01 грудня 2025 року справа № 580/11284/25
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Гайдаш В.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у приміщенні суду адміністративну справу за позовом приватного підприємства “Ліберті» до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення і зобов'язання вчинити дії,
До Черкаського окружного адміністративного суду надійшов позов приватного підприємства “Ліберті» (далі - позивач) до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - відповідач), в якому позивач просить:
- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 18 серпня 2025 №1382;
- зобов'язати Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради надати приватному підприємству “Ліберті» містобудівні умови та обмеження за заявою від 06.08.2025 №01-17/42271.
Позовні вимоги, з урахуванням заяви про уточнення підстав позову, обґрунтовані тим, що позивач використовує на умовах оренди на земельну ділянку за адресою: м. Черкаси, вул. В'ячеслава Чорновола, 156, площею 0,3337 га (кадастровий номер 7110136700:06:044:0037), яка відведена для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
Позивач вважає неправомірною викладену в оскарженому наказі відмову Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради у видачі приватному підприємству “Ліберті» містобудівних умов та обмежень забудови вказаної ділянки, яка виділена йому під забудову, оскільки зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а відтак не може бути підставою обмеження майнових прав власника або землекористувача.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 21.10.2025 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.
Відповідач у відзиві на позовну заяву просив відмовити в задоволенні позовних вимог, обґрунтовуючи свою позицію тим, що рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505 був затверджений Генеральний план міста Черкаси. На підставі рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318, затверджено містобудівну документацію «Внесення змін до генерального плану м. Черкаси» (Актуалізація).
Відповідач зазначив, що при розгляді питання про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, перевірка відповідності намірів забудови земельної ділянки має здійснюватися в частині відповідності намірів забудови генеральному плану, тобто містобудівній документації на місцевому рівні. Оскільки наміри забудовника на забудову не відповідають містобудівній документації, тому оскаржений наказ прийнято правомірно.
За твердженням відповідача, задоволення позовних вимог в частині зобов'язання відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження фактично призведе до підміни судом компетенції відповідача, присвоєння собі його функцій, а також до фактичного прийняття рішення про видачу містобудівних умов і обмежень, що не належить до компетенції суду.
Розглянувши подані документи і матеріали, суд зазначає, що відповідно до пункту 122 розділу VI “Перехідні положення» Положення №1845/0/15-21 до початку функціонування всіх підсистем (модулів) ЄСІТС справи можуть розглядатися (формуватися та зберігатися) в паперовій, електронній чи змішаній формі залежно від наявних у суді можливостей. Електронні документи та електронні копії паперових документів вносяться до АСДС та зберігаються в централізованому файловому сховищі. Документи, що надійшли до суду в електронній формі, за потреби можуть роздруковуватися та приєднуватися до матеріалів справи у паперовій формі.
Згідно з абзацом 21 пункту 1 розділу VII Формування і оформлення судових справ Інструкції з діловодства в місцевих та апеляційних судах України, затвердженої наказом Державної судової адміністрації України від 20.08.2019 № 814 (у редакції наказу Державної судової адміністрації України від 17 жовтня 2023 року № 485) у випадку прийняття суддею (суддею-доповідачем), у провадженні якого перебуває судова справа, рішення щодо розгляду (формування та зберігання) судової справи (матеріалів кримінального провадження) в електронній чи змішаній (паперовій та електронній) формі, формування матеріалів судової справи здійснюється у відповідній (их) формі(ах) (паперовій та/або електронній).
Отже, процесуальне законодавство передбачає можливість розгляду справи у змішаній формі (паперовій та електронній) та прийняття рішення про такий розгляд суддею, у провадженні якого перебуває судова справа.
Враховуючи вищевикладені обставини, суд вважає за доцільне здійснити розгляд справи у змішаній (паперовій та електронній) формі.
Дослідивши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.
Із наявних у матеріалах справи доказів судом встановлено, що між Черкаською міською радою та приватним підприємством «Ліберті» укладено договір оренди землі від 28.12.2007, відповідно до умов якого позивачу передано земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,3337 га (кадастровий номер 7110136700:06:044:0037) в оренду на 49 років під розміщення та подальшу експлуатацію торговельного центру. За цільовим призначенням земельна ділянка віднесена до земель житлової та громадської забудови. За функціональним використанням земельна ділянка віднесена: на період будівництва - до категорії земель, зайнятих поточним та відведених під майбутнє будівництво; після завершення будівництва - до категорії земель комерційного використання. Державна реєстрація договору оренди проведена Черкаською регіональною філією ДП «Центр ДЗК при Держкомземі України» про що в державному реєстрі земель внесено запис від 10.01.2008 №040877500022.
Позивач звернувся із заявою від 05.08.2025, яка зареєстрована відповідачем за вхідним № 01-17/42271 від 06.08.2025, про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва за адресою: м. Черкаси, вул. В'ячеслава Чорновола, 156 на земельній ділянці площею 0,3337 га кадастровий номер: 7110136700:06:044:0037, яка перебуває в користуванні позивача на підставі договору оренди землі від 28.12.2007.
За результатами розгляду заяви позивача прийнято рішення, затверджене наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 18.08.2025 №1382 про відмову у наданні ПП «Ліберті» містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва по вул. В.Чорновола, 156, у зв'язку невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Позивач не погоджуючись із вищезазначеним наказом відповідача, тому звернувся до суду із даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає, що відповідно до положень ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VІ (надалі - Закон №3038-VІ) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно ч. 1 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3)завдання на проектування.
У відповідності до ч. 3 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об'єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Як встановлено судом, позивач подав усі необхідні документи, визначені зазначеними положеннями закону для видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: м. Черкаси, вул. В'ячеслава Чорновола, 156. Вказані обставини не заперечуються сторонами.
Відповідно до ч. 6 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.
Відповідно до ч. 4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Наведений перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
З наведених вимог закону слідує висновок, що уповноважений державний орган з питань містобудування може відмовити у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у разі невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
У відповідності до ст. 16 Закону №3038-VІ до містобудівної документації на місцевому рівні відносяться: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани територій, їх оновлення та внесення змін до них.
Згідно з ч. 1 ст. 18 Закону №3038-VІ план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов'язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Відповідно до ч. 2 ст. 18 Закону №3038-VІ план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Пунктом 1 ч. 3 ст. 18 Закону №3038-VІ визначено, що зонування території здійснюється з урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території.
Нормами ч. 2 ст. 24 цього Закону передбачено особливості регулювання земельних відносин при здійсненні містобудівної діяльності. Ці норми передбачають, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов'язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.
З огляду на викладене, законодавство розмежовує поняття «функціональне призначення територій» і «цільове призначення земельної ділянки» та не передбачає вимоги змінювати цільове призначення раніше сформованих земельних ділянок у разі визначення (зміни) функціонального призначення територій. Зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а відтак не може бути підставою обмеження майнових прав власника або землекористувача.
Відповідно до ч. 10 ст. 20 Земельного кодексу України включення земельної ділянки із визначеним видом цільового призначення до меж функціональної зони не тягне за собою обов'язковості зміни виду її цільового призначення незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, визначення яких є можливим у межах такої зони.
Підсумовуючи вищенаведене, суд зазначає, що встановлення (зміна) функціонального призначення території не покладає на власника або користувача земельної ділянки обов'язку змінювати цільове призначення раніше сформованих земельних ділянок, а також не обмежує прав власника або користувача земельної ділянки на використання земельної ділянки за попереднім цільовим призначенням.
Наведені правові висновки неодноразово викладені Верховним Судом у постановах від 16 липня 2024 року, у справі №120/12935/21-а та від 15 липня 2021 року у справі №823/306/18.
Частиною 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Застосовуючи ці загальні висновки в контексті обставин справи, суд вважає, що затвердження рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505 Генерального плану міста Черкаси та рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Черкаси», не покладає на позивача обов'язку щодо зміни цільового призначення та не обмежує його право на користування земельною ділянкою за чинним цільовим призначенням під розміщення та подальшу експлуатацію торгівельного центру.
За таких обставин, посилання в оскарженому наказі про заборону розміщення на земельній ділянці магазину продовольчих та непродовольчих товарів, суд визнає необґрунтованим. Відповідно, позивач і надалі може використовувати земельну ділянку за визначеним у договорі оренди цільовим та функціональним призначенням. З огляду на це, наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 18 серпня 2025 №1382, є протиправним та підлягає скасуванню.
Вирішуючи позовну вимогу про зобов'язання відповідача надати приватному підприємству “Ліберті» містобудівні умови та обмеження на забудову земельної ділянки, суд зазначає, що згідно з Рекомендацією №R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року під дискреційним слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Комітет Міністрів Ради Європи сформулював принципи, які слугують змістовими гарантіями ухвалення справедливого рішення. Здійснюючи дискреційні повноваження, адміністративний орган: переслідує лише ту мету, задля якої його наділено такими повноваженнями; дотримується принципу об'єктивності й безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належну рівновагу між несприятливими наслідками, які його рішення може мати для прав, свобод чи інтересів осіб, та переслідуваною при цьому метою; приймає своє рішення в межах строку, прийнятного під кутом зору питання, яке вирішується; забезпечує послідовне застосування загальних адміністративних приписів з одночасним врахуванням конкретних обставин кожної справи.
У пункті 2.4 Рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року №3-рп/2016 ідеться про те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність положень законів та інших нормативно-правових актів.
За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року №5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці, неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості в особи передбачати дії цих органів.
Практика ЄСПЛ свідчить, що надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (див. рішення від 02 листопада 2006 року у справі «Волохи проти України», від 02 серпня 1984 року у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства»).
За ч. 3, 4 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Виходячи з викладеного, суд не може втручатись у дискрецію суб'єкта владних повноважень, разом з тим, при повторному вирішенні питання про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки суб'єкт владних повноважень не може допускати ухвалення рішення з підстав, які визнані судом неправомірними, оскільки це виходить за межі дискреції. Відповідно, для відновлення порушених прав позивача необхідно зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву від 06.08.2025 №01-17/42271 та видати відповідний наказ з урахуванням висновків суду, викладених в судовому рішенні.
За вказаних обставин, враховуючи положення ч. 2 ст. 9 КАС України, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є частково обґрунтованими, а тому позов належить задовольнити частково.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до ч. 3 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі пропорційно до задоволених позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 2, 90, 139-143, 242-246, 250, 255 КАС України, суд,
Позов задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 18 серпня 2025 №1382.
Зобов'язати Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради повторно розглянути заяву приватного підприємства “Ліберті» від 06.08.2025 №01-17/42271 про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва за адресою: м. Черкаси, вул. В'ячеслава Чорновола, 156, та видати відповідний наказ з урахуванням висновків суду, викладених в судовому рішенні.
У задоволенні інших позовних вимог - відмовити.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на користь приватного підприємства “Ліберті» судовий збір у сумі 3028 (три тисячі двадцять вісім) грн 00 коп.
Копію рішення направити особам, які беруть участь у справі.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, яка може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя Віталіна ГАЙДАШ