01 грудня 2025 рокуЛьвівСправа № 300/362/25 пров. № А/857/31052/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючий-суддя Довга О.І.,
суддя Запотічний І.І.,
суддя Шинкар Т.І.
розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2025 року (головуючий суддя Тимощук О.Л., м.Івано-Франківськ) у справі №300/362/25 за адміністративним позовом Комунального підприємства Івано-Франківської обласної ради “Централізована закупівельна організація Івано-Франківської обласної ради» до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області, треті особи на стороні позивача: Івано-Франківський спортивний ліцей Івано-Франківської обласної ради, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчити дії, -
17.01.2025 позивач (Комунальне підприємство Івано-Франківської обласної ради «Централізована закупівельна організація Івано-Франківської обласної ради») звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області, в якому просив: визнати протиправним і скасувати висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області від 03.01.2025 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-11-28-005611-a.
Позов обґрунтовує тим, що 28 листопада 2024 року КП ІФОР «ЦЗО ІФОР» як юридичною особою, яка забезпечує потреби територіальної громади в електронній системі публічних закупівель Prozorro в інтересах Івано-Франківського спортивного ліцею Івано-Франківської обласної ради було оголошено закупівлю ДК 021:2015:55320000 - 9 Послуги з організації харчування (Послуги з організації харчування в закладах спеціалізованої освіти спортивного профілю із специфічними умовами навчання), унікальний номер закупівлі у системі: UA-2024-11-28-005611-a; очікувана вартість закупівлі складала 13 975 000,00 грн. Переможцем закупівлі було визнано фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 (ФОП ОСОБА_1 ), з якою у подальшому укладено договір про закупівлю №1 від 23 грудня 2024 року. Водночас, відповідачем 17 грудня 2024 року опубліковано в системі електронних закупівель «Prozorro» наказ №83-з про початок моніторингу закупівель. Позивачем на запит відповідача від 18 грудня 2024 року було надано пояснення та долучено відповідні документи щодо обґрунтування розміру бюджетного призначення, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначення його очікуваної вартості. Також, 30 грудня 2024 року відповідачем опубліковано інший запит на пояснення, зокрема, з питанням щодо врахування позивачем при розгляді тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 неповного виконання останньою аналогічного договору про закупівлю послуг з організації харчування від 21.02.2024 №9 (актами підтверджено надання послуг з організації харчування на суму 92 540,00 грн, в той час як ціна зазначеного договору становила 98000,00 грн), а також ненадання у складі тендерної пропозиції наказів про прийняття/переведення на роботу/посаду кухаря ОСОБА_2 та помічників кухаря ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 (надано накази про прийняття на роботу зазначених працівників, в яких інформація про посаду не відповідає інформації зазначеній у наданій учасником Довідці про наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід). Позивач зауважив, що наданою відповіддю від 02 січня 2025 року КП ІФОР «ЦЗО ІФОР» пояснило, що враховуючи специфіку послуг харчування, планові суми на харчування ніколи на 100% не збігалися з сумами фактичної відвідуваності учнями і відповідно договори харчування ніколи не виконуються на усю планову суму. Водночас, надання актів наданих послуг на загальну суму 92540,00 грн не спростовує повне виконання аналогічного договору. Отже, в замовника були відсутні підстави вважати, що ФОП ОСОБА_1 не виконано вимог тендерної документації в цій частині. Також у поясненнях вказано, що дійсно, у довідці про наявність працівників учасником у стовпці «посада» вказано інформацію відмінну від тієї, що зазначена в наказах, а саме інформації на момент прийняття на роботу працівників. Інформація яка вказана у довідці про наявність працівників відповідає інформації що вказана в медичних книжках наданих учасником. Якщо в документі відсутня якась інформація, яку вимагав замовник, але вона є в інших документах, що є складовою тендерної пропозиції - це вже не може бути підставою для відхилення пропозиції учасника. Також, вказує, що КП ІФОР «ЦЗО ІФОР» не відхилило тендерної пропозиції учасника, оскільки це було б порушенням прав учасника та не впливало на зміст тендерної пропозиції. Всупереч викладеному, відповідачем 03 січня 2025року опубліковано висновок про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-11-28-005611-a, відповідно до пункту 2 якого встановлено порушення абзацу другого пункту 18 частини другої статті 22 Закону та пункту 28 Особливостей. За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ФОП « ОСОБА_6 » встановлено порушення абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону, абзацу п'ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей та абзацу першого пункту 43 Особливостей. Пунктом 3 спірного висновку зобов'язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором про закупівлю №1 від 23.12.2024 з дотриманням положень Господарського та Цивільного кодексів України та заходи, направлені на недопущення встановлених порушень при складанні тендерної документації у подальшому, зокрема, шляхом проведення роз'яснювальної роботи, економічних навчань, тощо. Позивач не погоджується з таким висновком та вважає, що рішення про визначення ФОП ОСОБА_1 переможцем є об'єктивне та неупереджене і не порушує законодавства у сфері публічних закупівель, а договір про закупівлю №1 від 23.12.2024 укладений у відповідності до норм Цивільного та Господарського кодексів України. Висновок щодо проведення моніторингу, який зобов'язує здійснити припинення зобов'язань за договором про закупівлю від 23.12.2024 відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України є необґрунтованим та протиправним і порушує права замовника і переможця, передбачає вжиття непропорційного заходу, а також може призвести до зриву процесу забезпечення відповідними послугами, що є неприйнятним та неприпустимим з огляду на необхідність дотримання прав та інтересів учасників навчально-тренувального процесу. За таких обставин, вважає оскаржуваний висновок протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2025 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області від 03.01.2025 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-11-28-005611-a.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушенням норм матеріального права зазначив, що в ході моніторингу встановлено наступні порушення законодавства про публічні закупівлі: за результатами аналізу питання відповідності тендерної документації вимогам закону встановлено порушення пункту 18 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункту 28 Особливостей; за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 встановлено порушення абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі», абзацу п'ятого підпункту 2 пункту 44 та абзацу першого пункту 43 Особливостей. Зокрема, вказав, що не передбачивши у тендерній документації вимоги про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації щодо кожного суб'єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання послуг як співвиконавця в обсязі не менше 20 відсотків від вартості договору про закупівлю, замовником допущено порушення пункту 18 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункту 28 Особливостей при складенні тендерної документації. При цьому, апелянт зауважив, що оскільки таке порушення не має вирішального впливу на результати закупівлі, а також відсутній механізм їх усунення, тому спірним висновком зобов'язано позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень при складанні тендерної документації у подальшому, зокрема, шляхом проведення роз'яснювальної роботи, економічних навчань, тощо. Водночас, щодо порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі», абзацу п'ятого підпункту 2 пункту 44 та абзацу першого пункту 43 Особливостей представник відповідача зауважив, що надані учасником закупівлі накази про прийняття на роботу не підтверджують інформацію вказану у довідці про наявність працівників (посади вказані в наказах про прийняття на роботу інші ніж вказано у довідці). Всупереч вимогам замовника, учасником ФОП ОСОБА_1 не надано у складі тендерної пропозиції накази про прийняття/переведення на роботу/посаду кухаря - ОСОБА_2 та помічників кухаря - ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , як це зазначено у довідці про наявність працівників. При цьому, наголосив, що зазначене порушення, яке зафіксоване у оспорюваному висновку стосується саме ненадання учасником у складі його тендерної пропозиції документів, що підтверджують трудові відносини між учасником та всіма його працівниками (копії трудових книжок (всі сторінки) або накази про прийняття/переведення на роботу/посаду або цивільно-правові договори/угоди) відповідно до вказаних посад, а не відсутність інформації про їх посаду. Таким чином, апелянт вважає, що учасником ФОП ОСОБА_1 не підтверджено кваліфікаційні критерії щодо наявності в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід. Разом з тим, в порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» та абзацу п'ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей, Замовник не відхилив тендерну пропозицію ФОП ОСОБА_1 як таку, що не відповідає кваліфікаційному критерію, а визначив її переможцем торгів і уклав з нею договір про закупівлю №1 від 23.12.2024. Вважає, що варіант усунення порушення «шляхом припинення зобов'язань за договором про закупівлю №1 від 23.12.2024 з дотриманням положень Господарського та Цивільного кодексів України» спрямований на приведення відносин між сторонами у первісний стан та є повністю пропорційним способом усунення порушення. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити.
25.08.2025 позивачем до суду подано відзив на апеляційну скаргу. Доводи відзиву аналогічні доводам адміністративного позову. Крім того, зазначає, що вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім, недотримання вказаних вимог спричинює юридичну невизначеність, що не є прийнятним. Вказує, що зобов'язання позивача вжити заходів щодо припинення зобов'язань по договору відповідно до вимог чинного законодавства за результатами проведеного тендеру договору з формальних причин не спрямована на досягнення легітимної мети та не є співмірною з нею, оскільки суть «виявлених порушень» не призводить до порушення бюджетних інтересів. Просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги.
У відповідності до частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС) суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, так як апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, що ухвалене в порядку письмового провадження (без повідомлення сторін) за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з огляду на наступні підстави.
Судом встановлені наступні обставини.
КП ІФОР «ЦЗО ІФОР» в електронній системі публічних закупівель Prozorro в інтересах Івано-Франківського спортивного ліцею Івано-Франківської обласної ради 28 листопада 2024 року оприлюднено оголошення про закупівлю ДК 021:2015:55320000 - 9 Послуги з організації харчування (Послуги з організації харчування в закладах спеціалізованої освіти спортивного профілю із специфічними умовами навчання), унікальний номер закупівлі у системі: UA-2024-11-28-005611-a; очікувана вартість закупівлі складала 13 975 000,00 грн.
Протоколом КП ІФОР «ЦЗО ІФОР» від 04 грудня 2024 №89-2024 затверджено тендерну документацію відкритих торгів з особливостями із застосування електронного аукціону на закупівлю: ДК 021:2015:55320000 - 9 Послуги з організації харчування (Послуги з організації харчування в закладах спеціалізованої освіти спортивного профілю із специфічними умовами навчання).
Відповідно до додатку 2 до тендерної документації, замовник встановив перелік документів, які надаються учасником для підтвердження відповідності тендерної пропозиції кваліфікаційним критеріям згідно з статтею 16 Закону України «Про публічні закупівлі» та Особливостях.
Зокрема, пунктом 2 такого переліку передбачено подання документів, які підтверджують наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід - довідка, яка містить інформацію про наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід для надання послуг, із зазначенням їх посад, прізвищ і ініціалів, форму трудових відносин (не менше 4 працівників). Учасник має надати в складі тендерної пропозиції чинні медичні книжки на працівників зазначених у інформаційній довідці.
Згідно з інформацією зазначеною учасником, в довідці п.2. передбачено надати: 2.1. копії документів, що підтверджують трудові відносини між учасником та всіма його працівниками (копії трудових книжок (всі сторінки) або накази про прийняття/переведення на роботу/посаду або цивільно-правові договори/угоди з терміном дії не менше строку надання послуг вказаного в тендерній документації); 2.2. особисті медичні книжки всіх працівників (всі сторінки) за формою, затвердженою Наказом Міністерства охорони здоров'я України № 150 від 21.02.2013 р., чинні на момент розкриття тендерної пропозиції, а також повинно бути зазначено, що працівник працює в учасника; 2.3. Учасник має надати в складі тендерної пропозиції Сертифікати про проходження керівником Учасника (якщо Учасник є фізичною особою або фізичною особою-підприємцем тоді - безпосередньо Учасником фізичною особою або фізичною особою - підприємцем) навчання щодо впровадження системи управління безпечності харчових продуктів, яка базується на принципах НАССР, при організації харчування в закладах загальної середньої освіти; УЗО Держаудитслужби в Івано-Франківській області прийнято наказ від 17.12.2024 №83-з про початок моніторингу закупівель, зокрема закупівлі з унікальним номером UA-2024-11-28-005611-a, з підстав виявлення ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
КП ІФОР «ЦЗО ІФОР» з ФОП ОСОБА_1 як переможцем закупівлі укладено договір про закупівлю №1 від 23.12.2024.
Відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено висновок від 03.01.2025 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-11-28-005611-a, в якому зазначено: «За результатами моніторингу процедури закупівлі встановлено, що на порушення вимог абзацу другого пункту 18 частини другої статті 22 Закону в тендерній документації Замовника відсутня вимога про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації (повне найменування та місцезнаходження) щодо кожного суб'єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання послуг як субпідрядника/співвиконавця в обсязі не менше 20 відсотків від вартості договору про закупівлю. Натомість, у пункті 9 Розділу 3 ТД Замовник зазначив: «Інформація про субпідрядника/співвиконавця - Не передбачено». Також, у пункті 2 Додатку 1 до ТД Замовник вимагає надати Довідку, яка містить інформацію про наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід для надання послуг, із зазначенням їх посад, прізвищ і ініціалів, форму трудових відносин (не менше 4 працівників) та зазначає: «Учасник має надати в складі тендерної пропозиції чинні медичні книжки на працівників зазначених у інформаційній довідці (п.2, п.2.1., п.2.2. Додатку № 2)». Водночас, у пункті 2.1 Додатку 2 до ТД Замовник вимагає надати копії документів, що підтверджують трудові відносини між учасником та всіма його працівниками (копії трудових книжок (всі сторінки) або накази про прийняття/переведення на роботу/посаду або цивільно-правові договори/угоди з терміном дії не менше строку надання послуг вказаного в тендерній документації) згідно інформації зазначеної учасником в довідці. У складі тендерної пропозиції ФОП « ОСОБА_6 » надала файл «Довідка працівники.docx», у якому зазначено інформацію про наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід, а саме: 1. ОСОБА_1 - Підприємець, кухар; 2. ОСОБА_3 - помічник кухаря; 3. ОСОБА_4 - помічник кухаря; 4. ОСОБА_7 - кухар; 5. ОСОБА_5 - помічник кухаря; 6. ОСОБА_2 - кухар. При цьому, всупереч вимог Замовника, учасником ФОП « ОСОБА_6 » не надано у складі тендерної пропозиції накази про прийняття/переведення на роботу/ посаду кухаря ОСОБА_2 та помічників кухаря ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 . Водночас, у складі тендерної пропозиції учасника ФОП « ОСОБА_6 » надано накази про прийняття на роботу зазначених працівників, в яких інформація про посаду не відповідає інформації зазначеній у наданій учасником Довідці про наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід. Таким чином, учасником ФОП « ОСОБА_6 » не підтверджено кваліфікаційні критерії щодо наявності в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід. Однак, на порушення вимог абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону та абзацу п'ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей, Замовник не відхилив тендерну пропозицію ФОП « ОСОБА_6 » як таку, що не відповідає кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону та вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону, а визначив ФОП « ОСОБА_6 » переможцем торгів і уклав з нею договір про закупівлю №1 від 23.12.2024».
За результатами аналізу питання відповідності тендерної документації вимогам Закону та Особливостей відповідачем встановлено порушення абзацу другого пункту 18 частини другої статті 22 Закону та пункту 28 Особливостей. За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ФОП « ОСОБА_6 » встановлено порушення абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону, абзацу п'ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей та абзацу першого пункту 43 Особливостей.
Із огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2, 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», відповідач зобов'язав замовника здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором про закупівлю №1 від 23.12.2024 з дотриманням положень Господарського та Цивільного кодексів України та заходи, направлені на недопущення встановлених порушень при складанні тендерної документації у подальшому, зокрема, шляхом проведення роз'яснювальної роботи, економічних навчань, тощо та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів (пункт 3 висновку UA-2021-01-14-001546-а).
Позивач, вважаючи протиправним вищевказаний висновок відповідача, звернувся в суд першої інстанції з позовом.
Вважаючи протиправними такі дії відповідача, позивач звернувся до суду першої інстанції з позовом.
Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не довів ті обставини, на яких ґрунтуються його заперечення.
Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком з огляду на наступне.
Згідно із положеннями частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-XII від 26.01.1993 (Закон №2939-XII).
Відповідно до статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб'єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб'єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Правові та організаційні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (Закон №922-VIII).
Положеннями пункту 11 частини 1 статті 1 Закону №922-VIII визначено, що замовники - суб'єкти, визначені згідно із статтею 2 цього Закону, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до цього Закону.
Відповідно до частини 1 статті 2 Закону №922-VIII до замовників, які здійснюють закупівлі відповідно до цього Закону, належать: 1) органи державної влади (орган законодавчої, органи виконавчої, судової влади), та правоохоронні органи держави, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, об'єднання територіальних громад; 2) Пенсійний фонд України, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, їх територіальні органи (органи соціального страхування); 3) юридичні особи, які є підприємствами, установами, організаціями (крім тих, які визначені у пунктах 1 і 2 цієї частини) та їх об'єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків; 4) юридичні особи та/або суб'єкти господарювання, які здійснюють діяльність в одній або декількох окремих сферах господарювання, визначених частиною другою цієї статті, та відповідають хоча б одній з таких ознак: органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування або іншим замовникам належить частка у статутному капіталі юридичної особи та/або суб'єкта господарювання в розмірі більше ніж 50 відсотків або такі органи чи інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі юридичної особи та/або суб'єкта господарювання чи правом призначати більше половини складу виконавчого органу або наглядової ради юридичної особи та/або суб'єкта господарювання; наявність спеціальних або ексклюзивних прав - прав, наданих у межах повноважень органом державної влади або органом місцевого самоврядування на підставі будь-якого нормативно-правового акта та/або акта індивідуальної дії, що обмежують провадження діяльності у сферах, визначених цим Законом, однією чи кількома особами, що істотно впливає на здатність інших осіб провадити діяльність у зазначених сферах. Не вважаються спеціальними або ексклюзивними права, що надані за результатами конкурсів (тендерів, процедур закупівель), інформація про проведення яких разом з критеріями відбору попередньо оприлюднювалася та була наявна у публічному доступі, можливість участі у таких конкурсах (тендерах, процедурах закупівель) не була обмежена та якщо надання таких прав здійснювалося на основі об'єктивних критеріїв.
Пунктом 7 частини 1 статті 1 Закону №922-VIII передбачено, що електронна система закупівель - інформаційно-телекомунікаційна система, яка має комплексну систему захисту інформації з підтвердженою відповідністю згідно із Законом України «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах», що забезпечує проведення закупівель, створення, розміщення, оприлюднення, обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами.
Пунктами 3-7 розділу X "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №922-VIII передбачено, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.
При цьому, Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року №1178 затверджено Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (Особливості).
Відповідно до пункту 28 Особливостей тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону з урахуванням цих особливостей.
Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель врегульований у статті 8 Закону №922-VIII.
Відповідно до пункту 4 частини 2 статті 8 Закону №922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав, зокрема виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
Відповідно до частини 4 статті 8 Закону №922-VIII строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель. За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (частина 6 статті 8 Закону №922-VIII).
За приписами частини 19 статті 8 Закону №922-VIII форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Стаття 16 Закону №922-VIII передбачає, що замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям. Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: 1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; 2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; 3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); 4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.
Відповідно до частини 2 статті 21 Закону №922-VIII оголошення про проведення відкритих торгів повинно містити наступну інформацію: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, його категорія; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися стосовно кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності); 3) кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг; 4) очікувана вартість предмета закупівлі; 5) строк поставки товарів, виконання робіт, надання послуг; 6) кінцевий строк подання тендерних пропозицій; 7) умови оплати; 8) мова (мови), якою (якими) повинні готуватися тендерні пропозиції; 9) розмір, вид та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати); 10) дата та час розкриття тендерних пропозицій, якщо оголошення про проведення відкритих торгів оприлюднюється відповідно до частини третьої статті 10 цього Закону; 11) розмір мінімального кроку пониження ціни під час електронного аукціону у межах від 0,5 відсотка до 3 відсотків очікуваної вартості закупівлі або в грошових одиницях; 12) математична формула для розрахунку приведеної ціни (у разі її застосування). В оголошенні про проведення відкритих торгів може зазначатися інша інформація.
Відповідно до абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону №922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі, не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.
Частиною 2 статті 31 Закону №922-VIII передбачено, що інформація про відхилення тендерної пропозиції, у тому числі підстави такого відхилення (з посиланням на відповідні норми цього Закону та умови тендерної документації, яким така тендерна пропозиція та/або учасник не відповідають, із зазначенням, у чому саме полягає така невідповідність), протягом одного дня з дня ухвалення рішення оприлюднюється в електронній системі закупівель та автоматично надсилається учаснику/переможцю процедури закупівлі, тендерна пропозиція якого відхилена, через електронну систему закупівель.
Тендер автоматично відміняється електронною системою закупівель у разі відхилення всіх тендерних пропозицій згідно з цим Законом (пункт 3 частини 2 статті 31 Закону №922-VIII).
Наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 №552 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, розділом ІІІ якого визначено порядок заповнення констатуючої частини форми висновку.
Відповідно до змісту Розділу ІІІ даного Порядку у пункті 1 зазначаються: 1) дата закінчення моніторингу процедури закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»; 2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу процедури закупівлі; 3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу процедури закупівлі, із зазначенням: структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб'єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Під час зазначення структурної одиниці закону зазначається лише її заголовок (крім законів про внесення змін); найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).
У пункті 2 заповнюється висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися. У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
Відповідно до приписів вказаних правових норм замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.
Статтею 22 Закону №922-VIII визначено обов'язкові складові, які повинна містити тендерна документація.
Відповідно до пункту 2 частини 2 статті 22 Закону №922-VIII тендерна документація повинна містити, зокрема один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації", та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.
Згідно з частиною 3 статті 22 Закону №922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до додатку 2 до тендерної документації, у спірному випадку замовник встановив перелік документів, які надаються учасником для підтвердження відповідності тендерної пропозиції кваліфікаційним критеріям згідно статті 16 Закону України «Про публічні закупівлі» та Особливостях.
Зокрема, пунктом 2 такого переліку передбачено подання документів, які підтверджують наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід - довідка, яка містить інформацію про наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід для надання послуг, із зазначенням їх посад, прізвищ і ініціалів, форму трудових відносин (не менше 4 працівників). Учасник має надати в складі тендерної пропозиції чинні медичні книжки на працівників зазначених у інформаційній довідці.
Згідно з інформацією зазначеною учасником в довідці п.2. передбачено надати: 2.1. копії документів, що підтверджують трудові відносини між учасником та всіма його працівниками (копії трудових книжок (всі сторінки) або накази про прийняття/переведення на роботу/посаду або цивільно-правові договори/угоди з терміном дії не менше строку надання послуг вказаного в тендерній документації); 2.2. особисті медичні книжки всіх працівників (всі сторінки) за формою, затвердженою Наказом Міністерства охорони здоров'я України № 150 від 21.02.2013 р., чинні на момент розкриття тендерної пропозиції, а також повинно бути зазначено, що працівник працює в учасника; 2.3. Учасник має надати в складі тендерної пропозиції Сертифікати про проходження керівником Учасника (якщо Учасник є фізичною особою або фізичною особою-підприємцем тоді - безпосередньо Учасником фізичною особою або фізичною особою - підприємцем) навчання що до впровадження системи управління безпечності харчових продуктів, яка базується на принципах НАССР, при організації харчування в закладах загальної середньої освіти
Як було вказано вище, під час здійснення моніторингу публічної закупівлі відповідачем встановлено, що у складі тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 надано файл «Довідка працівники.docx», у якому зазначено інформацію про наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід, а саме: 1. ОСОБА_1 - Підприємець, кухар; 2. ОСОБА_3 - помічник кухаря; 3. ОСОБА_4 - помічник кухаря; 4. ОСОБА_7 - кухар; 5. ОСОБА_5 - помічник кухаря; 6. ОСОБА_2 - кухар. При цьому, відповідач вважає, що всупереч вимог замовника, учасником ФОП ОСОБА_1 не надано у складі тендерної пропозиції накази про прийняття/переведення на роботу/посаду кухаря ОСОБА_2 та помічників кухаря ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 . Водночас, у складі тендерної пропозиції учасника ФОП ОСОБА_1 надано накази про прийняття на роботу зазначених працівників, в яких інформація про посаду не відповідає інформації зазначеній у наданій учасником Довідці про наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід.
Таким чином, відповідачем зроблено висновок, що учасником ФОП ОСОБА_1 не підтверджено кваліфікаційні критерії щодо наявності в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід. А відтак, відповідач вважає, що в порушення вимог абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону та абзацу п'ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей, замовник не відхилив тендерну пропозицію ФОП ОСОБА_1 як таку, що не відповідає кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону та вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону, а визначив ФОП ОСОБА_1 переможцем торгів і уклав з нею договір про закупівлю №1 від 23.12.2024.
Колегія суддів не погоджується з висновком відповідача щодо непідтвердження ФОП ОСОБА_1 кваліфікаційних критеріїв щодо наявності в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід та необхідністю, у зв'язку з цим, відхилення позивачем тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 з огляду на наступне.
Як вбачається, з абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону №922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.
Також, абзацом п'ятим підпункту 2 пункту 44 Особливостей передбачено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція: не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону;
Відповідно до статті 16 Закону №922-VIII замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.
Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: 1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; 2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; 3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); 4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.
Статтею 17 Закону №922-VIII передбачено підстави для відмови в участі у процедурі закупівлі.
У спірному випадку замовником вимагалося підтвердження наявності в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід для надання послуг, із зазначенням їх посад, прізвищ і ініціалів, форму трудових відносин (не менше 4 працівників).
ФОП ОСОБА_1 надала довідку №630 від 06.12.2024 про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід щодо 6 осіб: ОСОБА_1 - підприємець, кухар; ОСОБА_3 - помічник кухаря; ОСОБА_4 - помічник кухаря; ОСОБА_7 - кухар; ОСОБА_5 - помічник кухаря; ОСОБА_2 - кухар.
При цьому, як вбачається з наказів про прийняття на роботу деяких працівників, посада вказана інша (кухар), ніж та, що зазначена у довідці №630 від 06.12.2024 (помічник кухаря). Перебування працівників ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 на різних посадах (кухар, помічник кухаря, продавець продовольчих товарів) у різні періоди (на момент прийняття таких працівників на роботу та на момент складання довідки №630 від 06.12.2024) не свідчить про відсутність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід.
При цьому, перебування у трудових відносинах з ФОП ОСОБА_1 працівників як на посаді помічника кухаря, так і на посаді кухаря підтверджує наявність у зазначеного учасника процедури закупівлі не менше 4 працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід для надання послуг з організації харчування, а отже свідчить про відповідність вимогам та відсутність підстав для відхилення позивачем тендерної документації ФОП ОСОБА_1 з мотивів непідтвердження кваліфікаційних критеріїв щодо наявності працівників, які мають відповідні знання та досвід.
Таким чином, відповідач помилково зробив висновок про порушення КП ІФОР «ЦЗО ІФОР» вимог абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону та абзацу п'ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей.
Що стосується доводів апелянта стосовно неподання ФОП ОСОБА_1 медичних книжок працівників, то апеляційний суд зауважує, що відповідач не подає жодного доказу на підтвердження своїх доводів. Окрім цього, ненадання таких книжок не було покладено в основу оскаржуваного висновку, а тому в межах розгляду цієї справи не підлягають оцінці судом.
Суд вважає, що встановлені відповідачем порушення носять виключно формальний характер, оскільки не пов'язані із неможливістю забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції.
При цьому, колегія суддів зауважує, що втручання органу державного фінансового контролю в публічні закупівлі є виправданим виключно у разі, якщо виявлене порушення має негативний вплив для бюджету (зайве витрачання бюджетних коштів). Однак, у висновку про результати моніторингу закупівлі не йдеться про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою відповідача про припинення зобов'язань за договором про закупівлю №1 від 23.12.2024, тобто фактично розірвання укладеного за результатами проведеного тендеру договору.
У той же час, суд апеляційної інстанції зазначає, що згідно з оскаржуваного висновку відповідач зобов'язав позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором про закупівлю №1 від 23.12.2024 з дотриманням положень Господарського та Цивільного кодексів України.
Разом з тим, в постанові від 04.05.2023 по справі №160/5890/22 Верховний Суд вказав, що визначення способу усунення виявлених порушень «шляхом припинення зобов'язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору» не вирішує питання обґрунтованості та вмотивованості спірного висновку як акту індивідуальної дії, оскільки, зокрема, главою 50 ЦК України передбачено більше десяти способів припинення зобов'язання, серед яких, і припинення зобов'язання виконанням.
Аналіз нормативних підстав недійсності правочинів та її наслідків дає можливість дійти висновку, що метою інституту недійсності правочину є повне скасування правочину як юридичного факту, а його застосування має приводити до відновлення стану, який існував до укладення правочину, який суперечить законодавству. Наслідком визнання правочину недійсним є недійсність зобов'язання, породженого таким правочином. У разі припинення договору з підстав, не пов'язаних з його недійсністю (виконання чи розірвання), припиняються зобов'язання за цим договором.
Вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім, недотримання вказаних вимог спричинює юридичну невизначеність, що не є прийнятним.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що «вимога» відповідача про зобов'язання позивача вжити заходів щодо припинення зобов'язань по договору відповідно до вимог чинного законодавства за результатами проведеного тендеру договору з формальних причин не спрямована на досягнення легітимної мети та не є співмірною з нею, оскільки суть «виявлених порушень» не призводить до порушення бюджетних інтересів.
Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.
Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб'єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов'язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.
В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -
апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2025 року у справі № 300/362/25 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України.
Головуючий суддя О. І. Довга
судді І. І. Запотічний
Т. І. Шинкар