02 грудня 2025 року
м. Київ
справа № 320/34917/23
адміністративне провадження № К/990/41185/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито,
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2024 року (головуючий суддя - Василенко Я.М., судді - Мельничук В.П., Швед Е.Ю.),
І. Суть спору
1. У жовтні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині неприведення постанови від 12 червня 2013 року № 413 «Про затвердження переліку сімейних обставин та інших поважних причин, що можуть бути підставою для звільнення громадян з військової служби та із служби осіб рядового і начальницького складу» » (далі - постанова КМУ № 413) у відповідність із Законами від 05 квітня 2018 року № 2397-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих питань проходження громадянами військової служби»; від 30 березня 2021 року №1357-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення окремих питань виконання військового обов'язку та ведення військового обліку»; від 15 березня 2022 року № 2122-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо звільнення від військової служби осіб з інвалідністю та осіб, які доглядають за особами з інвалідністю і хворими дітьми» та від 01 квітня 2022 року № 2169-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо звільнення від військової служби деяких категорій громадян»;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України привести указану постанову № 413 відповідно до Законів від 05 квітня 2018 року № 2397-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих питань проходження громадянами військової служби»; від 30 березня 2021 року № 1357-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення окремих питань виконання військового обов'язку та ведення військового обліку»; від 15 березня 2022 року № 2122-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо звільнення від військової служби осіб з інвалідністю та осіб, які доглядають за особами з інвалідністю і хворими дітьми» та від 01 квітня 2022 року № 2169-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо звільнення від військової служби деяких категорій громадян».
1.1. Позов обґрунтовано тим, що постановою КМУ № 413 затверджено перелік сімейних обставин та інших поважних причин, що можуть бути підставою для звільнення громадян з військової служби та із служби осіб рядового і начальницького складу та надано роз'яснення, які саме можуть бути сімейні обставини. Однак, за твердженням ОСОБА_1 , положення наведеної постанови Уряду не відповідають змінам, унесеними Законами № 2397-VIII; № 1357-ІХ, №2122-ІХ та №2169-ІХ і суперечать їхнім окремим нормам. Отже, на думку позивача, відповідач не виконує свого обов'язку щодо приведення постанови Уряду у відповідність до змін у законодавстві та не вчиняє дій щодо усунення розбіжностей між постановою КМУ № 413 і статтею 26 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу», у редакції указаних Законів, чим порушує його права, як військовослужбовця. Так, керуючись положеннями постанови КМУ № 413, військова частина відмовила йому у задоволенні рапорту, указавши, що надана ним довідка ЛКК не береться до уваги, оскільки, відповідно до затвердженого Урядом переліку, для його звільнення з військової служби потрібен висновок МСЕК. Посилаючись на те, що через бездіяльність відповідача йому відмовлено у задоволенні рапорту про звільнення зі служби, просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
2. Статтею 26 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» установлено підстави звільнення з військової служби, а окремими положеннями указаної статті Кабінету Міністрів України надано повноваження визначати перелік сімейних обставин або інших поважних причин звільнення з військової служби.
3. На виконання положень статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» , постановою Кабінету Міністрів України від 12 червня 2013 року № 413 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) затверджено перелік сімейних обставин та інших поважних причин, що можуть бути підставою для звільнення громадян з військової служби та зі служби осіб рядового і начальницького складу.
4. 23 червня 2018 року набрав чинності Закон України від 05 квітня 2018 року № 2397-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих питань проходження громадянами військової служби» (далі - Закон № 2397-VIII), яким, зокрема, викладено у новій редакції статтю 26 Закону України від 25 березня 1992 року № 2232-XII «Про військовий обов'язок і військову службу» (далі - Закон № 2232-XII) щодо підстав звільнення з військової служби.
5. Законом України від 30 березня 2021 року № 1357-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення окремих питань виконання військового обов'язку та ведення військового обліку» (далі - Закон №1357-ІХ) унесено зміни до законодавства щодо питання виконання військового обов'язку та ведення військового обліку та, зокрема, доповнено окремі положення частини четвертої статті 26 Закону № 2232-XII. Норми Закону №1357-ІХ набрали чинності 23 квітня 2021 року.
6. 21 березня 2022 року набрав чинності Закон України від 15 березня 2022 року № 2122-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо звільнення від військової служби осіб з інвалідністю та осіб, які доглядають за особами з інвалідністю і хворими дітьми» (далі - Закон № 2122-ІХ), яким, у тому числі, доповнено положення статті 26 Закону № 2232-XII в частині підстав звільнення з військової служби.
7. 13 квітня 2022 року набрав чинності Закон України від 01 квітня 2022 року № 2169-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо звільнення від військової служби деяких категорій громадян» (далі - Закон № 2169-ІХ), яким доповнено та змінено окремі положення статті 26 Закону № 2232-XII в частині підстав звільнення з військової служби.
8. Згідно з розділами «Прикінцеві та перехідні положення» Законів № 2397-VIII, № 1357-ІХ та «Прикінцеві положення» Законів № 2122-ІХ, № 2169-ІХ (з дня набрання чинності цими Законами) Кабінет Міністрів України було зобов'язано в установлені строки привести свої нормативно-правові акти у відповідність до цих Законів та забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їхніх нормативно-правових актів у відповідність до цих Законів.
9 На час звернення позивача до суду, положення постанови Кабінету Міністрів України від 12 червня 2013 року № 413, в частині визначення переліку сімейних обставин або інших поважних причин для звільнення громадян з військової служби, залишилися незмінними, що, на думку, ОСОБА_1 , порушує його права та охоронювані законом інтереси.
10. Предметом спору у цій справі є бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо приведення постанови КМУ № 413 відповідно до положень статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок та військову службу», у редакції Законів № 2397-VIII, № 1357-ІХ, № 2122-ІХ та № 2169-ІХ у строк, установлений цими законами.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27 березня 2024 року в позові відмовлено.
11.1. Вирішуючи спір та відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що порушення суб'єктивних прав позивача положеннями постанови Уряду не доведено, оскільки підставою відмови ОСОБА_1 у звільненні з військової служби слугувало надання останнім (як підтвердження необхідності догляду за хворою матір'ю) висновку лікарсько-консультативної комісії, який водночас, не може підтверджувати такі обставини. Так, відповідно до чинного законодавства такі обставини підтверджуються виключно висновком медико-соціальної експертної комісії. З урахуванням наведеного, суд першої інстанції дійшов висновку, що постанова Уряду не порушує прав ОСОБА_1 , оскільки виключно через дії позивача (надання ним неналежних документів) йому відмовлено у звільненні з військової служби, що не є тотожним порушенню прав позивача окремими положеннями постанови Уряду.
12. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2024 року скасовано рішення суду першої інстанції, а позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприведення постанови КМУ № 413 у відповідність до Законів України від 05 квітня 2018 року № 2397-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих питань проходження громадянами військової служби»; від 30 березня 2021 року № 1357-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення окремих питань виконання військового обов'язку та ведення військового обліку»; від 15 березня 2022 року № 2122-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо звільнення від військової служби осіб з інвалідністю та осіб, які доглядають за особами з інвалідністю і хворими дітьми» та від 01 квітня 2022 року № 2169-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо звільнення від військової служби деяких категорій громадян». В іншій частині позову відмовлено.
12.1. Скасовуючи рішення першої інстанції та частково задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції, зокрема, виходив з того, що чинна редакція статті 26 Закону № 2232-XII містить виключний перелік сімейних обставин, що є підставою для звільнення з військової служби за мобілізацією і підзаконним нормативно-правовим актом цей перелік не може бути змінений. Однак, як на момент подання позову, так і на момент прийняття судом першої інстанції оскаржуваного рішення, Кабінет Міністрів України не привів положення постанови № 413 у відповідність до вимог Закону № 2232-XII (у редакції Законів № 2397-VIII, № 1357-ІХ, № 2122-ІХ, № 2169-ІХ), а отже, позов в частині вимоги про визнання неправомірною бездіяльності підлягає задоволенню. Водночас суд апеляційної інстанції констатував, що з 21 травня 2024 року відповідачем унесено відповідні зміни до постанови КМУ № 413, з урахуванням змін у законодавстві щодо звільнення від військової служби, а тому підстави для задоволення іншої частини позову відсутні.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
13. Не погоджуючись із судовим рішенням, Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просив скасувати оскаржене судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
13.1. Заявник зазначив, щонаразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок та військову службу» під час вирішення питання наявності/відсутності бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині прийняття акта про внесення змін до постанови КМУ № 413 на виконання вказаної статті.
13.2. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України наголошує, що висновок Верховного Суду щодо застосування статті 26 Закону № 2232-XII матиме прецедентне значення для подібних справ у майбутньому. Він визначить, як саме Уряд України повинен реагувати на законодавчі зміни, чи необхідно було приймати відповідні зміни до підзаконного нормативно-правового акта у зв'язку із внесенням змін до вказаного закону.
13.3. Заявник підкреслює, що текстуальний аналіз норм статті 26 Закону № 2232-XII спростовує доводи ОСОБА_1 щодо бездіяльності Уряду в частині неприведення його постанови № 413 відповідно до змін у статті 26 Закону № 2232-XII. Так, указана норма закону передбачала можливість звільнення з військової служби за сімейними обставинами або іншими поважними причинами, перелік яких визначається саме цією постановою. Водночас норми закону надавали повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати такий перелік через окремий нормативний акт, а цей перелік визначено постановою КМУ № 413. Отже, правовий механізм, закріплений у вказаних правових актах, свідчить про те, що постанова Уряду діє відповідно до положень статті 26 Закону № 2232-XII, а її зміст відповідає вимогам чинного законодавства.
13.4. На переконання Кабінету Міністрів України, Закон № 2232-XII (у редакції, чинній до травня 2024 року) передбачав можливість звільнення з військової служби через поважні причини, перелік яких визначає Кабінет Міністрів України. Отже, постанова КМУ № 413 якраз і виконувала це законодавче зобов'язання, чітко встановлюючи підстави, за яких військовослужбовці можуть бути звільнені, що узгоджується з вимогами статті 26 вказаного закону. Тому будь-які висновки суду апеляційної інстанції про нібито бездіяльність Уряду щодо цієї постанови не мають належної правової основи.
13.5. Відповідач звертає увагу Верховного Суду на те, що положення постанови КМУ № 413 безпосередньо не порушують прав та інтересів позивача, що свідчить про безпідставність його вимоги щодо оскарження бездіяльності Кабінету Міністрів України у частині неприведення цієї постанови відповідно до Закону № 2232-XII, а відсутність змін до постанови КМУ № 413 не впливає на правовий статус чи інтереси ОСОБА_1 , оскільки норми цієї постанови не створюють юридичних перешкод або обмежень для реалізації його прав.
13.6. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України указав, що усупереч положенням пункту 4 частини першої статті 5 та пункту 4 частини другої статті 245 КАС України суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні позову в частині зобов'язання Кабінету Міністрів України унести зміни до постанови № 413 відповідно до змін у законодавстві. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 04 липня 2018 року у справі № 800/580/17 вказала, що суд при задоволенні позовних вимог може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною, одночасно зобов'язавши його виправити оскаржувані порушення.
13.7. Кабінет Міністрів України зазначає, що за умови констатації бездіяльності як протиправної, суд зобов'язаний в силу закону застосувати і спонукальний засіб впливу та зобов'язати відповідача виправити порушення шляхом вчинення певних дій, які не були вчинені протиправно, так як ці два елементи судового рішення - визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - є невіддільними складовими ефективного судового захисту. Отже, судом апеляційної інстанції було ухвалено рішення з порушенням пункту 4 частини першої статті 5 та пункту 4 частини другої статті 245 КАС України.
14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 листопада 2024 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України, оскільки питання щодо застосування статті 26 Закону № 2232-XII під час вирішення питання наявності/відсутності бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині прийняття акта про внесення змін до постанови КМУ №413 на виконання вказаної статті та пункту 4 частини першої статті 5 та пункту 4 частини другої статті 245 КАС України, потребують вирішенню Верховним Судом шляхом формування відповідного висновку, за обставин установлених судами у цій справі. Також Суд визнав достатньо вмотивованим і такими, що потребують перевірки аргументи заявника щодо порушення судом апеляційної інстанції пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України у взаємозв'язку з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.
15. Ухвалу Верховного Суду від 20 листопада 2024 року направлено позивачу засобами поштового зв'язку та отримано ним, проте відзив на касаційну скаргу від ОСОБА_1 не надійшов.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
16. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. За приписами статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
18. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до частини першої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
19.1. Частиною третьою статті 113 Конституції України установлено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
20. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує виконання Конституції і законів України.
21. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (стаття 117 Конституції України).
22. Положення пункту 1 частини першої статті 116 Конституції України кореспондуються з приписами пункту 1 частини першої статті 2 Закону України від 27 лютого 2014 року №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон України «Про Кабінет Міністрів України»), якою, зокрема, визначено основні завдання Кабінету Міністрів України, до яких входить виконання Конституції та законів України, актів Президента України.
22.1. Також Кабінет Міністрів України спрямовує та координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснює контроль за їх діяльністю (пункт 9 частини першої статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).
23. Частиною першою статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» установлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
23.1. Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів (частина друга статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).
24. Згідно з частиною першою статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
24.1. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому (частина друга статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).
25. Частинами першою, другою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
26. Відповідно частин другої, третьої статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.
27. Відповідно до статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу», статті 106 Кодексу цивільного захисту України, пункту 35 Положення про проходження громадянами України служби у військовому резерві внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України, затвердженого Указом Президента України від 10 серпня 2012 р. № 470, пункту 28 Положення про проходження громадянами України служби у військовому резерві Збройних Сил України, затвердженого Указом Президента України від 29 жовтня 2012 р. № 618, постановою Кабінету Міністрів України від 12 червня 2013 року № 413 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) затверджено перелік сімейних обставин та інших поважних причин, що можуть бути підставою для звільнення громадян з військової служби та зі служби осіб рядового і начальницького складу.
27.1. У вказаному переліку, зокрема, міститься підстава щодо необхідності постійного стороннього догляду за хворою дружиною (чоловіком), дитиною, а також батьками своїми чи дружини (чоловіка), що підтверджується відповідним медичним висновком медико-соціальної експертної комісії для осіб віком понад 18 років чи лікарсько-консультативної комісії для осіб до 18 років.
28. Законом № 2397-VIII (набрав чинності 23 червня 2018 року) статтю 26 «Звільнення з військової служби» Закону України «Про військовий обов'язок та військову службу» викладено у новій редакції, яка, зокрема, передбачає таку підставу звільнення, як необхідність постійного стороннього догляду за хворою дружиною (чоловіком), дитиною, а також батьками своїми чи дружини (чоловіка), що підтверджується відповідним медичним висновком медико-соціальної експертної комісії для осіб віком понад 18 років чи лікарсько-консультативної комісії для осіб до 18 років;
28.1. Пунктом 4 розділу II. «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2397-VIII Кабінет Міністрів України зобов'язано протягом шести місяців з дня набрання чинності цим Законом: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
29. Законом № 1357-IХ (набрав чинності 23 квітня 2021 року) доповнено статтю 26 «Звільнення з військової служби» Закону України «Про військовий обов'язок та військову службу», а пунктом 3 розділу II. «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1357-IХ Кабінет Міністрів України зобов'язано у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом: вжити заходів, необхідних для реалізації цього Закону; прийняти нормативно-правові акти, необхідні для реалізації цього Закону, та привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом, а також прийняття актів, необхідних для реалізації цього Закону (підпункт 1); щорічно, починаючи з 2021 року, інформувати Верховну Раду України про стан виконання цього Закону (підпункт 2).
30. Законом № 2122-IХ (набрав чинності 21 березня 2022 року), зокрема, доповнено підпунктом «г» пункт 2 частини четвертої статті 26 «Звільнення з військової служби» Закону України «Про військовий обов'язок та військову службу», відповідно до якого, військовослужбовці, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, військову службу за призовом осіб із числа резервістів в особливий період, звільняються з військової служби у зв'язку з вихованням дитини з інвалідністю віком до 18 років; у зв'язку з вихованням дитини, хворої на тяжкі перинатальні ураження нервової системи, тяжкі вроджені вади розвитку, рідкісні орфанні захворювання, онкологічні, онкогематологічні захворювання, дитячий церебральний параліч, тяжкі психічні розлади, цукровий діабет I типу (інсулінозалежний), гострі або хронічні захворювання нирок IV ступеня, дитини, яка отримала тяжку травму, потребує трансплантації органа, потребує паліативної допомоги, що підтверджується документом, виданим лікарсько-консультативною комісією закладу охорони здоров'я в порядку та за формою, встановленими центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, але якій не встановлено інвалідність; у зв'язку з необхідністю здійснення постійного догляду за хворою дружиною (чоловіком), дитиною, а також батьками своїми чи дружини (чоловіка), що підтверджується відповідним медичним висновком медико-соціальної експертної комісії або лікарсько-консультативної комісії закладу охорони здоров'я; у зв'язку з наявністю дружини (чоловіка) із числа осіб з інвалідністю та/або одного із своїх батьків чи батьків дружини (чоловіка) із числа осіб з інвалідністю I чи II групи; у зв'язку з необхідністю здійснення опіки над особою з інвалідністю, визнаною судом недієздатною; у зв'язку з необхідністю здійснення постійного догляду за особою з інвалідністю I групи; у зв'язку з необхідністю здійснення постійного догляду за особою з інвалідністю II групи або за особою, яка за висновком медико-соціальної експертної комісії або лікарсько-консультативної комісії закладу охорони здоров'я потребує постійного догляду, у разі відсутності інших осіб, які можуть здійснювати такий догляд.
30.1. Пунктом 2 розділу II. «Прикінцеві положення» Закону № 2122-IХ Кабінет Міністрів України зобов'язано протягом одного місяця з дня набрання чинності цим Законом: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд і приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
31. Законом № 2169-IХ (набрав чинності 13 квітня 2022 року) доповнено та змінено окремі положення статті 26 «Звільнення з військової служби» Закону України «Про військовий обов'язок та військову службу», а пунктом 2 розділу II. «Прикінцеві положення» Закону № 2122-IХ Кабінет Міністрів України зобов'язано протягом одного місяця з дня набрання чинності цим Законом: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд і приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
32. Окремі положення статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок та військову службу» щодо визначення Кабінетом Міністрів України сімейних обставин або інших поважних причин звільнення з військової служби та положення постанови КМУ № 413 (чинні на час виникнення спірних правовідносин) змін не зазнали.
33. 18 травня 2024 року набрав чинності Закон України від 11 квітня 2024 року № 3633-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань проходження військової служби, мобілізації та військового обліку» (далі - Закон № 3633-ІХ), яким, зокрема, положення статті 26 «Звільнення з військової служби» Закону України «Про військовий обов'язок та військову службу» викладено у новій редакції, згідно з якою, норма щодо повноважень Кабінету Міністрів України визначати перелік сімейних обставин або інших поважних причин звільнення з військової служби втратила чинність.
34. Постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2024 року № 582 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 12 червня 2013 р. № 413» (набрала чинності 22 травня 2024 року) унесено зміни до постанови КМУ № 413, зокрема, зміни до назви (в частині посилання на статтю 26 Закону № 2232-XII) та тексту документа щодо визначення переліку сімейних обставин або інших поважних причин звільнення з військової служби.
35. Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття ним рішень, встановлений Регламентом Кабінету Міністрів України (далі - Регламент), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 № 950 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), який також визначає інші процедурні питання його діяльності у мирний час і в умовах правового режиму воєнного стану.
36. Абзацом 7 пункту 1 параграфу 3-1 Регламенту установлено, що забезпечення формування та реалізації державної політики у сферах, віднесених до компетенції Кабінету Міністрів, здійснюється міністерствами шляхом розроблення проектів законодавчих актів, інших актів законодавства, здійснення контролю за виконанням прийнятих актів.
37. Абзацом 3 пункту 2 параграфу 3-1 Регламенту передбачено, що у процесі формування та реалізації державної політики враховується необхідність розв'язання суспільно важливих проблем.
38. Пунктами 1, 2 параграфу 29 Регламенту установлено, що акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов. Постанови Кабінету Міністрів видаються, зокрема, з питань затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання.
39. Параграфом 32 глави 2 «Процедура підготовки» Регламенту установлено загальні вимоги до проєктів актів Кабінету Міністрів, зокрема пунктом 1 передбачено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, . Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення правової експертизи Мін'юсту та експертизи Секретаріату Кабінету Міністрів.
40. Пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України установлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
41. За приписами пункту 4 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
VI. Позиція Верховного Суду
42. Питанням, яке суд касаційної інстанції має вирішити в межах розгляду цієї справи, шляхом формування висновку є наявність/відсутність бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині прийняття акта про внесення змін до постанови КМУ №413 на виконання приписів статті 26 Закону № 2232-XII (у редакції Законів № 2397-VIII, № 1357-ІХ, № 2122-ІХ та № 2169-ІХ) та пункту 4 частини першої статті 5 та пункту 4 частини другої статті 245 КАС України, виходячи з обставин, установлених судами у цій справі.
43. Ключовими аргументами касаційної скарги Кабінету Міністрів України є:
- приписами статті 26 Закону № 2232-XII Кабінету Міністрів України до травня 2024 року було надано повноваження щодо визначення інших поважних причин звільнення з військової служби через окремий нормативний акт і саме цей перелік визначено постановою КМУ № 413;
- положення постанови КМУ № 413 безпосередньо не порушують прав та інтересів позивача, а відсутність змін до постанови КМУ № 413 не впливає на правовий статус чи інтереси ОСОБА_1 , у зв'язку з чим позовні вимоги в частині оскарження бездіяльності Кабінету Міністрів України, у частині неприведення Урядового акта у відповідність до змін у статті 26 Закону № 2232-XII, є безпідставними;
- судом апеляційної інстанції було ухвалено рішення з порушенням пункту 4 частини першої статті 5 та пункту 4 частини другої статті 245 КАС України, оскільки за умови констатації бездіяльності як протиправної, суд зобов'язаний в силу закону застосувати і спонукальний засіб впливу та зобов'язати відповідача виправити порушення шляхом вчинення певних дій.
44. Формуючи висновок щодо застосування положень статті 26 Закону № 2232-XII, у редакції Законів № 2397-VIII, № 1357-IХ, № 2122-IХ, № 2169-IХ (розділом яких «Перехідні положення» Кабінет Міністрів України зобов'язано привести свої нормативно-правові акти у відповідність до змін, унесених цими законами) та пункту 4 частини першої статті 5 та пункту 4 частини другої статті 245 КАС України, Суд виходить з такого.
45. Згідно із Конституцією України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частини перша, третя статті 113); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина перша статті 117); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116); організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120).
46. За юридичною позицією Конституційного Суду України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 листопада 2008 року № 25-рп/2008).
47. Аналізуючи окремі положення статті 26 Закону № 2232-XII, у редакції Закону № 2397-VIII (що набрав чинності 23 червня 2018 року), Верховний Суд зауважує, що указана норма, зокрема, уперше доповнена такою підставою для звільнення, як «необхідність постійного стороннього догляду за хворою дружиною (чоловіком), дитиною, а також батьками своїми чи дружини (чоловіка), що підтверджується відповідним медичним висновком медико-соціальної експертної комісії для осіб віком понад 18 років чи лікарсько-консультативної комісії для осіб до 18 років».
48. Отже, починаючи з червня 2018 року стаття 26 Закону № 2232-XII неодноразово змінювалася і доповнювалася Законами № 2397-VIII, № 1357-IХ, № 2122-IХ, № 2169-IХ, проте нормативний припис щодо повноважень Кабінету Міністрів України визначати перелік сімейних обставин та інших поважних причин, що можуть бути підставою для звільнення громадян з військової служби та зі служби осіб рядового і начальницького складу залишався незмінним та фактично дублювався до травня 2024 року.
49. Як зазначалося вище, Кабінет Міністрів України на виконання, зокрема, законів України видає обов'язкові для виконання акти. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
50. Водночас параграф 29 Регламенту передбачає, що постанови Кабінету Міністрів України видаються, зокрема, з питань затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання.
51. Повертаючись до обставин цієї справи та аналізуючи зміст постанови КМУ № 413, Верховний Суд зауважує, що преамбула цієї постанови Уряду містить пряме посилання на статтю 26 Закону № 2232-XII, як підставу для її видання.
51.1. Це означає, що у разі унесення змін до вказаної норми Закону № 2232-XII, Уряд був зобов'язаний привести у відповідність свій нормативно-правовий акт у строки, визначені законодавцем, однак не зробив цього, у зв'язку з чим з червня 2018 року положення постанови КМУ № 413, в частині визначення переліку сімейних обставин, як підстав звільнення з військової служби, вже не відповідали положенням статті 26 Закону № 2232-XII (в редакціях Законів № 2397-VIII, № 1357-IХ, № 2122-IХ, № 2169-IХ), в якій цей перелік був розширений.
52. Крім того, 21 березня 2022 року набрали чинності норми Закону № 2122-IХ, яким пункт 2 частини четвертої статті 26 доповнено підпунктом «г» відповідно до якого, військовослужбовці, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, військову службу за призовом осіб із числа резервістів в особливий період, звільняються з військової служби у зв'язку з необхідністю здійснення постійного догляду за особою, яка за висновком медико-соціальної експертної комісії або лікарсько-консультативної комісії закладу охорони здоров'я потребує постійного догляду, у разі відсутності інших осіб, які можуть здійснювати такий догляд.
52.1. Указана норма безпосередньо стосується прав позивача, оскільки саме з цих підстав ним було подано рапорт про звільнення до командування військової частини, в якій він проходив військову службу.
53. Отже, з березня 2022 року положення постанови КМУ № 413 в частині обмежень щодо кола осіб, стан здоров'я яких міг бути підтверджений висновком лікарсько-консультативної комісії суперечили положенням статті 26 Закону № 2232-XII, у редакції Закону № 2232-XII, а отже, підзаконний акт продовжив діяти в частині, що не відповідала закону.
54. Надалі Законом № 3633-ІХ (набрав чинності 18 травня 2024 року) було унесено зміни до статті 26 Закону № 2232-XII, згідно з якими питання щодо поважності причин звільнення з військової служби врегульовувалися безпосередньо частиною дванадцятою статті 26 Закону № 2232-XII, а Кабінет Міністрів України втратив повноваження визначати перелік таких підстав щодо військовослужбовців, у зв'язку з чим до постанови КМУ № 413 було унесено відповідні зміни.
55. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що аналіз наведених правових норм свідчить про те, що розділи «Прикінцеві та перехідні положення» Законів № 2397-VIII, № 1357-IХ та розділи «Прикінцеві положення» Законів № 2122-IХ, № 2169-IХ містили норму зобов'язального характеру щодо Уряду у шестимісячний/місячний строк привести у відповідність свої нормативно-правовий акт до змін у законодавстві (зокрема до змін у статті 26 Закону № 2232-XII, на виконання якої і була прийнята постанова КМУ № 413), проте свого обов'язку відповідач не виконав.
55.1. Недотримання установлених законом строків тягне правові наслідки у вигляді невиконання Урядом покладених на нього зобов'язань, що є підставою для визнання такої бездіяльності неправомірною.
56. Верховний Суд ураховує приписи абзацу 2 пункту 1 параграфу 32 Регламенту, яким установлено правила розроблення проєкту акта, проте зауважує, що такі правила не повинні змінювати часові обмеження у процедурі його прийняття, установлені безпосередньо Законом.
57. Подібна правові позиція сформована Верховним Судом у постанові від 07 вересня 2022 року (справа № 826/655/17) та у постанові від 13 серпня 2025 року (справа № 640/10906/22).
58. Ураховуючи те, що відповідні зміни до своєї постанови Уряд уніс лише у травні 2024 року, Верховний Суд відхиляє аргументи Кабінету Міністрів України про те, що положення постанови КМУ № 413 безпосередньо не порушують прав та інтересів позивача, оскільки така бездіяльність Уряду створила умови для порушень з боку уповноважених органів або посадових осіб (командування військових частин), які, не зважаючи на те, що у таких випадках застосовується саме закон як акт вищої юридичної сили, продовжували керуватися нормами постанови КМУ № 413, що не відповідала актуальним змінам у статті 26 Закону № 2232-XII, у зв'язку з чим рапорт ОСОБА_1 не був належним чином розглянутий, а останній був вимушений звернутися до суду з окремим позовом (справа № 460/16532/23).
59. Верховний Суд констатує, що наявність колізії в нормативно-правових актах негативно впливає на принцип юридичної визначеності, що є частиною принципу верховенства права.
60. Суд також зауважує, що доводи Кабінету Міністрів України щодо невирішення судом апеляційної інстанції питання зобов'язання відповідача виправити порушення шляхом вчинення певних дій, з посиланням на порушення пункту 4 частини першої статті 5 та пункту 4 частини другої статті 245 КАС України, не впливають на вирішення цього спору, оскільки, як слушно указав суд апеляційної інстанції, у травні 2024 року Уряд виконав вимоги закону, а отже, відсутні підстави для задоволення позовних вимог в частині зобов'язання відповідача усунути указані в позові порушення.
61. Суд також підкреслює, що унесення Кабінетом Міністрів України відповідних змін до нормативно-правового акта не спростовують факту протиправної бездіяльності Уряду протягом 2018- 2024 років та не свідчить про повне виконання ним покладених на нього цим Законом зобов'язань, зокрема, в частині приведення як своїх нормативно-правових актів, так і актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади України у відповідність із змінами у законодавстві.
62. За таких обставин, відсутні підстави для формування висновку щодо застосування пункту 4 частини першої статті 5 та пункту 4 частини другої статті 245 КАС України, оскільки в зобов'язальній частині позову судом апеляційної інстанції у цій справі відмовлено з підстав виконання відповідачем такого обов'язку до ухвалення судового рішення.
63. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
64. За таких обставин, Верховний Суд вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
65. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, за наслідками перегляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2024 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська