П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
02 грудня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/4954/25
Категорія 108010000Головуючий у суді І інстанції: Хурса О.О. час і місце ухвалення: м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Семенюка Г.В.,
суддів - Федусика А.Г., Шляхтицького О.І.,
при секретаріВишневській А.В.
за участю сторін:
представник прокуратуриШептіліс О.І. (посвідчення)
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні П'ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року по справі за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України, третя особа на стороні відповідачів, яка не заявляє самостійних вимог до предмету спору: підприємство «Металіст» (у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю) про визнання протиправними та скасування рішень та спеціального дозволу, -
встановиВ:
Позивач, звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України, третя особа на стороні відповідачів, яка не заявляє самостійних вимог до предмету спору: підприємство «Металіст» (у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю) про визнання протиправними та скасування рішень та спеціального дозволу.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року адміністративний позов заступника керівника Одеської обласної прокуратури до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування рішень та спеціального дозволу залишено без розгляду.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції не врахував, що оскільки прокурор не є учасником правовідносин щодо оформлення та видачі спеціальних дозволів на надра, тому початок перебігу строку звернення до адміністративного суду має визначатись з дати ознайомлення прокурора про факт порушення вимог законодавства при прийнятті оскаржуваного наказу та спецдозволу. Водночас факт наявності порушених інтересів держави в даній справі встановлено прокурором 14.11.2024 після отримання Офісом Генерального прокурора від Державної служби геології та надр України листа № 7285/03-4/2-24 від 14.11.2024 з інформацією та долученими копіями матеріалів стосовно підстав отримання підприємством «МЕТАЛІСТ» (у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю) спеціального дозволу на видобування корисних копалин. Відтак, позов заступником керівника Одеської обласної прокуратури подано 13.02.2025 в межах процесуальних строків, визначених ст. 122 КАС України, які обчислюються з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог.
Державною комісією України по запасах корисних копалин було надано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що доводи, викладені в апеляційній скарзі є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року винесена законно та обґрунтовано, а тому підстави для її скасування відсутні. Крім того, відповідач вказує, що у разі пропуску строку звернення до суду на вісім років з дати надання оскаржуваного спеціального дозволу на користування надрами, поважність причин такого пропуску повинна бути настільки важливою, ґрунтовною та вагомою, що поновлення таких строків, має переважати над ставленням під сумнів багаторічних суспільних відносини, що склалися за ці роки. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання вчиняти дії з метою їх відновлення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду. Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій. Верховний Суд неодноразово вказував, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів.
Державною службою геології та надр України було надано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що доводи, викладені в апеляційній скарзі є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року винесена законно та обґрунтовано, а тому підстави для її скасування відсутні. Крім того, відповідач вказує, що необізнаність чи байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не поважною причиною пропуску строку звернення до суду. Водночас, навіть об'єктивні та непереборні обставини, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не можуть розцінюватись як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне:
Прокурор звернувся до суду з позовною заявою, у якій просив суд визнати протиправним та скасувати протокол Державної комісії України по запасах корисних копалин № 3419 від 03.09.2015, наказ Державної служби геології та надр України № 426 від 16.11.2016, спеціальний дозвіл на користування надрами № 6165 від 26.12.2016, проте з позовною заявою до суду звернувся лише 15.02.2025 (згідно з трекінгом Укрпошти 0505254898427), тобто з пропуском трьохмісячного строку звернення до суду.
В заяві про поновлення строку звернення до суду прокурор стверджує, що факт порушених інтересів держави встановлено прокурором 14.11.2024 після отримання Офісом Генерального прокурора від Державної служби геології та надр України листа № 7285/03-4/2-24 від 14.11.2024 з інформацією та копіями матеріалів стосовно підстав отримання підприємством «МЕТАЛІСТ» (у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю) спеціального дозволу на користування надрами.
Залишаючи без розгляду позовну заяву суд першої інстанції зазначив, що в матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що доступ до необхідної інформації був обмежений, або що набуття прокуратурою фактичної обізнаності відбулося пізніше з об'єктивних причин. Навпаки, сам прокурор визнав, що відповідні правовідносини перебували під постійним контролем прокуратури, що виключає можливість вважати момент звернення до Держгеонадра у серпні 2024 року початком перебігу строку.
Надаючи оцінку ухвалі Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року колегія суддів зазначає наступне.
Конституція України у статті 13 встановлює, що земля, надра, водні та інші природні ресурси є об'єктами права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави.
Таким чином, Основний Закон визначає, що природні ресурси належать народу, а держава зобов'язана забезпечувати екологічну безпеку. У такому разі, запобігання шкоди (принцип превентивності - «precautionary principle») має пріоритет над компенсацією чи усуненням наслідків шкоди. Держава несе конституційну відповідальність за дії чи бездіяльність при розпорядженні природними ресурсами та за своєчасне вжиття заходів щодо запобігання екологічним загрозам.
Принципи перестороги та необхідності вживання запобіжних заходів для екологічної політики також закріплені у статті 191 Договору про функціонування Європейського Союзу (Treaty on the Functioning of the European Union; TFEU), набувають особливого значення у контексті видачі спеціального дозволу на користування надрами, оскільки порушення процедур може призвести до непоправної шкоди.
Україна є стороною Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська конвенція, 1998 року), яка зобов'язує державу забезпечувати ефективний судовий контроль за дотриманням екологічного законодавства.
Таким чином, суди повинні застосовувати підхід, який гарантує реальний, а не формальний захист екологічних прав і публічних інтересів.
У справах, пов'язаних із користуванням надрами та охороною довкілля, застосування процесуальних строків має враховувати конституційний обов'язок держави щодо захисту природних ресурсів та екологічної безпеки (статті 13, 16 Конституції України). У таких категоріях спорів суди мають з особливою обережністю підходити до застосування строків, щоб уникнути ситуацій, коли надмірний формалізм унеможливлює ефективний судовий контроль за законністю розпорядження природними ресурсами.
У статті 131-1 Конституції України проголошено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У визначених законом випадках прокурор, згідно з частиною третьою статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частина третя статті 23 Закону № 1697-VII визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді: у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Тобто прокурор може представляти інтереси держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а також у разі відсутності такого органу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п'ята статті 53 КАС України).
Статтею 118 КАС України визначено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
Відповідно до ч. 1, абз.2 ч. 2 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду регламентовані статтею 123 КАС України, відповідно до частини першої якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому тримісячний строк звернення до суду у суб'єкта владних повноважень обчислюється з дня виникнення підстав, що дають такому суб'єкту право на пред'явлення визначених законом вимог.
Питання про початок перебігу тримісячного строку для звернення прокурора до суду з позовом має вирішуватися з урахуванням особливостей правового статусу прокурора як суб'єкта, який представляє інтереси держави. Такий строк починається не з моменту оприлюднення відповідного акта суб'єкта владних повноважень, а з моменту, коли прокурор дізнався або повинен був дізнатися про порушення інтересів держави.
Прокурор не є учасником правовідносин у сфері надання дозволів на користування надрами, тому на нього не можна покладати обов'язок постійного моніторингу публікацій на офіційних сайтах органів влади з метою виявлення можливих порушень інтересів держави.
Зважаючи на особливий конституційно-правовий статус прокурора, факт публічного оприлюднення акта суб'єкта владних повноважень (зокрема, надання спеціального дозволу на користування надрами) сам по собі не породжує презумпції обізнаності прокуратури про можливе порушення інтересів держави. Початок перебігу строку звернення прокурора до суду слід пов'язувати з моментом, коли він об'єктивно отримав або міг отримати достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності акта, зокрема за результатами внутрішньої перевірки.
Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23.
На відміну від звичайного позивача, Прокурор діє не як зацікавлена особа, а як представник інтересів держави та суспільства, який не може знати про всі можливі порушення закону одночасно з їх учиненням, потребує необхідного часу для виявлення, аналізу та підготовки матеріалів.
У пункті 265 постанови від 03 квітня 2024 року у справі № 917/1212/21 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що у випадку звернення прокурора до суду від імені держави, перебіг строку звернення починається з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору. При цьому, розглядаючи питання дотримання строків звернення прокурора до суду з позовом щодо перевірки законності розпорядження надрами, Велика Палата Верховного Суду виходила не лише з дотримання формальних строків, а й наведених прокурором підстав неможливості раніше дізнатися про виявлене ним порушення.
Верховний Суд у пункті 66 постанови від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 також виходив із того, що встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.
У такому разі, відлік строку звернення з позовом має починатися не з моменту прийняття суб'єктом владних повноважень рішення чи вчинення дій, що можуть бути оскаржені в адміністративному судочинстві, а з моменту, коли Прокурору стало відомо про порушення інтересів держави чи суспільства, що потребують судового захисту. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону № 1697-VII), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.
Зведення змісту умови «з дня виникнення підстав» лише до факту опублікування акта є формальним підходом, що не забезпечує справедливого балансу між принципом правової визначеності та потребою усунути або запобігти триваючому публічно-правовому порушенню.
У справі, що розглядається, факт оприлюднення наказу Державної служби геології та надр України № 426 від 16.11.2016 на офіційному веб-сайту Державної служби геології та надр України сам по собі не може слугувати підставою для початку перебігу строку звернення до суду для Прокурора. Крім того, з публікації дозволу не випливає інформація про можливі порушення законодавства при його видачі.
Формальне застосування строків звернення до позовів, поданих Прокурором, може призвести до неможливості судового контролю за законністю видачі дозволу на користування надрами та, відповідно, створити дисбаланс між дотриманням вимого процесуального закону та конституційним обов'язком держави забезпечувати, зокрема, екологічну безпеку.
В заяві про поновлення строку звернення до суду прокурор стверджує, що факт порушених інтересів держави встановлено прокурором 14.11.2024 після отримання Офісом Генерального прокурора від Державної служби геології та надр України листа № 7285/03-4/2-24 від 14.11.2024 з інформацією та копіями матеріалів стосовно підстав отримання підприємством «МЕТАЛІСТ» (у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю) спеціального дозволу на користування надрами.
Тобто, такі доводи зводиться до того, що сукупність наявних матеріалів не давали достатніх підстав для Прокурора до 14.11.2024 року звернутися до суду з позовом.
Проте, суд першої інстанції не оцінив запиту прокурора окремо та у сукупності, не з'ясували, якою інформацією володіла Прокурора до 14.11.2024 роки, як наслідок - дійшов необґрунтованого висновку, що Прокурор ще у 2016-2023 роках мав підстави для подання цього позову щодо можливих порушень підприємством «Металіст» (у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю) законодавства у сфері надрокористування та екологічної безпеки.
Так, тлумачення норм статей 122, 123 КАС України у справах щодо захисту публічних інтересів повинно здійснюватися також з урахуванням вимоги процесуального закону стосовно забезпечення адміністративними судами ефективного судового захисту, а також принципу пропорційності, оскільки формальне застосування процесуальних строків без з'ясування суті спірних правовідносин може призвести до легалізації триваючого порушення всупереч інтересам необмеженої кількості осіб.
У таких спорах застосування судом процесуальних норм має забезпечувати баланс між принципом правової визначеності та необхідністю гарантувати реальний і ефективний захист суспільно значущих інтересів, що узгоджується із завданнями адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України).
Початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов'язувати з моментом, коли він об'єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб'єкта владних повноважень.
Таке тлумачення відповідає конституційній функції прокуратури (стаття 131-1 Конституції України), положенням статті 23 Закону № 1697-VII, принципу доступу до правосуддя та гарантує ефективність захисту публічного інтересу у справах, пов'язаних, зокрема з використанням природних ресурсів та охороною довкілля.
Аналогічну правову позицію виклав Верховний Суд у своїй постанові від 20 жовтня 2025 року по справі № справа № 320/39008/23.
Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції при прийнятті ухвали від 15 серпня 2025 року було неповно з'ясувано судом обставин, що мають значення для справи, що призвело до її неправильного вирішення, а відтак, відповідно до ч. 3 ст. 312, ст. 320 КАС України, - оскаржувана ухвала підлягає скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 312, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури, - задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року по справі № 420/4954/25, - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст Постанови складено - 03 грудня 2025 року.
Суддя-доповідач Г.В. Семенюк
Судді А.Г. Федусик О.І. Шляхтицький