Справа № 560/7602/25
Головуючий у 1-й інстанції: Салюк П.І.
Суддя-доповідач: Граб Л.С.
03 грудня 2025 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Граб Л.С.
суддів: Сторчака В. Ю. Матохнюка Д.Б.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Відділу містобудування та архітектури обласної державної адміністрації на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 липня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Відділу містобудування та архітектури обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Відділу містобудування та архітектури обласної державної адміністрації, в якому просив:
-визнати протиправними дії Відділу містобудування та архітектури обласної державної адміністрації щодо відмови ОСОБА_1 у видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, оформленої повідомленням про відмову в наданні будівельного паспорту від 27.02.2025 №А3570751935550064414 (реєстраційний номер в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва ВР01-0751-9355-5006-4416);
-зобов'язати відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Нетішинської міської ради розглянути звернення ОСОБА_1 щодо видачі будівельного паспорту на забудову земельної ділянки площею 0,25 га, кадастровий номер 6823989200:01:005:0062, яка розташована по АДРЕСА_1 , з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.07.2025 позов задоволено:
-визнано протиправними дії Відділу містобудування та архітектури обласної державної адміністрації щодо відмови ОСОБА_1 у видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, оформленої повідомленням про відмову в наданні будівельного паспорту від 27.02.2025 р. №А3570751935550064414 (реєстраційний номер в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва ВР01-0751-9355-5006-4416);
-зобов'язано Відділ містобудування та архітектури обласної державної адміністрації розглянути звернення ОСОБА_1 щодо видачі будівельного паспорту на забудову земельної ділянки площею 0,25 га., кадастровий номер 6823989200:01:005:0062, яка розташована по АДРЕСА_1 , з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 на праві приватної власності належить земельна ділянка площею 0,25 га., кадастровий номер 6823989200:01:005:0062, із цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка розташована по АДРЕСА_1 .
Право власності позивача на вищевказану земельну ділянку підтверджується договором купівлі продажу земельної ділянки від 21.01.2019, посвідченого Сапожнік Т.В., приватним нотаріусом Славутського районного нотаріального округу Хмельницької області, зареєстрованого в реєстрі за №46, та витягом з Державного реєстру речових прав №15326461 від 21.10.2019.
Маючи намір здійснити забудову вищезазначеної земельної ділянки, позивач 18.02.2025 звернувся до відповідача із заявою про видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки загальною площею 0,25 га., кадастровий номер 6823989200:01:005:0062.
За результатами розгляду вказаної заяви, відповідач відмовив ОСОБА_1 в надані будівельного паспорту, що оформлено повідомленням про відмову в наданні будівельного паспорту від 27.02.2025 р. №А3570751935550064414 (реєстраційний номер в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва ВР01-0751-9355-5006-4416).
Відмова у видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки здійснена на підставі п.2.4. Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 103 від 05.07.2011 (далі по тексту-Порядок), а саме: невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. Вказана вище підстава для відмови відповідачем обґрунтована тим, що порушено планування обмежень чинної містобудівної документації-генеральний план та план зонування території с.Цвітоха затвердженого рішенням Улашанівської сільської ради від 24.12.2025 № 9-45/2024. Даний об'єкт будівництва потрапляє в охорону зону лісу.
Вищезазначене слугувало підставою для звернення позивачем до суду з даним позовом.
Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про обгрунтованість позовних вимог та наявність правових підстав для їх задоволення.
Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.
Статтею 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі Закон № 280/97-ВР) передбачено, що затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.
Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Згідно із частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
За змістом частини другої статті 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.
Частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI встановлено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до приписів статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У частині третій статті 17 Закону № 3038-VI закріплено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Обов'язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.
Своєю чергою, план зонування території (зонінг)-це документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).
За змістом частин першої-п'ятої статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов'язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів; 8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов'язковими для врахування під час зонування відповідної території.
Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності).
Отже, генеральний план населеного пункту, план зонування є видами містобудівної документації на місцевому рівні. Одночасно з цим, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, зонінг фактично становить собою планувальний поділ території міста на певні території з визначенням переліку дозволених (переважних та супутніх) об'єктів забудови, що забезпечує реалізацію довгострокової стратегії комплексного розвитку міста з урахуванням всіх його потреб та стримує хаотичну забудову. План зонування розробляється на підставі генерального плану території та не може йому суперечити.
В свою чергу, ст.26 Закону № 3038-VI передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.
Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; отримання права на виконання підготовчих та будівельних робіт у випадках, визначених цим Законом; виконання підготовчих та будівельних робіт; державна реєстрація спеціального майнового права на об'єкт незавершеного будівництва та майбутній об'єкт нерухомості у випадках, визначених законом; проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об'єктів (крім об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об'єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування); прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; державна реєстрація права власності на закінчений будівництвом та прийнятий в експлуатацію у випадках, визначених цим Законом, об'єкт (його складову).
Контроль за виконанням підготовчих та будівельних робіт здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю.
Статтею 27 Закону № 3038-VI визначено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів. За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.
Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок видачі будівельного паспорта визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Відповідно до п.1.2 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 05.07.2011 № 103 (Порядок №103), будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Згідно із п.2.3 Порядку №103 уповноважений орган з питань містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, будівельним нормам і правилам.
Відповідно до ст.16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов'язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.
У п.4.1 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16.11.2011 № 290, зазначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
З матеріалів справи встановлено, що згідно з чинним планом зонування території села Цвітоха, затвердженим рішенням сільської ради від 24.12.2024 № 9-45/2024, земельна ділянка з кадастровим номером 6823989200:01:005:0062 розташована у функціональній зоні СВ-1 - зоні земель сільськогосподарського виробництва. Водночас на ділянку поширюються планувальні обмеження, а саме - вона потрапляє в межі охоронної протипожежної зони хвойного лісу, в якій, згідно з пунктом 5.33 ДБН Б.2.2-12:2019, забороняється розміщення нових житлових будинків (додаток 4). Вказане функціональне призначення території та встановлені містобудівною документацією обмеження виключають можливість реалізації намірів забудови.
Відповідно до пункту 2.4 Порядку надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Мінрегіону від 05.07.2011 № 103, будівельний паспорт не надається у разі невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації.
З огляду на зазначене, колегія суддів вважає помилковою позицію суду першої інстанції про протиправність дій відповідача щодо відмови ОСОБА_1 у видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, оформленої повідомленням про відмову в наданні будівельного паспорту від 27.02.2025 №А3570751935550064414 (реєстраційний номер в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва ВР01-0751-9355-5006-4416), оскільки як з'ясовано під розгляду справи, станом на день звернення позивачем з заявою про видачу будівельного паспорту, було чинним рішення від 24.12.2024 № 9-45/2024, на підставі якого відмовлено позивачу у його видачі, в зв'язку з чим у Відділу містобудування та архітектури обласної державної адміністрації не було правових підстав для невраховування останнього.
При цьому, матеріали справи не містять відомостей про те, що рішення органу місцевого самоврядування від 24.12.2024 № 9-45/2024, яким затверджено план зонування території села Цвітоха, оскаржувалося останнім в адміністративному чи судовому порядку.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що позивачем обрано невірний спосіб захисту порушеного права.
Колегія суддів також звертає увагу, що як свідчить зміст позовної заяви, ОСОБА_1 заявлялася позовна вимога зобов'язального характеру до відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Нетішинської міської ради, однак такий судом першої інстанції в якості другого відповідача до справи не залучався. В свою чергу, колегія суддів, виходячи із норм частини сьомої статті 48 КАС України позбавлена можливості на стадії апеляційної розгляду залучити до справи відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Нетішинської міської ради, в якості відповідача.
Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору не в повному обсязі встановив фактичні обставини справи та не надав їм належної правової оцінки, а доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції та дають правові підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.
У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково.
Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що необхідно скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Відділу містобудування та архітектури обласної державної адміністрації задовольнити повністю.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 липня 2025 року скасувати.
Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 , відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Граб Л.С.
Судді Сторчак В. Ю. Матохнюк Д.Б.