ради Харківської області ОСОБА_1 " від 20.03.2025 за № 803/5 шляхом покладання на ДП "Національні інформаційні системи" обов'язку негайного поновлення державному реєстратору Дергачівської міської ради Харківської області позивачу доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що Міністерством юстиції України на підставі акта перевірки від 20.03.2025 за № 1126/19.1.4/25 прийнято Наказ від 20.03.2025 за № 803/5, проте висновки комісії, викладені у вказаному акті, на переконання позивача, не базуються на приписах чинного законодавства та наявних у матеріалах реєстраційних справ документах. Вказує, що реєстраційні дії, які були предметом перевірки комісією, здійснено позивачем відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень", Порядку про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 за № 1127, Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 за № 1141, на підставі документів, поданих заявниками реєстраційних дій, що свідчить про незаконність оскаржуваного наказу.
Стверджував, що спірний наказ у частині анулювання доступу позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно не є співмірним з порушенням, яке, на думку відповідача, вчинив позивач; відсутні відомості про негативні наслідки порушення прав та інтересів юридичних чи фізичних осіб.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 13.06.2025, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2025, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано Наказ Міністерства юстиції України "Про результат камеральної перевірки державного реєстратора Дергачівської міської ради Харківської області ОСОБА_1 " від 20.03.2025 за № 803/5, за яким анульовано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державному реєстратору. В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.
Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з протиправності оскаржуваного наказу через те, що відповідач - 1 не надав оцінку фактичним обставинам, які стали підставою для застосування до позивача такого виду відповідальності як анулювання доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень. Послались також суди на відсутність відомостей щодо негативних наслідків, виявлених відповідачем під час камеральної перевірки порушень позивача, зокрема, доказів подальшого скасування реєстраційних дій чи їх оскарження.
Суди також виходили з того, що відповідачем- 1 порушена встановлена процедуру проведення камеральної перевірки, оскільки комісією, яка її проводила, не вимагалось від позивача надати пояснення по суті виявлених порушень, що могло б сприяти вирішенню та/чи усуненню виявлених проблем при вчиненні реєстраційних дій.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзиву на касаційну скаргу
До Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 04.11.2025 через підсистему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга Міністерства юстиції України, в якій заявник просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.06.2025 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2025, ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі
Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, відповідач-1 посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, на обґрунтування якого стверджує про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах:
- від 23.07.2025 у справі № 380/12799/24, від 02.07.2025 у справі № 320/11900/24, від 25.01.2019 у справі № 820/5866/17, від 27.01.2023 у справі № 380/25365/21, від 29.08.2022 у справі № 160/4731/20 (щодо вмотивованості акта перевірки, на підставі якого приймається наказ, та відповідно вмотивованості наказу);
- від 29.08.2022 у справі № 160/4731/20 (щодо дискреційних повноважень Міністерства юстиції України при виборі виду стягнення за грубі порушення порядку державної реєстрації, зокрема застосування такого заходу відповідальності як анулювання доступу);
- від 25.01.2019 у справі № 820/5866/17 (щодо відсутності негативних наслідків під час здійснення реєстраційних дій).
Вказує відповідач і на порушення судами норм процесуального права, внаслідок чого суди не дослідили всі докази у справі та не дали юридичної оцінки обставинам, на які покликалося Міністерство юстиції України в обґрунтування своєї позиції. У контексті цих доводів Мін'юст стверджує про наявність підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 4 частини четвертої статті 328 та пунктом 1 частини другої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Позивач та відповідач - 2 не надіслали відзивів на касаційну скаргу, що в силу приписів частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 05.11.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Мін'юсту.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Наказом Міністерства юстиції України №364/7 від 28.02.2025 наказано провести у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно камеральну перевірку державного реєстратора Дергачівської міської ради Харківської області ОСОБА_1 щодо реєстраційних дій за заявами, зареєстрованими в базі даних заяв Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за №№ 63344340, 63341909, 63343674, 63338791.
Результати камеральної перевірки оформлені актом Комісії від 20.03.2025 за № 1126/19.1.4/25, у якому відображено висновки про такі порушення:
щодо результатів розгляду заяви про державну реєстрацію прав від 08.10.2024 №63344340, поданої ОСОБА_2 , реєстратором прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень №75476277, на підставі якого відкрито розділ №3021314663120 на закінчений будівництвом об'єкт - житловий будинок, за адресою: АДРЕСА_1 та проведено державну реєстрацію права власності за ОСОБА_2 . Комісія вважає, що державним реєстратором ОСОБА_1. порушено вимоги статей 3, 10, 13, 18, 24 Закону, пунктів 12, 40 Порядку №1127, оскільки проведено державну реєстрацію права власності: без відкриття в Державному реєстрі прав нового розділу на житловий будинок літ. Е-2; на підставі документів, які не дають змоги встановити набуття, зміну або припинення речових прав на нерухоме майно та їх обтяження;
щодо результатів розгляду заяви про державну реєстрацію прав від 08.10.2024 №63341909, поданої ОСОБА_3 , державним реєстратором ОСОБА_1. прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 10.10.2024 №75492030, на підставі якого відкрито розділ №3021880163120 на закінчений будівництвом об'єкт - житловий будинок за адресою: АДРЕСА_2 , та проведено державну реєстрацію права власності за ОСОБА_3 . Комісія вважає, що державним реєстратором ОСОБА_1 порушено вимоги статей 3, 10, 18, 24 Закону, пунктів 12, 40, 77 Порядку №1127, оскільки проведено державну реєстрацію права власності: за відсутності відомостей про присвоєння закінченому будівництвом об'єкту адреси, отриманих державним реєстратором з Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (ЄДЕССБ);
щодо результатів розгляду заяви про державну реєстрацію прав від 08.10.2024 №63343674, поданої ОСОБА_4 , державним реєстратором ОСОБА_1. прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 11.10.2024 № 75504074, на підставі якого відкрито розділ №3022316363120 на закінчений будівництвом об'єкт - садовий будинок за адресою: АДРЕСА_3 , та проведено державну реєстрацію права власності за ОСОБА_4 . Комісія вважає, що державним реєстратором ОСОБА_1. порушено вимоги статей 3, 10, 18, 24 Закону, пунктів 12, 40, 77, 81 Порядку №1127, оскільки проведено державну реєстрацію права власності: без направлення відповідного запиту до органу, який проводив оформлення та/або реєстрацію прав про надання інформації, необхідної для реєстрації прав, що виникли до 01.01.2013; за відсутності відомостей про присвоєння закінченому будівництвом об'єкту адреси, отриманих державним реєстратором з Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва; за відсутності документа, що підтверджує членство в кооперативі та внесення таким членом кооперативу пайового внеску в повному обсязі;
щодо результатів розгляду заяви про державну реєстрацію прав від 08.10.2024 №63338791, поданої ОСОБА_5 , державним реєстратором ОСОБА_1. прийнято рішення про державну реєстрацію права власності та їх обтяжень від 11.10.2024 №75506569, на підставі якого до розділу №1588559663101, відкритого на житловий будинок, розташованого за адресою: АДРЕСА_4 , внесено зміни, зокрема: загальну площу 69,5 кв.м., житлову площу 38,7 кв.м. змінено на загальну площу 86,8 кв.м., житлову площу 47,8 кв.м. Комісія вважає, що державним реєстратором ОСОБА_1. порушено вимоги статей 3, 5, 10, 18, 24 Закону, пунктів 12, 40, 77 Порядку №1127, оскільки проведено державну реєстрацію права власності: за відсутності відомостей про прийняття в експлуатацію об'єкта нерухомого майна в результаті реконструкції, отриманих реєстратором з ЄДЕССБ.
У вказаному акті від 20.03.2025 за № 1126/19.1.4/25 Комісією викладено пропозицію про анулювання державному реєстратору Дергачівської міської ради Харківської області ОСОБА_1 доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
З посиланням на акт перевірки від 20.03.2025 за № 1126/19.1.4/25 Міністерством юстиції України прийнято оскаржуваний Наказ №803/5 від 20.03.2025.
Не погодившись із Наказом Міністерства юстиції України №803/5 від 20.03.2025 "Про результати камеральної перевірки державного реєстратора Дергачівської міської ради Харківської області ОСОБА_1 ", за яким анульовано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державному реєстратору ОСОБА_1 , позивач звернувся до суду з позовом у цій справі.
Вирішуючи питання щодо можливості касаційного перегляду за цією касаційною скаргою, Верховний Суд виходить із такого.
Імперативними приписами частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Згідно з пунктом 4 частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
Частиною першою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі слугувало, зокрема, неврахування висновків Верховного Суду, які викладені у постановах:
- від 23.07.2025 у справі № 380/12799/24, від 02.07.2025 у справі № 320/11900/24, від 25.01.2019 у справі № 820/5866/17, від 27.01.2023 у справі № 380/25365/21, від 29.08.2022 у справі № 160/4731/20 (щодо вмотивованості акта перевірки, на підставі якого приймається наказ, та відповідно вмотивованості наказу);
- від 29.08.2022 у справі № 160/4731/20 (щодо дискреційних повноважень Міністерства юстиції України при виборі виду стягнення за грубі порушення порядку державної реєстрації, зокрема застосування такого заходу відповідальності як анулювання доступу);
- від 25.01.2019 у справі № 820/5866/17 (щодо відсутності негативних наслідків під час здійснення реєстраційних дій).
Проте, колегія суддів звертає увагу на те, що наведених заявником постановах, Верховний Суд, аналізуючи положення статті 37-1 Закону № 1952-IV та Порядку № 990, дійшов до висновку про те, що вони не містять прямого припису про зазначення мотивів саме у рішенні уповноваженого органу про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора. Проте вони містять припис про вмотивованість такого рішення.
Також Верховним Судом сформовано правову позицію, відповідно до якої, вмотивоване рішення - це рішення, прийняте на підставі належної оцінки фактів та доказів, з урахуванням усіх заявлених аргументів сторін, із подальшим застосуванням відповідних норм законодавства. Тобто уповноважений орган має оцінити висновок комісії з проведення камеральної перевірки, викладений в акті перевірки у формі пропозиції, його мотивацію, обґрунтованість, і за результатами розгляду прийняти відповідне рішення.
У наведених вище справах Верховним Судом досліджені правовідносини, у яких фактичним обставинам порушень суди не надали оцінку, обмежившись констатацією відсутності мотивів саме у наказі Мін'юсту.
Водночас, у цій справі суди попередніх інстанцій, частково задовольняючи позов, як на підставу визнання протиправним наказу Міністерства юстиції України "Про результат камеральної перевірки державного реєстратора Дергачівської міської ради Харківської області ОСОБА_1 " від 20.03.2025 за № 803/5, яким анульовано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державному реєстратору, виходили з інших мотивів та фактичних обставин справи, ніж відсутність зазначення мотивів саме у рішенні уповноваженого органу про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора.
Так, надаючи оцінку наказу від 20.03.2025 за № 803/5, суди у цій справі встановили, що Мін'юстом не надана оцінка фактичним обставинам порушень, не дотримано процедуру прийняття рішення, що полягає у незабезпеченні права позивача подати пояснення та докази на спростування висновків Комісії, викладених у акті камеральної перевірки.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку про безпідставність посилання у касаційній скарзі на постанови Верховного Суду, наведені вище, позаяк викладена у останніх правова позиція сформульована у справах, у яких спір вирішено за інших фактичних обставин та їх оцінки судами попередніх інстанцій.
Додатково слід зазначити, що у згаданій вище постанові від 25.01.2019 (справа № 820/5866/17) Верховним Судом сформовано правовий висновок, відповідно до якого відсутність будь-яких відомостей про негативні наслідки здійснених позивачем порушень, зокрема, порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб не може бути підставою звільнення позивача від застосування санкцій, передбачених статтею 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
У касаційній скарзі заявник послався на неврахування такої правої позицій судом апеляційної інстанції у цій справі.
Однак, з такими доводами відповідача - 1 колегія суддів не погоджується, оскільки суди попередніх інстанцій, пославшись у цій справі на відсутність будь-яких відомостей про негативні наслідки здійснених позивачем порушень, не оцінили це як обставину, що звільняє позивача від відповідальності, а вказали як додатковий аргумент про відсутність доказів скасування реєстраційних дій, вчинених державним реєстратором, оцінюючи Спірне рішення.
З приводу посилання на правовий висновок, викладений Верховним Судом у постанові від 29.08.2022 у справі № 160/4731/20 (щодо дискреційних повноважень Міністерства юстиції України при виборі виду стягнення за грубі порушення порядку державної реєстрації, зокрема застосування такого заходу відповідальності як анулювання доступу), колегія суддів зазначає наступне.
Так, справі № 160/4731/20, на постанову у якій послався заявник касаційної скарги, Верховний Суд застосував правовий висновок, сформований у постанові від 29.04.2020 у справі № 826/15358/17 про те, що право вибору стягнення за порушення порядку державної реєстрації належить органу контролю - Міністерству юстиції України. Зазначені повноваження є дискреційними.
Водночас, суд апеляційної інстанції у цій справі, враховуючи наведену правову позицію, також вказав, що Мін'юст наділений дискреційними повноваженнями щодо вибору стягнення за порушення порядку державної реєстрації, однак з урахуванням наступних висновків, викладених у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 26.07.2023 у справі № 200/3265/21-а, щодо дискреції:
"Разом з цим Верховний Суд зазначає, що дискреція - це не обов'язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі, якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, то це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов'язку.
Дискреція є необхідною та безальтернативною для управлінської діяльності адміністративного органу юридичною конструкцією, завдяки якій вирішується низка важливих завдань, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби приватної особи правозастосовної та правотворчої діяльності названих суб'єктів.
Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зв'язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення адміністративними судами перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом внаслідок реалізації дискреційних повноважень.».
Тому, враховуючи, що судові рішення у справах, на які покликається заявник, ухвалені за інших фактичних обставин, відсутні правові підстави для поширення на них відповідних висновків і неможливість аналогічного застосування тих самих положень законодавства та правової позиції у справі, яка розглядається.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
З урахуванням наведеного, касаційне провадження, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, підлягає закриттю.
Керуючись статтями 339, 345, 355, 359 КАС України, Верховний Суд,
Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.06.2025 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2025 у справі № 520/9048/25.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і не оскаржується.
Головуючий Л. В. Тацій
Судді М. І. Гриців
С. Г. Стеценко