Справа № 640/8387/22 Суддя першої інстанції: Т.В. Смішлива
25 листопада 2025 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача - Файдюка В.В.,
суддів - Епель О.В., Мєзєнцева Є.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної казначейської служби України на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 17 березня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Державної казначейської служби України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, -
У червні 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач-1, ОСОБА_1 ) та ОСОБА_2 (далі - позивач-2, ОСОБА_2 ) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної казначейської служби України (далі - відповідач, ДКС України) про визнання протиправною бездіяльності ДКС України щодо невиконання рішення Жовтневого районного суду міста Маріуполя від 26.01.2021 у справі №757/62941/16-ц та зобов'язання виконати рішення суду.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 17.03.2025 позов задоволено частково - визнано протиправною бездіяльність ДКС України щодо невиконання протягом тривалого часу рішення Жовтневого районного суду міста Маріуполя від 26.01.2021 у справі №757/62941/16-ц. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
При цьому суд першої інстанції виходив з того, що попри те, що рішення суду є обов'язковим для виконання, ДКС України не вчинило всіх передбачених законодавством дій, спрямованих на його виконання.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування своїх доводів з посиланням на ряд правових позицій Верховного Суду зазначає, що, по-перше, безспірне списання коштів державного бюджету здійснюється ДКС України за рахунок і в межах бюджетних призначень, передбачених у державному бюджеті на відповідну мету, у той час як асигнувань щодо відшкодування шкоди, завданої терористичним актом у державному бюджеті не передбачено, по-друге, закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної терористичним актом, відсутній, по-третє, нецільове використання бюджетних коштів є порушенням Бюджетного кодексу України, по-четверте, відсутність реального результату не може свідчити про бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
Після усунення визначених в ухвалі від 12.05.2025 про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2025 відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу, а також витребувано матеріали справи з суду першої інстанції.
Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2025 продовжено строк розгляду справи та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Оскільки рішення Луганського окружного адміністративного суду від 17.03.2025 в частині відмови у задоволенні позовних вимог не є предметом апеляційного оскарження, судова колегія вважає за необхідне здійснювати перевірку законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційної скарги ДКС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.
Вирішуючи спір, суд першої інстанції встановив, що рішенням Жовтневого районного суду міста Маріуполя від 26.01.2021 у справі №757/62941/16-ц за частково задоволені позовні вимоги ОСОБА_2 та ОСОБА_1 до Держави України в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про стягнення моральної та матеріальної шкоди та стягнуто з Держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь ОСОБА_2 та ОСОБА_1 грошову компенсацію у розмірі 50 000 грн кожному.
У справі №757/62941/16-ц видано виконавчі листи 20.01.2022.
ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до ДКС України подані заяви від 22.01.2022 про відкриття виконавчого провадження, до яких додані, зокрема, оригінали вказаних вище виконавчих листів.
Разом з тим, листом від 06.06.2022 №5-06-06/6695 відповідач повідомив представника позивачів про те, що на сьогодні не визначено джерело та порядок виплати грошової компенсації особам, яким спричинено шкоду в результаті вчинення терористичного акта під час проведення антитерористичної операції. ДКС України повідомило, що з метою виконання судових рішень постійно звертається до Міністерства фінансів України із пропозиціями щодо необхідності передбачення у державному бюджеті призначень для відшкодування шкоди, завданої громадянам терористичним актом, однак питання визначення джерела та порядку виплати таких коштів залишається не вирішеним. Таким чином, як зазначено у листі, після встановлення у Державному бюджеті України відповідних бюджетних призначень ДКС України здійснить заходи щодо безспірного списання коштів.
На підставі встановлених вище обставин, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 19, 55, 129-1 Конституції України, ст. ст. 3, 6 Закону України «Про виконавче провадження», ст. ст. 2, 3 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» (далі - Закон про гарантії; тут і надалі у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин), п. п. 3, 6, 24, 25, 31, 35, 47-49 Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.2011 №845 (далі - Порядок №845), п. п. 1, 9 Положення про Державну казначейську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.04.2015 №215 (далі - Положення №215), а також ряду правових позицій Верховного Суду, суд першої інстанції прийшов до висновку про нездійснення відповідачем жодних дій, спрямованих на виконання судового рішення, що свідчить про допущену бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на таке.
Відповідно до ч. 1 ст. 129-1 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов'язковим до виконання.
Згідно з ст. 18 ЦПК України судові рішення, що набрали законної сили, обов'язкові для всіх органів державної влади і органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, посадових чи службових осіб та громадян і підлягають виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, - і за її межами. Невиконання судового рішення є підставою для відповідальності, встановленої законом.
Положеннями ч. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або - тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, - коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.
Європейський суд з прав людини у справі «Горнсбі проти Греції» наголосив, що, відповідно до усталеного прецедентного права, пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду або арбітражу з позовом стосовно будь-яких його цивільних прав та обов'язків. Таким чином, ця стаття проголошує «право на суд», одним з аспектів якого є право на доступ, тобто право подати позов до суду. Однак це право було б ілюзорним, якби правова система Договірної держави допускала, щоб остаточне судове рішення, яке має обов'язкову силу, не виконувалося на шкоду одній із сторін. Важко собі навіть уявити, щоб стаття 6 детально описувала процесуальні гарантії, які надаються сторонам у спорі, - а саме: справедливий, публічний і швидкий розгляд, - і водночас не передбачала виконання судових рішень. Якщо вбачати у статті 6 тільки проголошення доступу до судового органу та права на судове провадження, то це могло б породжувати ситуації, що суперечать принципу верховенства права, який Договірні держави зобов'язалися поважати, ратифікуючи Конвенцію.
Отже, для цілей ст. 6 Конвенції стадія виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина «судового розгляду».
З аналізу рішень Європейського суду з прав людини (остаточні рішення у справах «Алпатов та інші проти України», «Робота та інші проти України», «Варава та інші проти України», «ПМП «Фея» та інші проти України»), якими було встановлено порушення п. 1 ст. 6, ст. 13 Конвенції та ст. 1 Першого протоколу до Конвенції, вбачається однозначна позиція про те, що правосуддя не може вважатися здійсненим доти, доки не виконане судове рішення, а також констатується, що виконання судового рішення, як завершальна стадія судового процесу, за своєю юридичною природою є головною стадією правосуддя, що повністю узгоджується з нормою ст. 129-1 Конституції України.
Отже, основним призначенням стадії виконавчого провадження є фактичне втілення судових присуджень у певні матеріальні блага, яких особа була протиправно позбавлена до отримання судового захисту.
Таким чином, судовий акт, який набрав законної сили, підлягає обов'язковому та безумовному виконанню особою, на яку покладено такий обов'язок.
Це означає, що особа, якій належить виконати судовий акт, повинна здійснити достатні дії для організації процесу його виконання, незалежно від будь-яких умов, оскільки інше суперечило б запровадженому статтею 8 Конституції України принципу верховенства права.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону про гарантії держава гарантує виконання рішення суду про стягнення коштів та зобов'язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є, зокрема державний орган; державні підприємство, установа, організація (далі - державне підприємство); юридична особа, примусова реалізація майна якої забороняється відповідно до законодавства (далі - юридична особа).
Згідно з ч. ч. 1, 2 ст. 3 указаного Закону виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень - за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду. Стягувач за рішенням суду про стягнення коштів з державного органу звертається до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, у строки, встановлені Законом України «Про виконавче провадження», із заявою про виконання рішення суду. Разом із заявою стягувач подає до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, документи та відомості, необхідні для перерахування коштів, згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
За правилами ч. 4 ст. 3 Закону про гарантії перерахування коштів стягувачу здійснюється у тримісячний строк з дня надходження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, необхідних для цього документів та відомостей.
Матеріали справи свідчать, що позивачами подані до відповідача 22.01.2022 заяви про виконання рішення Жовтневого районного суду міста Маріуполя від 26.01.2021 у справі №757/62941/16-ц, до яких додані виконавчі листи від 22.01.2022 та засвідчені копії указаного судового рішення.
Проте листом від 06.06.2022 №5-06-06/6695 ДКС України повідомила представника позивачів про те, що рішення Жовтневого районного суду міста Маріуполя від 26.01.2021 у справі №757/62941/16-ц буде виконане після встановлення у Державному бюджеті України відповідних бюджетних призначень.
Отже, позивачі у порядку, передбаченому Законом про гарантії, звернулися до відповідача із заявами про виконання рішення суду, яке набрало законної сили, натомість відповідач рішення не виконав, повідомивши про неможливість його виконання з підстав невизначеності джерела і порядку відшкодування шкоди, завданої терористичним актом.
При цьому колегія суддів зауважує, що п. 9 Порядку № 845 визначено вичерпний перелік підстав, за наявності яких орган Казначейства повертає виконавчий документ стягувачеві.
За наведених обставин можна прийти до висновку, що у спірних правовідносинах у відповідача наявний обов'язок або виконати судове рішення протягом трьох місяців, або повернути виконавчий документ у порядку, визначеному п. 9 Порядку № 845.
Оскільки підстави для повернення, передбачені п. 9 Порядку № 845, відсутні, тому у відповідача наявний безальтернативний обов'язок виконати вказане рішення суду.
Судом апеляційної інстанції враховується, що рішенням суду, питання виконання якого є спірним у правовідносинах, що склались між сторонами, визначено, що кошти у розмірі 50 000,00 грн необхідно стягнути на користь позивачів саме з Державного бюджету України шляхом списання їх з Єдиного казначейського рахунку.
Проте, з часу звернення позивачів із заявою про виконання судового рішення (22.01.2022) до ухвалення рішення судом першої інстанції (17.03.2025) це рішення відповідачем не виконане і строк затримки його виконання значно перевищує три місяці.
Водночас, доказів звернення відповідача із клопотаннями про роз'яснення або зміни способу виконання рішення суду останнім не надано.
За таких обставин колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що відповідач у порушення вимог Конституції України та Закону України «Про гарантії виконання судових рішень» не виконав рішення суду, що набрало законної сили, та не намагався вчинити дії щодо його виконання, тому позовні вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо невиконання рішення Жовтневого районного суду міста Маріуполя від 26.01.2021 у справі №757/62941/16-ц є обґрунтованими.
Аналогічна позиція у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом у постанові від 24.11.2021 у справі № 640/11580/20.
Судом апеляційної інстанції враховується, що на час виникнення спірних правовідносин Законом про гарантії та Порядком №845 не передбачено підставу для відмови у виконанні рішення суду з підстав невизначеності джерела і порядку відшкодування шкоди, завданої внаслідок смерті фізичної особи та шкоди, завданої терористичним актом.
Держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов'язана забезпечити його реалізацію. У протилежному випадку всі негативні наслідки відсутності належного правового регулювання покладаються саме на державу.
Таким чином, позивач не може бути позбавлений захисту своїх прав та відшкодування шкоди у зв'язку із відсутністю правового механізму захисту його прав.
Крім того, відповідно до ст. 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом.
Тобто, обов'язок відшкодувати завдану шкоду покладається на державу незалежно від її вини та до держави, яка відшкодувала шкоду фізичній особі, переходить право вимоги до винної особи.
Викладеним спростовується посилання апелянта на неможливість виконання судового рішення до визначення джерела та порядку виплати грошової компенсації особам, яким спричинено шкоду в результаті вчинення терористичного акта під час проведення антитерористичної операції
Також суд апеляційної інстанції зауважує на помилковості доводів відповідача про те, що до спірних правовідносин не застосовується Закон України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», оскільки відповідно до статті 1 цього Закону він встановлює гарантії держави щодо виконання судових рішень та виконавчих документів, визначених Законом України «Про виконавче провадження», та особливості їх виконання, тобто регулює правовідносини цієї справи.
Колегія суддів поміж іншим вважає безпідставними посилання відповідача на те, що Державна казначейська служба України вживає всі передбачені законодавством заходи, спрямовані на виконання виконавчих листів про стягнення коштів на користь позивачів.
Так, встановлений ч. 4 ст. 3 Закону про гарантії строк перерахування коштів стягувачу є імперативним, а його недодержання є порушенням гарантій держави щодо виконання судових рішень.
Із змісту пункту 49 Порядку №845 випливає, що у разі необхідності у додаткових коштах понад обсяг відповідних бюджетних призначень, Казначейство подає до Міністерства фінансів України пропозиції щодо необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України протягом 10 днів з дня надходження відповідних виконавчих документів для здійснення безспірного списання коштів державного бюджету.
Приписи цього пункту вимагають направлення до Міністерства фінансів України пропозицій щодо необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України після надходження кожного виконавчого документа від кожного стягувача, а тому належним доказом виконання зазначених приписів може бути лише відповідне звернення до Міністерства фінансів України, направлене із дотримання строку, встановленого Порядком №845.
Аналогічний висновок щодо тлумачення ч. 4 ст. 3 Закону про гарантії, абзацу 2 пункту 48 Порядку №845 викладений у постановах Верховного Суду від 21.09.2018 у справі №826/7371/15, від 04.09.2020 у справі №640/5757/19, від 29.04.2021 у справі №826/13511/17.
Водночас, у матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували, що ДКС України у 10-денний строк з моменту надходження від неї виконавчих документів зверталося до Міністерства фінансів України з відповідними пропозиціями щодо необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України у зв'язку з неможливістю здійснення безспірного списання коштів через їхню недостатність.
Посилання апелянта на те, що ДКС України неодноразово зверталася до Міністерства фінансів України з листами про визначення механізму виплати стягнутої з держави шкоди, заподіяної терористичним актом та встановлення відповідних видатків у законі про Державний бюджет України або змінах до нього, колегія суддів відхиляє. Адже листи, адресовані з цього приводу Міністерству фінансів України, не є належними доказами своєчасного, протягом 10-денного терміну з дня надходження виконавчих документів від позивачів, надання Казначейством пропозицій Мінфіну щодо необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України.
За таких обставин і правового врегулювання Верховний Суд у подібних правовідносинах не погодився з висновком судів попередніх інстанцій про недопущення відповідачем протиправної бездіяльності під час тривалого (більше чотирьох років) невиконання постанови суду щодо стягнення коштів з державного органу (постанова від 21.02.2023 у справі № 500/5748/21).
Крім іншого колегія суддів відхиляє посилання апелянта на постанови Верховного Суду у справах №№804/3242/17, №466/3828/17, №688/4324/17, №818/1653/17, № 803/1449/16, оскільки правовідносини та правове регулювання у вказаних справах та у цій справі не є тотожними, а рішення суду касаційної інстанції у цих справах ухвалені раніше тих, на які обґрунтовано послався суд першої інстанції при вирішенні цього спору.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Державної казначейської служби України - залишити без задоволення.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 17 березня 2025 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені статтями 328-331 КАС України.
Суддя-доповідач В.В. Файдюк
Судді О.В. Епель
Є.І. Мєзєнцев
Повне рішення складено 25 листопада 2025 року.