24 листопада 2025 року м. Харків Справа № 913/95/25
Східний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючий суддя Стойка О.В., суддя Істоміна О.А. , суддя Медуниця О.Є.
за участю секретаря судового засідання Семченко Ю.О.,
та представників учасників справи:
від прокуратури Ковальова І.І.- посвідчення;
від Відповідача 1: Василевська О.В. - адвокат;
від інших учасників справи: не з'явились;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у приміщенні Східного апеляційного господарського суду апеляційну скаргу Муляр Ольги Олексіївни, м. Южне Одеської області на рішення господарського суду Луганської області від 13.08.2025 у справі №913/95/25
за позовом заступника керівника Лисичанської окружної прокуратури, м. Лисичанськ Луганської області в інтересах держави в особі органів, уповноважених здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах:
1. Луганської обласної державної адміністрації-обласної військової адміністрації, м. Сєвєродонецьк Луганської області
2. Північно-Східного офісу Держаудитслужби, м. Харків
до 1-го відповідача - Муляр Ольги Олексіївни, м. Южне Одеської області
2-го відповідача - Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею, м. Лисичанськ Луганської області
про визнання недійсними додаткових угод до договору про закупівлю та стягнення незаконно отриманих бюджетних коштів у сумі 372188 грн.
У березні 2025р. до Господарського суду Луганської області звернувся заступник керівника Лисичанської окружної прокуратури (далі- Прокурор) в інтересах держави в особі органів, уповноважених здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Луганської обласної державної адміністрації-обласної військової адміністрації (далі- Позивач 1), Північно-Східного офісу Держаудитслужби (далі -Позивач 2) до фізичної особи-підприємця Муляр Ольги Олексіївни (далі- Відповідачка 1) та Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею (далі - Відповідач 2) про:
- визнання недійсною додаткової угоди № 2 від 07.12.2021 до Договору № 1/2021 від 01.02.2021, укладеного між Відповідачами;
- визнання недійсною додаткової угоди № 3 від 10.12.2021 до Договору № 1/2021 від 01.02.2021, укладеного Відповідачами;
- стягнення з Відповідачки 1 на користь Луганської обласної державної адміністрації - обласної військової адміністрації незаконно набуті бюджетні кошти у розмірі 372 188 грн.
Рішенням Господарського суду Луганської області від 13.08.2025 року у справі №913/95/25 вищезазначені позовні вимоги задоволено у повному обсязі.
Не погодившись із зазначеним рішенням господарського суду та вважаючи його таким, що постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права,
Відповідачка 1 звернулась з апеляційною скаргою, мотивуючи її наступним:
- відсутність у Прокурора підстави для представництва інтересів Луганської обласної державної адміністрації - обласної військової адміністрації та Північно-Східного офісу Держаудитслужби;
- невірне визначення Прокурором позивачів у справі;
- помилковість висновку судом першої інстанції щодо незаконності укладених додаткових угод, оскільки сторони відповідно до п. 7 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» через зміну тарифу на постачання теплової енергії згідно із розпорядженням Лисичанської військово-цивільної адміністрації від 28.10.2021 року № 1234 мали таку необхідність;
- відсутність підстави до повернення спірних коштів через законність укладення додаткових угод;
- помилкове посилання суду першої інстанції на позицію ВП ВС від 24.01.2024 у справі №922/2321/22 та ВС від 07.02.2023 у справі №927/188/22, оскільки ці висновки стосуються застосування п.2 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі»», отже не стосуються правовідносин в даній справі.
Ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 02.10.2025 року у справі №913/95/25 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Відповідачки 1, а ухвалою від 17.10.2025 розгляд справи призначено на 03.11.2025. о 13:00.
Прокурор направив до суду відзив на апеляційну скаргу Відповідачки, за змістом якого не погодився з доводами апеляційної скарги, зазначивши, що укладені додаткові угоди порушують положення Закону України “Про публічні закупівлі», а коливання ціни на теплову енергію не підтверджені належним чином.
У судовому засіданні 03.11.2025р. за участю Прокурора та представника Відповідачки 1 було оголошено перерву до 24.11.2025 до 10:30.
Представниця Відповідачки 1 підтримувала доводи заявленої апеляційної скарги, просила скасувати рішення суду першої інстанції.
Прокурор заперечував проти доводів апеляційної скарги, просив рішення суду залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Інші учасники справи в судове засідання не з'явились, в тому числі, не приєднались до участі в режимі відеоконференції, але були повідомлені належним чином про час та місце розгляду справи, у зв'язку з чим колегія суддів вважала за необхідне розглянути справу за їх відсутності, оскільки вони не скористались своїми правами участі в суді апеляційної інстанції.
Відповідно до ст. 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об'єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також вірогідність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Дослідивши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи із наступного.
Рішенням господарського суду в межах даної справи встановлені наступні обставини:
- наявність у Відповідача 2 статусу державного професійно-технічного навчального закладу другого атестаційного рівня, що забезпечує реалізацію права громадян на здобуття професійно-технічної та повної загальної освіти, функції управління майном якого здійснює Міністерство освіти та науки України;
-встановлення розпорядженням керівника військово-цивільної адміністрації від 08.12.2020 № 832 одноставкового тарифу на комунальну послугу з постачання теплової енергії, яку надає Відповідачка 1 в сумі 1979,58 грн/Гкал без ПДВ, який діяв по 30.09.2021.
- розміщення 01.02.2021 Відповідачем 2 оголошення про намір здійснити переговорну публічну закупівлю з придбання товару за кодом ДК 021:2015:09320000-8:
Пара, гаряча вода та пов'язана продукція (за посиланням https://prozorro.gov.ua/tender/UA- 2021-01-19-005107-a ) у формі переговорної процедури, як відповідно до річного плану закупівель, розміщеного за посиланням: https://prozorro.gov.ua/plan/UA-P-2021-01-19- 009689-a, профінансована за рахунок коштів місцевого бюджету;
-укладення за результатами переговорної процедури закупівлі UA-2021-01-19- 005107-а, 01.02.2021 між Відповідачами договору № 1/2021 про надання послуг з постачання теплової енергії за змістом якого Відповідачка 1 зобов'язалася у 2021 році поставити Відповідачу 2, а останній - прийняти і оплатити теплову енергію у обсязі 340,25 Гкал (далі-Договір).
Судом встановлено перерахування Відповідачем 2 на користь Відповідачки 1 грошових коштів у розмірі 979 998,51 грн, що підтверджується інформацією з Єдиного веб-порталу використання бюджетних коштів про транзакції за Договором від 01.02.2021 № 1/2021 , а саме:
- 19.02.2021 перераховано 161 217,00 грн згідно акту № 5 від 11.02.2021 (за січень 2021 року, номер розрахункового документа 26);
- 12.03.2022 перераховано 135 937,76 грн згідно акту № 6 від 03.03.2021 (за лютий 2021 року, номер розрахункового документа 44);
- 29.04.2021 перераховано 122 733,96 грн згідно акту № 6 від 22.04.2021 (за березень 2021 року, номер розрахункового документа 101);
- 23.12.2021 перераховано 253 592,32 грн згідно акту № 1 від 08.12.2021 (за жовтень-листопад 2021, номер розрахункового документа 347);
- 29.12.2021 перераховано 306 517,47 грн згідно акту № 1 від 21.12.2021 (за грудень 2021 року, номер розрахункового документа 357).
Також судом встановлено укладення між Відповідачами до Договору трьох додаткових угод, а саме:
-додаткової угоди від 05.02.2021 № 1 про викладення пункту 1.2 Розділу 1 «Предмет договору» Договору в редакції «Найменування предмету постачання: «Послуги з постачання теплової енергії (ДК 021:2015-09320000-8 - Пара, гаряча вода та пов'язана продукція), місце поставки: вул. ім. Д.І.Менделєєва, 47, вул. ім. М. Грушевського, 1, м. Лисичанськ, Луганська область, 93100»;
- додаткової угоди б/н від 07.12.2021 про встановлення ціни Договору в 980000 грн без ПДВ, тарифу на постачання теплової енергії, на момент підписання додаткової угоди- 5900,24 грн за 1 Гкал. Без ПДВ, згідно розпорядження керівника військово-цивільної адміністрації м. Лисичанська від 13.10.2021 «Про намір здійснити зміну тарифів на теплову енергію та послугу з постачання теплової енергії для бюджетних установ на опалювальний період 2021-2022 року»;
-додаткової угоди від 10.12.2021 № 3/12 про встановлення тарифу на постачання теплової енергії складає 5900,24 грн/Гкал без ПДВ згідно рішення Лисичанської міської ВЦА м. Лисичанськ «Про намір здійснити зміну тарифів на теплову енергію та послуги з постачання теплової енергії для бюджетних установ на опалювальний період 2021-2022 року».
Зазначені обставини сторонами не оспорюються.
Звертаючись з позовом до суду, Прокурор зазначав, що всупереч інтересів держави без належного підтвердження підстав, в порушення норм та положень Закону України “Про публічні закупівлі» та його принципів, сторонами укладено додаткові угоди до Договору, якими суттєво зменшено обсяги предмету закупівлі та збільшено ціну за одиницю товару шляхом зменшення кількості закупованого товару, що в свою чергу, не відповідає вимогам тендерної документації та очікуванням замовника щодо економного витрачання бюджетних коштів. Внаслідок укладання вказаних додаткових угод ціна за одиницю товару збільшилась з 1 979,58 грн до 5 900,24 грн за 1 Гкал, або на 298,06%, що суперечить вказаній нормі Закону, у зв'язку з чим Позивач 1 надмірно сплатив бюджетні кошти Відповідачці 1 в загальному розмірі 372188 грн., які Прокурор вимагав стягнути.
Заперечуючи проти задоволення позовних вимог, Відповідачка 1 зазначала, що
-укладений Договір від 01.02.2021 № 1/2021 передбачав зміну регульованих цін (тарифів) і нормативів, які застосовуються в Договорі, і що ціну цього Договору може бути змінено (п. 3.2.3. Договору);
- розпорядженням керівника Лисичанської військово-цивільної адміністрації від 28.10.2021 № 1234 «Про встановлення тарифів на теплову енергію та її виробництво для бюджетних установ» (https://lis.gov.ua/lisichanska-miska-vtsa/rozporyadzhennya- kerivnika/2021/26885-rozporyadzhennya-kerivnika-lisichanskoji-miskoji-vtsa-zhovten-2021-roku-z-1118.html) встановлено одноставковий тариф на теплову енергію, яку надає ФОП Муляр О.О. в розмірі 5900,24 грн/1Гкал. Без ПДВ; на підставі якого і було укладено дві додаткові угоди до Договору;
-підставами для підвищення тарифів на ринку теплової енергії стало значне підвищення з 1 жовтня 2021 року цін на енергоносії, зокрема, природний газ від гарантованого постачальника НАК «Нафтогаз», а також тарифів на розподіл природного газу, електроенергію та інші;
-відшкодування різниці тарифів мало відбутися згідно діючого порядку при формуванні тарифів на наступний опалювальний сезон у 2022 році, але у зв'язку із початком повномасштабної збройної агресії російської федерації, це стало неможливим;
- використання положень п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» щодо обмеження збільшення ціни більше ніж на 10% є необґрунтованим, оскільки така зміна пов'язана з обставинами, які не залежать від сторін Договору, у зв'язку з чим відсутні підстави для визнання недійсними додаткових угод відсутні, а збільшення ціни товару за Договором відбулося правомірно і стягнення сплачених на користь Муляр О.О. бюджетних коштів в рахунок виконання Договору є необґрунтованим;
-у Прокурора відсутні підстави для представництва інтересів Луганської обласної державної адміністрації - обласної військової адміністрації та Північно-Східного офісу Держаудитслужби;
Відповідач 2 у відзиві також не погоджувався з вимогами Прокурора, стверджував про безпідставність його посилання на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22 щодо неможливості збільшення ціни за одиницю товару більше ніж на 10 % від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами в договорі за результатами процедури закупівлі, незалежно від кількості та строків зміни ціни протягом строку дії договору, оскільки на відміну від спірного випадку в основі справи № 910/3486/18 знаходиться ситуація, де відповідач діяв на свій розсуд, а у цьому випадку відповідачі виконували рішення місцевої влади.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про невідповідність спірних Додаткових угод вимогам статті 41 Закону України “Про публічні закупівлі», якими було незаконно збільшено ціну закупівлі та з місцевого бюджету безпідставно в надмірній сумі сплачено Відповідачці 1 кошти в сумі 372188 грн., у зв'язку з чим вказана сума коштів підлягає стягненню з Відповідача на користь Позивача 1 на підставі ст.1212 Цивільного кодексу України.
Суд першої інстанції перевірив процесуальну дієздатність Прокурора на подання даного позову та дійшов висновку про доведеність порушення інтересів держави, правильність визначення Прокурором позивачів у цій справі та дотримання ним процедури звернення в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст.53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Колегія суддів вважає висновки суду першої інстанції обґрунтованими, а доводи апеляційної скарги такими, що їх не спростовують, виходячи з наступного.
Щодо доводів апеляційної скарги про відсутність у Прокурора підстав для представництва інтересів Луганської обласної державної адміністрації - обласної військової адміністрації та Північно-Східного офісу Держаудитслужби, та невірне визначення кола позивачів, судова колегія зазначає наступне.
Питання щодо представництва прокурором інтересів громадянина або держави в господарському суді, а також особливості здійснення ним окремих форм представництва таких інтересів врегульовані положеннями Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та Господарського процесуального кодексу України.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами 3, 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
За змістом частини 1 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»).
У пункті 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №761/3884/18 наведено висновок: «держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, зокрема і представляти державу в суді».
У пункті 76 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 міститься висновок, що відповідно до частини 3 статті 23 Закону прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; у разі відсутності такого органу.
У п.п.79-80 зазначеної постанови визначено, що звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
У ст. 143 Конституції України зазначено, що місцеві органи самоврядування затверджують програми соціально-економічного розвитку і контролюють їх виконання, затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання.
Відповідно до пункту 17 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради здійснюється розгляд прогнозів відповідно районних, обласних бюджетів, затвердження таких бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання.
Частина 2 статті 61 вказаного Закону передбачає, що районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання.
Відповідно до ч. 3 статті 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», складання і схвалення прогнозів районних і обласних бюджетів, складання і виконання відповідних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації згідно з Бюджетним кодексом України.
Згідно з ч. 1 ст. 64 Закону, видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями про місцевий бюджет; видатки, пов'язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, - відповідними рішеннями про районний та обласний бюджети.
Частина 3 статті 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що районні, обласні бюджети виконують місцеві державні адміністрації в цілях і обсягах, що затверджуються відповідними радами.
У даному спорі на час звернення до суду з цією позовною заявою, відбулась заміна уповноваженого органу у зв'язку із наступним.
Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.
Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об'єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції.
Військово-цивільні адміністрації району, області - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад, державних адміністрацій та інші повноваження, визначені цим Законом.
Згідно з абзацом 2 ч. 2 ст. 1 вказаного Закону, районні та обласні державні адміністрації, що набули статусу військово-цивільних адміністрацій, не потребують внесення змін до відомостей про юридичну особу, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
Встановлено, що тимчасово, з 28.02.2015 повноваження Луганської обласної ради на території Луганської області передані Луганській обласній державній адміністрації - обласній військово-цивільній адміністрації.
У подальшому, у зв'язку із початком військової агресії на території України, запровадженням режиму воєнного стану, на базі Луганської обласної державної адміністрації утворено Луганську обласну військову адміністрацію.
Указом Президента України «Про утворення військових адміністрацій» від 24.02.2022 № 68/2022 утворено Луганську обласну військову адміністрацію.
Вказаним Указом передбачено, що зв'язку з утворенням військових адміністрацій, зазначених у цій статті, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій.
Тобто, внесення відомостей до ЄДРПОУ про утворення обласної військової адміністрації чи змін до відомостей про Луганську обласну державну адміністрацію не передбачено.
Відповідно до ч. ч. 8, 9 ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», військові адміністрації населених пунктів, районні, обласні військові адміністрації здійснюють свої повноваження протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування.
Отже саме Луганська обласна військова адміністрація набула та виконує на час звернення до суду повноваження у сфері формування, затвердження обласного бюджету, затвердження звіту про його виконання, контролює раціональне та законне використання бюджетних коштів, тобто є уповноваженим органом у спірних правовідносинах.
Відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону України «Про публічні закупівлі» центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.
Моніторинг закупівель здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (ч. 1 ст. 8 указаного Закону).
На підставі п. п. 8, 10 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до п. 1 Положення про Північно-Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби №23 від 02.06.2016 (далі - Положення), вказаний офіс підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління в Луганській, Полтавській, Сумській областях. Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.
Основним завданням офісу є реалізація повноважень Держаудитслужби на території Луганської, Полтавської, Сумської, Харківської областей (п. З Положення).
Згідно з п. 4 Положення офіс відповідно до покладених на нього завдань здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, дотриманням законодавства про закупівлі.
Офіс вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Також офіс має право порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (п. п. 18 п. 6 Положення).
Отже, саме Держаудитслужба наділена повноваженнями щодо здійснення заходів державного фінансового контролю з метою ефективного, законного, результативного використання державних фінансових ресурсів, досягнення економії бюджетних коштів, у тому числі й у сфері здійснення публічних закупівель, що обумовило визначення цього органу у даному спорі у якості 2-го Позивача.
Судом першої інстанції встановлено, що Прокурор листом від 23.04.2024 № 50-211вих-25 повідомлено Луганську обласну військову адміністрацію та листом від 21.02.2025 № 50-499вих-25 повідомлено Північно-східний офіс Держаудитслужби про виявлені порушення інтересів держави, запропоновано самостійно вжити заходи, спрямовані на їх усунення, а також повідомити про такі вжиті або заплановані заходи.
У відповідь від Департаменту освіти і науки Луганської обласної державної адміністрації на адресу Лисичанської окружної прокуратури надійшов лист від 12.02.2025 № 06/07-495, з якого не вбачається про намір вжити будь-які заходи, спрямовані на усунення допущених порушень.
У відповідь від вказаного органу надійшов лист № 202015-17/2108-2024 від 26.02.2024, у якому повідомлено про те, що розгляд листа окружної прокуратури доручено Управлінню Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області.
Листом № 201231-17/284-2025 від 27.02.2025 Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області повідомило окружну прокуратуру про те, що заходи державного фінансового контролю за результатами вказаної закупівлі не проводились, підстав для звернення до суду з позовною заявою вказаний орган не вбачає.
Прокурор стверджує, що органами, уповноваженими державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах: Луганською обласною військовою адміністрацію та Північно-Східним офісом Держаудитслужби, допущено нездійснення відповідного захисту інтересів держави, а саме не пред'явлено до суду відповідний позов, що суперечить інтересам держави.
В подальшому Прокурор листами від 05.03.2025 № 50-628вих925 та від 05.03.2025 № 50-627вих-25 повідомляв Луганську обласну військову адміністрацію та Північно-Східний офіс Держаудитслужби про намір звернутися до господарського суду в інтересах держави в особі вказаних органів із зазначеним позовом.
Наведені обставини судом першої інстанції докладно обґрунтовано в мотивувальній частині ухвали суду від 17.03.2025 встановлено порушення інтересів держави обґрунтовано укладенням між сторонами оспорюваних додаткових угод всупереч вимогам чинного законодавства і інтересам держави (територіальної громади).
Враховуючи, що Позивачі не звернулися до суду з позовом про визнання оспорюваних додаткових угод недійсними та повернення надмірно сплачених коштів після отримання інформації від Прокурора про наявні порушення, що підтверджує бездіяльність компетентного органу.
З огляду на вище зазначене, місцевий господарський суд дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для представництва інтересів держави в особі Луганської обласної військової адміністрації та Північно-східного офісу Держаудитслужби Прокурором у спірних правовідносинах та дотримання вимог, передбачених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».
Отже наведені доводи апеляційної скарги є безпідставними.
Щодо суті спору.
Відповідно до частини першої статті 203 ЦК України зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.
Згідно із ч.1 ст. 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частиною першою статті 203 цього Кодексу.
Вимогами ч.3 ст. 215 ЦК України передбачено, що якщо недійсність правочину прямо не встановлена законом, але одна із сторін або інша заінтересована особа заперечує його дійсність на підставах, встановлених законом, такий правочин може бути визнаний судом недійсним (оспорюваний правочин).
Згідно із ч.1 ст. 216 ЦК України недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов'язані з його недійсністю. У разі недійсності правочину кожна із сторін зобов'язана повернути другій стороні у натурі все, що вона держала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення, зокрема тоді, коли одержане полягає у користуванні майном, виконаній роботі, наданій послузі, - відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування.
Відповідно до ч.1ст. 41 Закону України “Про публічні закупівлі» договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Згідно із ч.1 ст. 628, ст.629 ЦК України зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов'язковими відповідно до актів цивільного законодавства. Договір є обов'язковим для виконання сторонами.
Відповідно до ч.ч.1-3 ст. 632 ЦК України ціна в договорі встановлюється за домовленістю сторін. Зміна ціни після укладення договору допускається лише у випадках і на умовах, встановлених договором або законом. Зміна ціни в договорі після його виконання не допускається.
За ч.2 ст. 189 Господарського кодексу України (далі - ГК України) ціна є істотною умовою господарського договору.
Згідно з ч.1 ст. 651 ЦК України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.
Відповідно до ч.1 ст. 652 ЦК України у разі істотної зміни обставин, якими сторони керувалися при укладенні договору, договір може бути змінений за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або не випливає із суті зобов'язання. Зміна обставин є істотною, якщо вони змінилися настільки, що якби сторони могли це передбачити, вони не уклали б договір або уклали б його на інших умовах.
Згідно із ч.ч.3,4 ст. 653 ЦК України у разі зміни договору зобов'язання змінюється з моменту досягнення домовленості про зміну договору, якщо інше не встановлено договором чи не обумовлено характером його зміни. Сторони не мають права вимагати повернення того, що було виконане ними за зобов'язанням до моменту зміни договору, якщо інше не встановлено договором або законом.
Відповідно до ч.4 ст. 41 Закону “Про публічні закупівлі» умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі, крім випадків визначення грошового еквівалента зобов'язання в іноземній валюті та/або випадків перерахунку ціни за результатами електронного аукціону в бік зменшення ціни тендерної пропозиції учасника без зменшення обсягів закупівлі.
Згідно з п. 2 ч.5 наведеної норми істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами в повному обсязі, крім випадку збільшення ціни за одиницю товару до 10 % пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та теплової енергії.
У постанові від 23.01.2024р. по справі №922/2321/22 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що під час дії договору про закупівлю сторони можуть неодноразово змінювати ціну товару в бік збільшення за наявності умов, встановлених у статті 652 ЦК України та пункті 2 частини п'ятої статті 41 Закону № 922-VIII, проте загальне збільшення такої ціни не повинно перевищувати 10 % від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами при укладенні договору за результатами процедури закупівлі.
Відповідно до частини 4 статті 236 Господарського процесуального кодексу України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Як встановлено судом першої інстанції, після укладення Договору від 01.02.2021 №1/2021 за ініціативою Відповідачки 1 сторонами було укладено спірні Додаткові угоди, внаслідок чого було збільшено вартість теплової енергії за 1 Гкал, а зменшення самої ціни Договору зумовлено зменшенням її кількості.
Так, внаслідок підписання цих Угод ціна теплової енергії за 1 Гкал зросла з 1 979,58 грн з ПДВ до 5 900,24 грн з ПДВ, отже відбулось збільшення ціни за одиницю
теплової енергії на 298,06%, від початкової ціни, визначеної сторонами при укладенні Договору про закупівлю.
Отже судова колегія погоджується з висновком господарського суду щодо невідповідності змісту укладених Додаткових Угод вимогам (обмеженням), передбаченим ч.5 ст.41 Закону України “Про публічні закупівлі», з урахуванням вищенаведеної позиції Великої Палати Верховного Суду.
Крім того, допущення можливості перебільшення встановленого в законі обмеження щодо збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку навіть у випадках зміни умов договору про закупівлю теплової енергії - зводить нанівець мету вищенаведеного Закону щодо забезпечення створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель.
Щодо доводів апеляційної скарги в контексті наявності у сторін права на внесення змін до Договору з огляду на збільшення ціни теплової енергії на ринку, що передбачено в Договорі, судова колегія зазначає, що таке право мало здійснюватися в межах дозволеного відсоткового збільшення ціни, передбаченого спеціальною нормою п.2 ч.5 ст.41 Закону України “Про публічні закупівлі».
Досліджуючи доводи апеляційної скарги щодо обґрунтованості та доведеності коливання ціни на теплову енергію через наявність розпорядження Лисичанської військово-цивільної адміністрації від 28.10.2021 року № 1234, судова колегія зазначає наступне.
Так, відповідно до п. 2 Розпорядження від 28.10.2021 № 1234, воно набирає чинності з моменту оприлюднення. Разом з тим, інформація про дату оприлюднення зазначеного розпорядження на офіційному сайті Лисичанської міської військової адміністрації відсутня. У той же час, умови додаткової угоди від 07.12.2021 № 2 стали застосовуватися до відносин між сторонами з 01.10.2021.
Разом з тим, будь-яких із зазначених правових підстав внесення змін до умов Договору №1/2021 від 01.02.2021 не вбачається, оскільки коливання ціни на теплову енергію ринку у вказаний період не відбувалось, зміна ставок, податків і зборів, пільг щодо оподаткування у період дії договору не мала місця, уповноваженими органами нові тарифи на теплову енергію, послуги з її виготовлення та надання не затверджувались.
Посилання Відповідачки 1 на розпорядження (рішення) керівника військово- цивільної адміністрації м. Лисичанськ від 13.10.2021 «Про намір здійснити зміну тарифів на теплову енергію та послугу з постачання теплової енергії для бюджетних установ на опалювальний період 2021-2022 року» є безпідставним, оскільки доказів існування останнього не надано а ні суду першої, а ні суду апеляційної інстанції.
За змістом п.7 ч.5 ст.41 Закону України “Про публічні закупівлі», на який посилається апелянт в обґрунтування правомірності збільшення ціни, виключенням із загального правила неможливості такого збільшення після підписання договору про закупівлю є, зокрема, зміна встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, ARGUS регульованих цін (тарифів) і нормативів, що застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни.
Проте, вищезазначених обставин не встановлено протягом розгляду даної справи.
Таким чином, Відповідачі, укладаючи додаткові угоди, суттєво змінили істотні умови договору (тариф), обґрунтовуючи це неіснуючим розпорядженням (від 13.10.2021) і почали безпідставно застосовувати нові тарифи.
За таких обставин судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції щодо не доведення Відповідачем законності та обґрунтованості збільшення ціни товару за Договором закупівлі в порядку ч.5 ст.41 Закону України “Про публічні закупівлі», а укладення спірних Додаткових угод до Договору від 01.02.2021 № 1/2021 в наведеній частині суперечить вимогам статті 41 Закону України» Про публічні закупівлі» та положенням статті 203, 215 ЦК України, що є підставою для визнання їх недійсними.
Відповідно до частини першої статті 1212 ЦК України особа, яка набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов'язана повернути потерпілому це майно.
Особа зобов'язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала.
Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 1212 ЦК України положення цієї глави застосовуються також до вимог про повернення виконаного за недійсним правочином.
Оскільки зазначені додаткові угоди від 07.12.2021 та від 10.12.2021 № 3/12 є недійсними та не породжують правових наслідків, правовідносини між відповідачами щодо ціни тарифу на теплові послуги мали регулюватись пунктом 3.2.1. Договору, згідно з яким ціна за одиницю гігакалорії складає 1979,58 грн за 1Г/кал (без ПДВ).
Отже судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість заявлених Прокурором позовних вимог щодо визнання недійсними додаткових угод № 2 від 07.12.2021 до Договору № 1/2021 від 01.02.2021 та № 3 від 10.12.2021 до Договору № 1/2021 від 01.02.2021, укладених між Відповідачами та стягнення з Відповідачки 1 незаконно набутих бюджетних грошових коштів в сумі 372 188 грн. на користь Луганської обласної державної адміністрації - обласної військової адміністрації, що відповідає приписам статей 216, 1212 ЦК України.
Інших підстав до скасування судового рішення апеляційна скарга не містить.
Враховуючи наведене, судова колегія дійшла висновку, що рішення господарського суду Луганської області від 13.08.2025 року у справі №913/95/25 ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають суттєве значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновку суду першої інстанції.
Відповідно до вимог ст. 129 ГПК України судові витрати по розгляду апеляційної скарги, у тому числі і заявлені витрати на правову допомогу, відносяться на заявницю апеляційної скарги.
Враховуючи викладене, керуючись ст. ст. 129, 269, 270, 271, 275, 276, 281-284 Господарського процесуального кодексу України, Східний апеляційний господарський суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , м. Южне Одеської області на рішення господарського суду Луганської області від 13.08.2025 у справі №913/95/25- залишити без задоволення.
Рішення господарського суду Луганської області від 13.08.2025 року у справі №913/95/25 - залишити без змін.
Судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, віднести на ОСОБА_1 , м. Южне Одеської області .
Постанову може бути оскаржено до Верховного Суду у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня проголошення судового рішення або складання повного судового рішення.
Повний текст постанови підписано 02.12.2025.
Головуючий суддя О.В. Стойка
Суддя О.А. Істоміна
Суддя О.Є. Медуниця