01 грудня 2025 року м. Дніпросправа № 340/3570/25
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),
суддів: Добродняк І.Ю., Суховарова А.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційні скарги Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області та Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року (суддя Савонюк М.Я.) у справі № 340/3570/25 за позовом Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури до Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області, Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинення певних дій,-
Заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом до Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області, Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, у якому просив:
- визнати протиправними та скасувати рішення Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області №4086 від 19.03.2025 «Про затвердження проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічного обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь земельної ділянки загальною площею 35,0795 га з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, що надана в оренду громадянину ОСОБА_1 »;
- визнати протиправною та скасувати державну реєстрацію змін до відомостей про земельну ділянку з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, вчинену у Державному земельному кадастрі 25.01.2022, запис №015 Розділу 2 Поземельної книги 35234804006:02:002:9026;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести до Державного земельного кадастру відомості про скасування запису №015 Розділу 2 Поземельної книги на земельну ділянку з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Державним кадастровим реєстратором Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області Чорним Ю.В. 25.01.2022, за заявою ОСОБА_1 від 05.01.2022 ЗВ-9200003682022 до Державного земельного кадастру внесено зміни до відомостей про зареєстровану земельну ділянку, а саме вчинено запис №015 у Розділі 2 Поземельної книги земельної ділянки з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, про зміну виду угідь цієї земельної ділянки з «пасовища» на «рілля». Такі зміни були внесені на підставі замовленого та затвердженого орендарем у ПП «Альфа Земпроект» проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування
сівозміни та впорядкування угідь земельної ділянки з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026 площею 35,0795 га. Вказаний проект землеустрою також був затверджений рішенням Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області №4086 від 19.03.2025. Позивач вказує на протиправність рішення та внесених змін до відомостей про земельну ділянку з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026 у Державному земельному кадастрі, оскільки зміна виду угідь з «пасовища» на «ріллю» для цілей вирощування зернових культур, фактично призвела до зміни цільового призначення земельної ділянки з «для сінокосіння та випасання худоби» на «для товарного сільськогосподарського виробництва», що суперечить імперативним приписам абз. 5 частини 2 статті 20 Земельного кодексу України, за якими зміна землекористувачем цільового призначення земельної ділянки державної, комунальної власності, наданої йому в користування (крім постійного користування) без проведення земельних торгів для провадження певної діяльності, не повинна призводити до провадження ним на такій земельній ділянці іншої діяльності.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року адміністративний позов задоволено:
- визнано протиправними та скасовано рішення Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області №4086 від 19.03.2025 «Про затвердження проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь земельної ділянки загальною площею 35,0795 га з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, що надана в оренду громадянину ОСОБА_1 »;
- визнано протиправними та скасовано запис №015 Розділу 2 Поземельної книги 35234804006:02:002:9026.
- зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести до Державного земельного кадастру відомості про скасування запису №015 Розділу 2 Поземельної книги на земельну ділянку з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026.
Судом першої інстанції встановлено, що орендар після укладення договору оренди земельної ділянки вирішив змінити визначений договором оренди вид її цільового призначення з «сінокосіння та випасання худоби» на «ведення товарного сільськогосподарського виробництва» для вирощування зернових культур.
Суд дійшов висновку, що рішення Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області №4086 від 19.03.2025 «Про затвердження проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь земельної ділянки загальною площею 35,0795 га з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, що надана в оренду громадянину ОСОБА_1 », суперечить абз. 5 частині 2 статті 20 ЗК України, якою заборонено змінювати цільове призначення земельної ділянки комунальної власності, наданої громадянину в користування (оренду) без проведення земельних торгів для сінокосіння і випасання худоби.
Таким чином, суд вказав, що спірне рішення прийняте з порушенням порядку зміни цільового призначення земель, що згідно з пунктом "а" статті 21 ЗК України, частиною 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є підставою для визнання його недійсним та скасування.
Суд врахував, що у додатку 4 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051 наведений Перелік угідь згідно з Класифікацією видів земельних угідь (КВЗУ). Зокрема, група « 001 Рілля» 9 включає сільськогосподарські угіддя, які систематично обробляються і використовуються під посіви сільськогосподарських культур, включаючи посіви багаторічних трав, а також чисті пари (ГОСТ 26640-85) та парники, оранжереї і теплиці. До ділянок ріллі не належать сіножаті і пасовища, що розорані з метою їх докорінного поліпшення і використовуються постійно під трав'яними кормовими культурами для сінокосіння та випасання худоби, а також міжряддя садів, які використовуються під посіви. Пасовища - підгрупа 02 групи 002 «Рослинний покрив земель і ґрунти» включає сільськогосподарські угіддя, які систематично використовуються для випасання худоби (ГОСТ 26640-85); рівномірно вкриті деревинною та чагарниковою рослинністю площею до 20 відсотків ділянки.
Суд звернув увагу, що для цілей сінокосіння та випасання худоби може бути використана тільки земельна ділянка зі складом угідь «пасовища».
Суд зазначив, що зміна складу угідь вказує на розпорядження земельною ділянкою комунальної власності, однак за приписами статті 12 ЗК України розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад та організація землеустрою таких земель належить виключно до повноважень сільських, селищних, міських рад. Водночас орендар до органу місцевого самоврядування, як власника земельної ділянки, щодо внесення зміни до складу угідь на час внесення державним кадастровим реєстратором запису №015 Розділу 2 Поземельної книги 35234804006:02:002:9026 не звертався, а відповідне рішення останнім приймалось.
Враховуючи встановлені судом обставини, а також визнання протиправним рішення Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області №4086 від 19.03.2025 «Про затвердження проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь земельної ділянки загальною площею 35,0795 га з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, що надана в оренду громадянину ОСОБА_1 », суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування запису №015 Розділу 2 Поземельної книги 35234804006:02:002:9026 та зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести до Державного земельного кадастру відомості про скасування такого запису.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області вказує, що договір оренди землі від 13.03.2020 року між Верблюзькою сільською радою Новгородківського району Кіровоградської області та ОСОБА_1 не містить заборону зміни угідь земельної ділянки. Вважає, що земельним законодавством не передбачено обов'язкової наявності відомостей про рішення органу місцевого самоврядування, як власника земель комунальної власності, про здійснення розроблення проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, натомість законодавством визначено, що вказаний проект розробляється за замовленням землекористувача та затверджується замовником. Наполягає, що в спірному випадку не відбулося змін цільового призначення земельної ділянки. Зауважує, що ст. 37 Закону України «Про охорону земель» визначає, що на землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність, зокрема щодо розорювання сіножатей на пасовищ. Вказує, що на момент внесення запису до Поземельної книги заборона зміни складу угідь спірної земельної ділянки, зокрема з пасовища на ріллю, була відсутня. Зауважує, що на цей час у скаржника відсутня можливість скасувати запис у Поземельній книзі на підставі рішення суду з урахуванням Порядку №1051, а виконати рішення можливо виключно шляхом внесення змін з відкриттям нового розділу Поземельної книги та внесенням відомостей про земельну ділянку відповідно до Порядку №1051. Вважає, що прокурором не підтверджено підстави для представництва інтересів держави прокурором в даній справі.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Кам'янецька селищна рада Кропивницького району Кіровоградської області також подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, Кам'янецька селищна рада Кропивницького району Кіровоградської області вказує, що державний контроль за охороною та використанням земель, розташованих на території Кіровоградської області, здійснюється виключно Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області, яке в свою чергу у спірному випадку порушень не виявило. Зауважує, що позов фактично пред'явлений державою (прокурором) до неї самої (в особі селищної ради), однак у разі встановлення того, що позивачем і відповідачем є фактично одна і та сама особа, розгляд позову є неможливими. Вважає, що ОСОБА_1 дотримався процедури зміни складу угідь земельної ділянки, зміна цільового призначення не відбулась, рішення державного кадастрового реєстратора від 25.01.2022 року є чинним, що свідчить про законність зміни складу угідь земельної ділянки. Відтак, скаржник наполягає, що рішення від 19.03.2025 №4085 є правомірним, а підстави для застосування до спірних правовідносин абз. 5 ч.2 ст.20 ЗК України відсутні.
Позивач подав відзив на апеляційні скарги, в якому просив рішення суду першої інстанції залишити без змін як законне та обґрунтоване.
Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, правову оцінку досліджених судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.
Встановлені обставини справи свідчать про те, що 13.03.2020 між Верблюзькою сільською радою Новгородківського району Кіровоградської області та ОСОБА_1 укладено договір оренди землі. Предметом вказаного договору є земельна ділянка площею 35,0795 га, у тому числі 35,0795 га пасовищ, з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026 для сінокосіння та випасання худоби, яка знаходиться на території Верблюзької сільської ради Новгородківського району Кіровоградської області.
Договором оренди землі від 13.03.2020 визначено, що земельна ділянка передається в оренду для сінокосіння та випасання худоби. Цільове призначення земельної ділянки: землі сільськогосподарського призначення. Умови збереження стану об'єкта оренди: земельна ділянки повинна використовуватись відповідно до цільового призначення. Зміна цільового призначення земельної ділянки не допускається (пункти 15-17 Договору).
Відповідно до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки 3523480400:02:002:9026 загальною площею 35,0795 га, що розташована за адресою: Кіровоградська область, Новгородківський район, Верблюзька сільська рада, за межами населених пунктів в оренду терміном на 49 років ОСОБА_1 для сінокосіння і випасання худоби (код КВЦПЗ - 01.08) визначено цільове призначення земельної ділянки (використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку) - для сінокосіння і випасання худоби, шо відповідає коду 01.08 Класифікації видів цільового призначення земель (КВЦПЗ). Склад угідь визначено згідно КВЗУ, додаток 4 до Порядку ведення Державного земельного кадастру - пасовища 002.02.
Згідно витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку HB-3510726842020 від 22.01.2020 цільове призначення земельної ділянки загальною площею 35,0795 га: 01.08 для сінокосіння і випасання худоби; склад угідь: пасовища 35,0795 га.
За замовленням орендаря ОСОБА_1 . Приватним підприємством "Альфа Земпроект" розроблено проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь земельної ділянки земельної ділянки загальною площею 35,0795 га з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026.
Згідно пояснювальної записки до вказаного проекту землеустрою метою його розроблення є організація сільськогосподарського виробництва і впорядкування сільськогосподарських угідь у межах землекористування у відповідності до діяльності для сінокосіння і випасання худоби, для ефективного ведення сільськогосподарського виробництва, раціонального використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища. Здійснення заходів з організації сівозміни не передбачена. Поряд з цим зазначено, що рішення щодо зміни угідь земельної ділянки прийнято орендарем у зв'язку з намірами здійснювати на зазначеній земельній ділянці господарську діяльність пов'язану із вирощуванням зернових культур.
Відтак, проектом землеустрою було передбачено здійснення трансформації земельних угідь, тобто зміну земельних угідь земельної ділянки 3523480400:02:002:9026 з "пасовища" на "рілля" та зазначено, що зміна угідь земельної ділянки не призведе до зміни категорії земель за основним цільовим призначенням згідно статті 19 Земельного кодексу України.
04.11.2021 ОСОБА_1 оформив заяву, якою повідомив всіх, кого це стосується та заінтересованих осіб, органи та установи, що має намір здійснювати господарську діяльність, пов'язану з вирощуванням зернових культур на орендованій ним земельній ділянці з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, площею 35,0795 га, в зв'язку з чим, він прийняв рішення про зміну земельних угідь з "пасовища" на "ріллю" орендованої ним земельної ділянки.
У наступному, ОСОБА_1 самостійно, шляхом прийняття 04.11.2021 рішення у формі заяви, затвердив Проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь земельної ділянки земельної ділянки загальною площею 35,0795 га з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026.
На підставі поданої ОСОБА_1 заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру від 05.01.2022 державним кадастровим реєстратором Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області Чорним Ю.В. 25.01.2022 до Державного земельного кадастру внесено зміни до відомостей про зареєстровану земельну ділянку, а саме вчинено запис №015 у Розділі 2 Поземельної книги земельної ділянки з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, про зміну виду угідь цієї земельної ділянки з «пасовища» на «рілля».
Згідно відомостей з витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку HB-3500172682022 від 25.01.2022 цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026 загальною площею 35,0795 га є 01.08 Для сінокосіння і випасання худоби; категорія земель: землі сільськогосподарського призначення; вид використання: для сінокосіння і випасання худоби; склад угідь: рілля 35,0795 га.
Рішенням Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області від 19.03.2025 №4086 "Про затвердження проекту землеустрою що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозмін та впорядкування угідь земельної ділянки загальною площею 35,0795 га кадастровий номер 3523480400:02:002:9026, що надана в оренду громадянину ОСОБА_1 », затверджено проект землеустрою що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозмін та впорядкування угідь земельної ділянки загальною площею 35,0795 га, кадастровий номер 3523480400:02:002:9026, що надана в оренду терміном на 49 років для сінокосіння і випасання худоби (код КВЦПЗ - 01.08) громадянину ОСОБА_1 та розташована за межами населених пунктів на території Верблюзького старостинського округу, Кам'янецької селищної територіальної громади Кропивницького району Кіровоградської області.
Вважаючи рішення Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області №4086 від 19.03.2025 «Про затвердження проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічного обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь земельної ділянки загальною площею 35,0795 га з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, що надана в оренду громадянину ОСОБА_1 » та державну реєстрацію змін до відомостей про земельну ділянку з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, вчинену у Державному земельному кадастрі 25.01.2022, запис №015 Розділу 2 Поземельної книги 35234804006:02:002:9026, протиправними, заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся з позовом до суду.
Переглядаючи рішення суду в межах доводів апеляційної скарги колегія суддів виходить із такого.
Стосовно питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
За змістом статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.
Особливістю ж правового статусу органів місцевого самоврядування як суб'єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб'єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
Отже позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб'єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
При цьому інтереси держави охоплюють, у тому числі, інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів, розпорядження землями державної та комунальної власності.
Колегія суддів враховує, що у постанові Верховного Суду від 01 вересня 2022 року у справі № 440/7210/21 зверталась увага на правові позиції, викладені у постанові цього ж суду від 31 березня 2021 року у справі № 922/3272/18, про те, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.
Висновок про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль, зокрема, звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування для оскарження його рішень, дій або бездіяльності у разі порушення останнім інтересів територіальної громади, зокрема, у земельних правовідносинах, міститься й у постанові Верховного Суду від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
Відтак, керуючись вищезгаданими висновками Верховного Суду, колегія суддів зауважує, що в даному випадку прокурор правомірно звернувся до суду до Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області, яка прийняла спірне рішення №4086 від 19.03.2025, обґрунтовувавши таке звернення захистом інтересів держави в особі територіальної громади. Тобто, прокурор довів таку підставу для звернення до суду, як відсутність суб'єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Разом з тим, апеляційний суд враховує, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі №925/1133/18 уточнила правовий висновок, викладений у постанові від 01.06.2021 у справі №925/929/19 таким чином:
« 156. У пункті 47 постанови від 01.06.2021 у справі № 925/929/19 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що органи Держгеокадастру можуть виконувати: 1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
157. Велика Палата Верховного Суду у пунктах 135-140, 147-149 цієї постанови дійшла наведених нижче висновків:
У правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено дії, які має вчиняти Держгеокажастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування - вносити до цього органу відповідне клопотання.
Водночас статтею 152 ЗК України, статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.
Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).
За обставин цієї справи, органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор. Зважаючи на викладене вище, прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Черкаську міську раду та/або Держгеокадастр …
158. З огляду на викладене та з метою забезпечення єдності судової практики, Велика Палата Верховного Суду уточнює висновок, викладений у пункті 50 постанови від 01.06.2021 у справі №925/929/19, виклавши його в такій редакції: органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився)».
Таким чином, колегія суддів відхиляє аргументи селищної ради, що оскільки державний контроль за охороною та використанням земель, розташованих на території Кіровоградської області здійснюється виключно Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області, прокурор не міг звернутись до суду із позовом. Колегія суддів дійшла висновку, що скаржниками не доведено, що у спірному випадку орган Держгеокадастру може звернутись до суду в силу прямої норми законодавства.
Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що в даному випадку прокурор підтвердив можливість згідно ст. 23 Закон України «Про прокуратуру» представляти інтереси держави, які охоплюють, у тому числі, інтереси мешканців територіальної громади, через відсутність відповідного органу, а зворотні аргументи скаржників свого підтвердження не знайшли.
Стосовно правомірності державної реєстрації змін до відомостей про земельну ділянку з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, вчиненої у Державному земельному кадастрі 25.01.2022, запис №015 Розділу 2 Поземельної книги 35234804006:02:002:9026.
Зі змісту матеріалів прави вбачається, що за замовленням орендаря ОСОБА_1 . Приватним підприємством "Альфа Земпроект" розроблено проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь земельної ділянки земельної ділянки загальною площею 35,0795 га з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026.
Разом з тим, ОСОБА_1 самостійно, шляхом прийняття 04.11.2021 рішення у формі заяви, затвердив Проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь земельної ділянки земельної ділянки загальною площею 35,0795 га з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026.
У подальшому, на підставі поданої ОСОБА_1 заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру від 05.01.2022 державним кадастровим реєстратором Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області Чорним Ю.В. 25.01.2022 до Державного земельного кадастру внесено зміни до відомостей про зареєстровану земельну ділянку, а саме вчинено запис №015 у Розділі 2 Поземельної книги земельної ділянки з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, про зміну виду угідь цієї земельної ділянки з «пасовища» на «рілля».
Відповідно до приписів ст.18 Земельного кодексу України (далі ЗК України в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин) землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.
Відповідно до положень ч.1 ст.20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.
При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення.
Згідно ч.4 ст. 20 ЗК України при внесенні до Державного земельного кадастру відомостей про встановлення або зміну цільового призначення земельної ділянки належність земельної ділянки до відповідної функціональної зони визначається за даними Державного земельного кадастру.
Відомості про цільове призначення земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру.
Згідно приписів ч.5 ст. 20 ЗК України класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.
Віднесення земельних ділянок до певних категорії та виду цільового призначення земельних ділянок має відповідати класифікатору та правилам, зазначеним в абзаці першому цієї частини.
Згідно ч.2 ст. 22 ЗК України до земель сільськогосподарського призначення належать:
а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги);
б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель інших категорій, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Згідно зі статтею 34 ЗК України громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.
Закон України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (далі Закон №3613 в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) установлює правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері Державного земельного кадастру.
Згідно ч.2 ст. 21 Закону №3613 відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру:
а) щодо категорії земель:
на підставі відповідної документації із землеустрою, що розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;
на підставі заяви власника (розпорядника, у визначених законом випадках - користувача) земельної ділянки та комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту - щодо земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється на підставі такої документації;
на підставі технічної документації із землеустрою - щодо інвентаризації земель;
б) щодо виду цільового призначення в межах певної категорії земель:
на підставі відповідної документації із землеустрою, що розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;
на підставі заяви власника (розпорядника, у визначених законом випадках - користувача) земельної ділянки відповідно до комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту.
У разі якщо законом встановлена обов'язковість погодження зміни цільового призначення земельної ділянки з органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, фізичною, юридичною особою та/або відшкодування втрат сільськогосподарського, лісогосподарського виробництва, до заяви про внесення до Державного земельного кадастру відомостей про зміну цільового призначення (категорії земель та/або виду її цільового призначення) земельної ділянки додаються документи, що підтверджують таке погодження та/або забезпечення виконання зобов'язання з відшкодування втрат сільськогосподарського, лісогосподарського виробництва, у вигляді гарантії.
Положеннями ч.4 ст.21 Закону №3613 визначено, що відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру:
на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;
на підставі схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, проектів землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв), проектів землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що розробляються з метою зміни їх цільового призначення, робочих проектів землеустрою, технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель.
Колегія суддів звертає увагу, що згідно ЗК України за цільовим призначенням землі України поділяються на категорії. У межах кожної категорії земель виділяються види використання земельної ділянки. Однією з категорій є землі сільськогосподарського призначення, до яких належать сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).
Колегія суддів з'ясувала, що державним кадастровим реєстратором Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській 25.01.2022 до Державного земельного кадастру внесено зміни до відомостей про зареєстровану земельну ділянку, а саме вчинено запис №015 у Розділі 2 Поземельної книги земельної ділянки з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, про зміну виду угідь цієї земельної ділянки з «пасовища» на «рілля». Тобто, в спірному випадку відбулася саме зміна виду угідь земельної ділянки.
Апеляційний суд зауважує, що положення ст. 20 ЗК України та ст.21 Закону №3613 в сукупності не дають підстави для висновку, що процедура зміни виду угідь земельної ділянки є зміною цільового призначення землі або має проводитись в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.
Водночас, Порядок ведення Державного земельного кадастру затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 р. № 1051 (далі Порядок №1051 в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
Положеннями п.117 та 118 цього порядку визначено, що відомості (зміни до них) про зареєстровані земельні ділянки вносяться до Державного земельного кадастру в разі внесення:
1) змін до відомостей про земельну ділянку, на яку відповідно до цього Порядку відкрито Поземельну книгу;
2) нових (додаткових) відомостей про земельну ділянку, на яку відповідно до цього Порядку відкрито Поземельну книгу;
3) змін до відомостей про земельну ділянку, на яку відповідно до цього Порядку Поземельна книга не відкривалася, та/або нових (додаткових) відомостей про земельну ділянку.
Внесення до Поземельної книги відомостей (змін до них) про зареєстровану земельну ділянку (крім випадків, зазначених у пункті 119 цього Порядку) здійснюється за заявою власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності відповідно до документації, що є підставою для внесення відповідних відомостей (змін до них) (крім випадків внесення відомостей про зміну виду цільового призначення).
Згідно п. 121 Порядку №1051 для внесення до відомостей про земельну ділянку змін щодо складу угідь, нормативної грошової оцінки, а також до відомостей про межі земельної ділянки (у разі їх встановлення (відновлення) за фактичним використанням земельної ділянки) Державному кадастровому реєстраторові подаються:1) заява за формою згідно з додатком 12; 2) оригінал документації із землеустрою або оцінки земель, яка є підставою для внесення таких змін; 3) електронний документ.
Відповідно до п.122 Порядку №1051 підставою для відмови у внесенні до Поземельної книги змін до відомостей про земельну ділянку є: 2) звернення із заявою неналежної особи; 3) невідповідність поданих документів вимогам, зазначеним у підпунктах 1 і 2 пункту 111 цього Порядку; 4) наявність заявлених відомостей у Поземельній книзі.
У підпунктах 1 і 2 пункту 111 Порядку №1051 передбачено, що державний кадастровий реєстратор для здійснення державної реєстрації земельної ділянки протягом 14 календарних днів з дня реєстрації відповідної заяви перевіряє: 1) відповідність поданих документів вимогам, передбаченим пунктом 67 цього Порядку; 2) електронний документ відповідно до пункту 74 цього Порядку.
Згідно п. 67 Порядку №1051 внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру здійснюється виключно на підставі та відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр" та цього Порядку.
Забороняється вимагати для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених Законом України "Про Державний земельний кадастр".
Документи, які є підставою для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, мають відповідати таким вимогам:
текст документів має бути написаний розбірливо;
документи не мають містити підчищення або дописки, закреслені слова чи інші не обумовлені в них виправлення, орфографічні та арифметичні помилки, бути заповнені олівцем, а також з пошкодженнями, які не дають змоги однозначно тлумачити їх зміст;
документи мають відповідати вимогам Закону України "Про Державний земельний кадастр" та цього Порядку.
Документація із землеустрою, технічна документація з оцінки земель в електронній формі засвідчуються шляхом накладення електронного підпису сертифікованого інженера-землевпорядника, що базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису, з використанням кваліфікованої електронної позначки часу.
Перелік угідь згідно з Класифікацією видів земельних угідь (КВЗУ) визначено додатком №4 до Порядку №1051. Він містить такі визначення: сіножаті (код групи 002, підгрупи 01). Підгрупа включає сільськогосподарські угіддя, які систематично використовуються для сінокосіння (ГОСТ 26640-85), до яких потрібно включати рівномірно вкриті деревинною та чагарниковою рослинністю площею до 20 відсотків ділянки; пасовища (код групи 002, підгрупи 02) Підгрупа включає сільськогосподарські угіддя, які систематично використовуються для випасання худоби (ГОСТ 26640-85); рівномірно вкриті деревинною та чагарниковою рослинністю площею до 20 відсотків ділянки; рілля (код групи 001, підгрупи 00,01) Група включає сільськогосподарські угіддя, які систематично обробляються і використовуються під посіви сільськогосподарських культур, включаючи посіви багаторічних трав, а також чисті пари (ГОСТ 26640-85) та парники, оранжереї і теплиці. До ділянок ріллі не належать сіножаті і пасовища, що розорані з метою їх докорінного поліпшення і використовуються постійно під трав'яними кормовими культурами для сінокосіння та випасання худоби, а також міжряддя садів, які використовуються під посіви.
Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок встановлено у додатку №59 до Порядку №1051. Розділ 01 класифікатору визначає категорію земель за видом цільового призначення - землі сільськогосподарського призначення. Підрозділ 01.08 передбачає категорію земель, призначених для сінокосіння і випасання худоби.
Відповідно до п.60 та 61 Порядку №1051 запис у Поземельній книзі скасовується (поновлюється) Державним кадастровим реєстратором на підставі рішення суду.
Скасування (поновлення) запису в Поземельній книзі здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про його скасування (поновлення) із зазначенням дати та підстави для скасування (поновлення), посади, прізвища та ініціалів/ініціала власного імені Державного кадастрового реєстратора, який скасував (поновив) запис, та формування з використанням програмного забезпечення Державного земельного кадастру нових аркушів Поземельної книги, які засвідчуються:
в електронній (цифровій) формі - кваліфікованим електронним підписом Державного кадастрового реєстратора;
у паперовій формі - підписом Державного кадастрового реєстратора та скріплюються його печаткою.
Зміст додатків №4 та №59 Порядку №1051, зокрема щодо визначення сіножаття, пасовища та ріллі, дає підстави для висновку, що землі за категорією - сільськогосподарського призначення, які мають вид використання - для сінокосіння і випасання худоби, не можуть мати склад угідь - рілля.
Натомість, згідно відомостей з витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 25.01.2022 цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026 загальною площею 35,0795 га є 01.08 Для сінокосіння і випасання худоби; категорія земель: землі сільськогосподарського призначення; вид використання: для сінокосіння і випасання худоби; склад угідь: рілля 35,0795 га., що суперечить приписам Порядку №1051. Аргументи апеляційних скарг цей висновок суду не спростовують.
Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що державним кадастровим реєстратором Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області Чорним Ю.В. 25.01.2022 до Державного земельного кадастру внесено зміни до відомостей про зареєстровану земельну ділянку, а саме вчинено запис №015 у Розділі 2 Поземельної книги земельної ділянки з кадастровим номером 3523480400:02:002:9026, про зміну виду угідь цієї земельної ділянки з «пасовища» на «рілля», з порушенням вимог п. 67 Порядку №1051, згідно приписів пп.3 п.122 Порядку №1051 державний кадастровий реєстратор мав відмовити у внесенні до Поземельної книги змін до відомостей про земельну ділянку за заявою ОСОБА_1 .
Таким чином, колегія суддів зазначає про наявність підстав визнати протиправним та скасувати запис №015 Розділу 2 Поземельної книги 35234804006:02:002:9026.
Апеляційний суд вважає правильним висновок суду першої інстанції, який відхилив доводи Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про відсутність технічної можливості скасування (поновлення) Державним кадастровим реєстратором запису у Поземельній книзі на підставі рішення суду, адже відсутність на даний час у програмному забезпеченні Національної кадастрової системи функціоналу для скасування (поновлення) записів у Поземельній книзі не є підставою для відмови у задоволенні заявлених позовних вимог та підставою не вжиття уповноваженим органом заходів щодо приведення складу угідь спірної земельної ділянки до попереднього стану, а також не є підставою для невиконання п.60 Порядку №1051.
Стосовно правомірності рішення Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області №4086 від 19.03.2025.
Так, спірним рішенням Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області від 19.03.2025 №4086 "Про затвердження проекту землеустрою що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозмін та впорядкування угідь земельної ділянки загальною площею 35,0795 га кадастровий номер 3523480400:02:002:9026, що надана в оренду громадянину ОСОБА_1 », затверджено проект землеустрою що забезпечує еколого-економічне обгрунтування сівозмін та впорядкування угідь земельної ділянки загальною площею 35,0795 га, кадастровий номер 3523480400:02:002:9026, що надана в оренду терміном на 49 років для сінокосіння і випасання худоби (код КВЦПЗ - 01.08) громадянину ОСОБА_1 та розташована за межами населених пунктів на території Верблюзького старостинського округу, Кам'янецької селищної територіальної громади Кропивницького району Кіровоградської області.
Позивач наполягає, що спірне рішення від 19.03.2025 №4086 суперечить абз. 5 частині 2 статті 20 ЗК України, з чим погодився суд першої інстанції.
Приписи абз.5 ч.2 ст.20 ЗК України (в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачають, що зміна землекористувачем цільового призначення земельної ділянки державної, комунальної власності, наданої йому в користування (крім постійного користування) без проведення земельних торгів для провадження певної діяльності, не повинна призводити до провадження ним на такій земельній ділянці іншої діяльності (крім випадків розташування на земельній ділянці будівель, споруд, що перебувають у власності землекористувача).
Як вже було зауважено колегією суддів, положення ст. 20 ЗК України та ст.21 Закону №3613 в сукупності не дають підстави для висновку, що процедура зміни виду угідь земельної ділянки є зміною цільового призначення землі або має проводитись в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.
Відтак, колегія суддів вважає, що рішення Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області від 19.03.2025 №4086 не стосується процедури зміни цільового призначення землі, а отже підстави для застосування до спірних правовідносин абз.5 ч.2 ст.20 ЗК України відсутні.
Разом з тим, зміст додатків №4 та №59 Порядку №1051, зокрема щодо визначення сіножаття, пасовища та ріллі, дає підстави для висновку, що землі за категорією - сільськогосподарського призначення, які мають вид використання - для сінокосіння і випасання худоби, не можуть мати склад угідь - рілля, а отже рішення Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області від 19.03.2025 №4086 суперечить вимогам Порядку №1051 та Закону №3613.
За цих обставин, колегія суддів вважає, що спірне рішення Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області від 19.03.2025 №4086 є протиправним та підлягає скасуванню.
Враховуючи викладене, керуючись приписами ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне апеляційні скарги залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Керуючись ст. ст. 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційні скарги Кам'янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області та Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області залишити без задоволення, а рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року у справі № 340/3570/25 - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати ухвалення, може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, передбачені ст.ст.328, 329 КАС України.
Повний текст постанови складено 01.12.2025
Головуючий - суддя Я.В. Семененко
суддя І.Ю. Добродняк
суддя А.В. Суховаров