Україна
Донецький окружний адміністративний суд
про залишення позову без розгляду
27 листопада 2025 року Справа №200/6790/25
Суддя Донецького окружного адміністративного суду Тарасенко І.М., розглянувши адміністративний позов в порядку письмового спрощеного позовного провадження за позовом заступника керівника Покровської окружної прокуратури (юридична адреса: 85302, Донецька область, м. Покровськ, вул. Дмитра Коцюбайла «Да Вінчі», 148, код ЄДРПОУ 2570700225) до Селидівської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області (юридична адреса: 85400, Донецька область, м. Селидове, вул. Олександра Цахніва, 8, код ЄДРПОУ 44899730), треті особи - Навчально-виховний комплекс «Петрівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Селидівської міської ради Донецької області (юридична адреса: 85364, Донецька область, Покровський район, с. Петрівка, вул. Центральна, 1, код ЄДРПОУ 25703530), відділ освіти Селидівської міської ради (юридична адреса: 85400, Донецька область, м. Селидове, вул. Нагорна, 36, код ЄДРПОУ 02142916) про визнання незаконним та скасувати розпорядження № 117 від 23.05.2025 року,
В проваджені Донецького окружного адміністративного суду знаходиться справа за позовом заступника керівника Покровської окружної прокуратури до Селидівської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області, треті особи - Навчально-виховний комплекс «Петрівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Селидівської міської ради Донецької області, відділ освіти Селидівської міської ради про визнання незаконним та скасувати розпорядження № 117 від 23.05.2025 року.
Згідно ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
За ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Отже, згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Більше того, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. rusia (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. rusia, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Також Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (справа F.W. v. France, № 61517/00, рішення від 31 березня 2005 року, п. 27).
Отже, пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, дають підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Вказана правова позиція неодноразово викладалась у судових рішеннях Верховного Суду, зокрема, в ухвалі від 10 липня 2018 року у справі № 812/1689/16 (провадження № К/9901/48550/18), в ухвалі від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17 (провадження № К/9901/48834/18), в постанові від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.
Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Тобто, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
У всякому разі, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Водночас частина 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень.
Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.
При зверненні до суду, прокурор зазначив, що Інтереси держави у даних правовідносинах полягають у забезпеченні гарантованого Конституцією України права на здобуття освіти, яка є основою інтелектуального, духовного, фізичного і культурного розвитку особистості, її успішної соціалізації, економічного добробуту, запорукою розвитку суспільства, об'єднаного спільними цінностями і культурою, та держави.
Відповідач, приймаючи оскаржуване розпорядження, порушив вимоги законодавства про освіту та процедуру прийняття таких рішень, що зумовило порушення конституційних прав мешканців громади та відповідно інтересів держави.
Прокурором зазначено, що відбулося поєднання органу, уповноваженого на здійснення повноважень у сфері освіти на території громади та на захист інтересів держави, який повинен бути позивачем у справі, та відповідача. З огляду на викладене виключається можливість надання органу місцевого самоврядування (Селидівській міській військовій адміністрації) статусу позивача у даному спорі.
Державний контроль за додержанням положень нормативних актів з питань захисту прав дітей з боку органів місцевого самоврядування на цей час не віднесений до компетенції жодного державного органу.
Ураховуючи вищевикладене, підставою для звернення прокурора до суду як позивача є те, що органом, який міг би бути позивачем у спорі, порушено вимоги законодавства та прийняте незаконне рішення, яке є предметом спору, тому цей орган є відповідачем у справі.
Отже, прокурор, зазначив, що реалізуючи надані законом представницькі повноваження, з метою захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо захисту прав дітей, звертається до суду з позовом про визнання незаконним та скасування розпорядження начальника Селидівської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області № 117 від 23.05.2025 року «Про ліквідацію навчально-виховного комплексу «Петрівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Селидівської міської ради Донецької області», яким припинено діяльність вказаного навчального закладу шляхом ліквідації, та реалізує покладені від імені держави повноваження по захисту інтересів держави і, відповідно до ч. 5 ст. 53 КАС України набуває статусу позивача.
В той же час, суд зазначає, що прокурором не зазначено, як саме закриття навчально-виховного комплексу «Петрівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Селидівської міської ради Донецької області, який знаходиться на тимчасово окупованій території, в якому Станом на 24.06.2025 року - 11 учнів Петрівського НВК отримали базову середню освіту, залишилось 32 учні, з них: 17 - навчаються в Селидівській ЗОШ № 1, 1 - у Селидівському ліцеї № 1, 4 учні перебувають за кордоном, 7 - навчаються за місцем проживання, 3 - вибуло, та фізично знищено будівля, може впливати на права дітей на отримання освіти.
Ліквідація навчально-виховного комплексу «Петрівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Селидівської міської ради Донецької області обумовлена через низьку наповнюваність та відсутністю показників народжуваності у селі Петрівка: 2022-2023 н.р. 10 учнів/клас (класів - 9, учнів - 97); 2023-2024 н.р. 11 учнів/клас (7 класів, 77 учнів); 2024-2025 н.р. 8 учнів/клас (всього 5 класів, 42 учні). Тож, при ухваленні рішення щодо ліквідації НВК: фактична наповнюваність - 42 учні у ЗЗСО (попередня (прогнозована) мережа НВК з 01.09.2025-32 учні).
Більш того, у зв'язку з малою наповненістю класів Петровського НВК фінансування буде припинено відповідно до розрахунку освітньої субвенції.
Всього очікувалось на календарний 2025 рік освітньої субвенції в обсязі - 33, 2 млн.грн. Очікувані видатки при незмінній мережі закладів загальної середньої освіти складуть 35,0 млн.грн. Очікувана недостатність за 2025 рік - 1,8 млн.грн.
Доведено на календарний 2025 рік освітньої субвенції в обсязі 33 млн. грн. 172 тис.грн. згідно інформаційної довідки МОН щодо розрахунку обсягу освітньої субвенції на 2025 рік.
Недостатність освітньої субвенції, а також її відсутність на 2025-2026 н.р. економічно та юридично обґрунтована та відображена у пояснювальній записці відділу освіти до проєкту розпорядження про ліквідацію Петрівського НВК.
Суд зазначає, що гарантоване право дітей на освіту не передбачає права здобувати середню освіту лише у конкретному закладі освіти, а передбачає право на здобуття загальної середньої освіти, що може реалізовуватись у мережі закладів освіти.
Відповідно до частини 2 статті 55 Закону України «Про освіту», батьки мають право обирати заклад освіти, освітню програму, а також вид і форму здобуття освіти для своєї дитини.
Кожному учню була надана можливість продовжити здобуття повної загальної середньої освіти у відповідному (обраному) закладі загальної середньої освіти.
Учні продовжили здобуття базової середньої освіти в інших закладах загальної середньої освіти Селидівської міської ради, що гарантує право на освіту, на доступ до освіти, належні умови її отримання. Наразі 18 учнів здобувають освіту в наших закладах освіти Селидівської міської ради.
Під час громадських обговорень 01.05.2024 року та у 2025 році батьківській громадськості було представлено можливість переведення дітей до Селидівського ліцею № 1. Переваги навчання у закладі були висвітлені у відеопрезентації та промові директора ліцею. Селидівський ліцей № 1 є сучасним закладом загальної середньої освіти, у якому створено всі необхідні умови для якісного навчання: можливість вибору профільних предметів відповідно до здібностей та інтересів учнів (профілі: математика, українська мова, англійська мова, історія України); високий кадровий потенціал, адже переважна більшість педагогів мають вищу кваліфікаційну категорію та педагогічні звання; підготовка учнів до НМТ за затвердженими програмами МОН України; розвиток творчих здібностей та залучення учнів до дослідницької діяльності; здобуття учнями свідоцтва про повну загальну середню освіту. До початку окупації у 2024 році ліцей мав сучасний освітній простір, зокрема бездротовий інтернет, найпростіше укриття, мультимедійне обладнання, харчоблок, власну блочно- модульну котельню, свердловину для безперебійного водопостачання та шкільний автобус для підвезення учнів. Таким чином, Селидівський ліцей № 1 відповідає всім вимогам, встановленим чинним законодавством України для закладів цього типу, і забезпечує належні умови для здобуття повної загальної середньої освіти.
Пропозиція переведення до закладу, який забезпечує належний рівень освітніх послуг, що охоплює доступність, безперервність та відповідність якості державним стандартам освіти, є виконанням обов'язку засновника, передбаченого частиною 2 статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту».
Отже, у позовній заяві не міститься доказів того, що право на освіту було порушено і прийняття оскаржуваного рішення спричинило несприятливі наслідки у вигляді неможливості продовжити навчання у інших закладах Селидівської міської ради або у вигляді погіршення якості освіти.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що права учнів не порушено: освітній процес забезпечено у повному обсязі, у належних умовах і з дотриманням державних стандартів. Заклад фактично не функціонує, учні здобувають освіту в іншому закладі, педагогічний колектив розформовано, а отже позовна заява прокурора не містить обґрунтування причин, які перешкоджають захисту інтересів держави, якщо такі взагалі порушені, належними позивачем і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Суд зазначає, що матеріали не містять доказів того, що заступник керівника Покровської окружної прокуратури звертався до Селидівської міської військової адміністрації з повідомленням про намір подати позов, не надав можливості органу місцевого самоврядування відреагувати на стверджуване порушення, не запропонував альтернативні способи реагування.
Така поведінка суперечить вимогам статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та порушує принцип добросовісності у процесуальних діях.
Верховний Суд України у своїй практиці, зокрема у пункті 54 постанови Великої Палати у справі № 912/2385/18, наголошує: прокурор, звертаючись до суду, зобов'язаний обґрунтувати підстави представництва, тобто пояснити, чому саме компетентний орган не вжив необхідних заходів для захисту інтересів держави.
Така правова позиція узгоджується з принципом належного представництва в адміністративному процесі, який передбачає, що прокурор не може діяти замість органу, якщо останній не виявив бездіяльності або не відмовився від реагування. Відтак, у разі відсутності належного обґрунтування представництва інтересів держави, суд зобов'язаний оцінити процесуальну правомірність підписання позову та застосувати відповідні наслідки, передбачені законом.
Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що позовна заява подана заступником керівника Покровської окружної прокуратури без належного обґрунтування підстав для представництва інтересів держави, що суперечить вимогам чинного законодавства та усталеній судовій практиці.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо: позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Отже, суд вважає за можливе залишити позов заступника керівника Покровської окружної прокуратури, без розгляду.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 243, 248, 253, 256, 295, 297 КАС України, суд,
Адміністративний позов заступника керівника Покровської окружної прокуратури (юридична адреса: 85302, Донецька область, м. Покровськ, вул. Дмитра Коцюбайла «Да Вінчі», 148, код ЄДРПОУ 2570700225) до Селидівської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області (юридична адреса: 85400, Донецька область, м. Селидове, вул. Олександра Цахніва, 8, код ЄДРПОУ 44899730), треті особи - Навчально-виховний комплекс «Петрівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Селидівської міської ради Донецької області (юридична адреса: 85364, Донецька область, Покровський район, с. Петрівка, вул. Центральна, 1, код ЄДРПОУ 25703530), відділ освіти Селидівської міської ради (юридична адреса: 85400, Донецька область, м. Селидове, вул. Нагорна, 36, код ЄДРПОУ 02142916) про визнання незаконним та скасувати розпорядження № 117 від 23.05.2025 року - залишити без розгляду.
Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день його (її) проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п'ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.
Суддя І.М. Тарасенко