14 листопада 2025 року
м. Київ
справа № 240/27721/23
адміністративне провадження № К/990/48555/24
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Чиркіна С.М.,
суддів: Стеценка С.Г., Берназюка Я.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.06.2024 (головуючий суддя Гурін Д.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2024 (головуючий суддя: Граб Л.С., судді: Біла Л.М., Сторчака В. Ю.) у справі №240/27721/23 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Житомирбуррозвідка» до Державної служби геології та надр України про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування приписів та наказу, зобов'язання вчинити певні дії,
І. РУХ СПРАВИ
У вересні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Житомирбуррозвідка» (далі - позивач, ТОВ «Житомирбуррозвідка») звернулося до суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, Держгеонадра), в якому просило:
визнати протиправними дії відповідача щодо залишення без розгляду заяви позивача від 07.06.2023 № 1/242 з доданими до неї документами щодо внесення змін до угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 08.12.2016, оформленої листом Державної служби геології та надр України від 13.06.2023 № 3245/07/02-23, що полягає в наступному:
- помилковому визначенні закінчення граничного терміну виконання робіт щодо видобування корисних копалин, передбачених угодою про умови користування надрами від 08.12.2016 № 5740 в І кварталі 2017 року (п. 2 Програми робіт), а не в III кварталі 2018 року (п. 6 Програми робіт);
- недотриманні та неврахуванні права надрокористувача на продовження граничних строків щодо видобування корисних копалин на строк 24 місяці, які з урахуванням строків затримки на час розгляду судових справ № 640/19015/18; № 640/9991/19 (що розпочалися в IV кварталі 2018 року і закінчились у І кварталі 2023 року), відповідно до пункту 3, пункту 4 статті16-6 Кодексу України про надра спливають в IV кварталі 2024 році;
зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача з доданими до неї документами, оформлену листом від 07.06.2023 № 1/242 щодо внесення змін до угоди про умови користування надрами з дотриманням та врахуванням права надрокористувача на продовження граничних строків виконання робіт щодо видобування корисних копалин (ІІІ квартал 2018 року) на строк 24 місяці, які з урахуванням строків затримки на час розгляду судових справ № 640/19015/18; №640/9991/19, керуючись пунктом 3 та пунктом 4 статті 16-6 Кодексу про надра, спливають у IV кварталі 2024 року;
визнати протиправними та скасувати приписи від 26.06.2019 № 1224-14/06 та від 08.02.2021 № 154-14/06 про невиконання пунктів Програми робіт та особливих умов Спеціального дозволу Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю під час планових перевірок позивача про невиконання пунктів Програми робіт та особливих умов Спеціального дозволу;
визнати протиправним та скасувати наказ позивача від 09.08.2019 № 266 в частині зупинення дії спеціального дозволу від 13.03.2013 № 5740 на користування надрами, наданого позивачу, з підстав протиправності вказаних дій, наказу та приписів на думку позивача.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 06.06.2024, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2024, позов задоволено частково:
визнано протиправними дії відповідача, що виразились у залишенні без розгляду заяви позивача від 07.06.2023 №1/242, з доданими до неї документами, про внесення змін до угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин;
зобов'язано відповідача повторно розглянути заяву позивача від 07.06.2023 №1/242, з доданими до неї документами, про внесення змін до угоди про умови користування надрами, з урахуванням висновків суду викладених у рішенні суду, прийнятому за результатами розгляду адміністративної справи №240/27721/23;
у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
16.12.2024 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, через систему «Електронний суд», надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України, у якій скаржник просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.06.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2024 і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
27.01.2025 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, через систему «Електронний суд» надійшов відзив ТОВ «Житомирбуррозвідка» на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України, у якій позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2024 відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 13.11.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування позовних вимог ТОВ «Житомирбуррозвідка» стверджувало, що відповідач залишаючи без розгляду заяву ТОВ «Житомирбуррозвідка» від 07.06.2023 №1/242 не врахував положення Кодексу України про надра, згідно з якими надрокористувач має право на продовження граничних строків видобування корисних копалин у разі скасування рішенням суду зупинення або анулювання дії дозволу, а також через виникнення затримки в оформленні необхідних документів, що передбачено чинним законодавством. Оскільки у ТОВ «Житомирбуррозвідка» виникла затримка в оформленні документів, а також тривалий час відбувалися судові процеси щодо дозволу на розробку Тростянецького родовища, то граничний термін на видобування корисних копалин мав бути продовжений відповідачем.
Позивач наголошував, що документи, які неодноразово надсилались до Держгеонадр були наповнені відомостями та даними, які не змінювались, за виключенням змін, які вносились для врахування зауважень , отриманих від відповідача.
Відповідач проти позовних вимог заперечував, просив відмовити в їх задоволенні та звертав увагу, що заяву ТОВ «Житомирбуррозвідка» від 07.06.2023 №1/242 залишено без розгляду на підставі положень Кодексу України про надра, оскільки позивачем не долучено документів, які можуть бути підставою для внесення змін до угоди про умови надрокористування.
Окрім того, позивач звернувся із заявою у 2023 році про продовження граничних термінів, які закінчилися у І кварталі 2018 року, проте згідно із положеннями чинного законодавства забороняється продовження граничних термінів більше ніж на 24 місяці. (це є можливою підставою для відмови по суті, а не для без розгляду).
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що ТОВ «Житомирбуррозвідка» створене 25.10.2013 шляхом реорганізації ДП НАК «Надра України» «Житомирбуррозвідка», та є правонаступником прав і обов'язків останнього, в тому числі права на спеціальний дозвіл на користування надрами № 5740 від 13.03.2013 з терміном дії 20 років.
У зв'язку з вищезазначеним у позивача виникла необхідність у внесенні змін до Спеціального дозволу, згідно з вимогами п. п. 1 п. 17 постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами».
Згідно з інформацією зазначеною у наказі Державної служби геології та надр України № 66 від 31.03.2015 ТОВ «Житомирбуррозвідка» видано новий бланк Спеціального дозволу № 5740 на користування надрами з метою видобування корисних копалин на родовищі - Тростянецьке та внесені зміни до: Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 08.12.2016, яка є додатком до спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування Тростяницького родовища № 5740 від 13.03.2013; програми робіт з видобування титанових руд Тростяницького родовища ільменіту, яка є додатком 2 до Угоди № 5740 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 08.12.2016.
Програмою робіт на 2016 рік передбачалося виконання наступних видів робіт, зокрема: складання проекту на розробку і рекультивацію родовища, ОВСН (п. 2 Програми робіт; термін виконання І кв. 2017 р. - III квартал 2017 р.); підготовка матеріалів для отримання акта надання гірничого відводу і отримання його в установленому порядку; підготовка матеріалів на отримання земельної ділянки, для потреб, пов'язаних із користування надрами в установленому порядку, тощо.
Наказом Держгеонадр від 28.11.2018 №450 затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік, яким було передбачено здійснення планової перевірки діяльності ТОВ «Житомирбуррозвідка» відповідно до спеціального дозволу на користування надрами №5740 від 13.03.2013, з 25.06.2019.
На виконання вимог частини першої статті 7 Закону №877-V Держгеонадрами видано наказ від 03.05.2019 №136 «Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у червні 2019 року», яким встановлено найменування суб'єкта господарювання, ТОВ «Житомирбуррозвідка», та предмет перевірки - дотримання вимог законодавства у сфері використання корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) та направлено ТОВ «Житомирбуррозвідка» повідомлення про проведення планової перевірки від 08.05.2019.
За результатами перевірки ТОВ «Житомирбуррозвідка» складено акт №06-04/23/2019-31/п (161) від 26.06.2019, яким виявлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме:
1. Не виконується пункт 3 (протягом п'яти років виконати геолого-економічну оцінку Тростянецького родовища в межах ділянок, погоджених Житомирською обласною радою, як окремого об'єкту надрокористування та подати на розгляд ДКЗ України) особливих умов спеціального дозволу на користування надрами №5740 від 13.03.2013;
2. Не виконується пункт 5 Угоди про умови користування надрами від 08.12.2016 №5740, в частині проведення робіт у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт та пункт 2 Програми робіт з видобування титанових руд Тростянецького родовища, а саме: не складено проект на розробку і рекультивацію родовища, ОВНС (термін виконання І кв. 2017 - ІІІ кв. 2017 року);
3. Не виконується пункт 5 Угоди про умови користування надрами від 08.12.2016 №5740, в частині проведення робіт у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт та пункт 3 Програми робіт з видобування титанових руд Тростянецького родовища, а саме: не підготовлено матеріали для отримання акту надання гірничого відводу і не отримано його в установленому порядку (термін виконання IV кв. 2017 року);
4. Не виконується пункт 5 Угоди про умови користування надрами від 08.12.2016 №5740, в частині проведення робіт у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт та пункт 4 Програми робіт з видобування титанових руд Тростянецького родовища, а саме не підготовлено матеріали на отримання земельної ділянки, для потреб, пов'язаних з користуванням надрами в установленому порядку (термін виконання І кв. 2018 року);
5. Не виконується пункт 5 Угоди про умови користування надрами від 08.12.2016 №5740, в частині проведення робіт у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт та пункт 5 Програми робіт з видобування титанових руд Тростянецького родовища, а саме: не виконано гірничо-капітальні та гірничопідготовчі роботи (термін виконання ІІ кв. 2018 року);
6. Не виконується пункт 5 Угоди про умови користування надрами від 08.12.2016 №5740, в частині проведення робіт у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт та пункт 6 Програми робіт з видобування титанових руд Тростянецького родовища, а саме: не розпочато видобування 100-120 тис. м3/рік (термін виконання ІІІ кв. 2018 року).
На підставі зазначеного акта перевірки №06-04/23/2019-31/п (161) від 26.06.2019 року складено припис №1224-14/06 від 26.06.2019, яким ТОВ «Житомирбуррозвідка» надано строк до 29.07.2019 для усунення порушень, шляхом подачі документів та матеріалів, які підтверджують усунення порушень.
Як встановлено судами, вказаний припис ТОВ «Житомирбуррозвідка» не оскаржений та не виконаний.
В подальшому, на підставі наказу Державної служби геології та надр України № 266 від 09.08.2019, дія Спеціального дозволу зупинена у зв'язку з невиконанням пунктів Програми робіт з видобування титанових руд Тростяницького родовища ільмініту, яка є Додатком 2 до Угоди № 5740 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 08.12.2016.
Наказом Держгеонадр №528 від 20.11.2020 затверджено Річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2021 рік, яким було передбачено здійснення планової перевірки діяльності ТОВ «Житомирбуррозвідка» відповідно до спеціального дозволу на користування надрами №5740 від 13.03.2013, з 01.02.2021.
За результатами перевірки ТОВ «Житомирбуррозвідка», посадовими особами відповідача складено акт №06-06/23/2021-03/п (12) від 05.02.2021, яким виявлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.
05.02.2021 акт №06-06/23/2021-03/п (12) від 05.02.2021 отримано особисто директором ТОВ «Житомирбуррозвідка», про що свідчить його особистий підпис.
На підставі зазначеного акта перевірки №06-06/23/2021-03/п (12) від 05.02.2021 складено припис №154-14/06 від 08.02.2021, яким ТОВ «Житомирбуррозвідка» надано строк до 09.03.2021 для усунення порушення, шляхом подачі матеріалів, які підтверджують усунення порушення. Припис не оскаржений ТОВ «Житомирбуррозвідка» та не виконаний.
Як вказує позивач, починаючи з 2015 року ним неодноразово направлялися звернення (листи) з відповідними пакетами документів до Державної служби геології та надр України з проханням внести зміни до Спеціального дозволу № 5740 в частині координат та площі у відповідності до пункту 17.6 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМУ від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615), який регламентує внесення змін до спеціального дозволу внаслідок виявлених описок.
Проте, відповідачем постійно затягувався термін розгляду цих листів, а зміни до Спеціального дозволу, Угоди про умови користування надрами та Програми робіт, до даного часу не внесено.
Вищезазначене слугувало підставою для звернення ТОВ «Житомирбуррозвідка» до суду з даним позовом.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що Державна служба геології та надр України не врахувала наявність підстав для внесення змін до угоди про умови надрокористування, визначених пунктами 3, 4 частини другої статті 16-6 Кодексу України про надра, це призвело до необґрунтованого висновку про залишення без розгляду заяви ТОВ «Житомирбуррозвідка» від 07.06.2023 № 1/242.
Посилаючись на положення частини третьої статті 16-6 Кодексу України про надра, суд першої інстанції зробив висновок про те, що відповідачем не була розглянута заява позивача по суті, а була залишена без розгляду, тому доводи представника відповідача про обмеження граничних строків продовження виконання робіт щодо видобування корисних копалин не можуть бути прийняті судом як обґрунтування правомірності оскаржуваних дій Державної служби геології та надр України щодо залишення заяви без розгляду.
Суди першої та другої інстанції зазначили, що згідно з Програмою робіт з видобування титанових руд Тростяницького родовища ільменіту №5740 від 08.12.2016 початок видобування запланований на ІІІ кв. 2018 року, а не на І кв. 2017 року як вказано у листі. Вказали, що у пояснювальній записці ТОВ «Житомирбуррозвідка» необхідність внесення змін обґрунтовано тим, що виявлено невідповідність площі ліцензійної ділянки, вказаної у спеціальному дозволі, з фактично погодженою рішенням Житомирської обласної ради.
На думку судів, Державною службою геології та надр України не враховано, що у ТОВ «Житомирбуррозвідка» виникла затримка з оформленням у встановленому законодавством порядку необхідних документів для виконання програми робіт, про що ТОВ «Житомирбуррозвідка» неодноразово повідомляла Держгеонадра, зокрема листами №1/214 від 20.11.2015, №1/70 від 18.04.2016, №1/195 від 06.12.2017, №1/76 від 22.05.2018, №1/31 від 02.03.2018, №1/156 від 21.08.2018, №1/217 від 18.12.2018, №1/35 від 07.02.2019, №1/81 від 15.05.2019, №1/147 від 15.08.2019, №1/207 від 20.11.2019, №1/37 від 12.03.2020.
Суди при вирішені спору посилалися на лист проектної організації ТОВ «Майнінг мінералс» №01-1/111 від 05.04.2017, у якому проектна організація повідомила ТОВ «Житомирбуррозвідка» про неможливість виготовлення проектної документації, необхідної для розробки Тростянецького родовища через невідповідність кутових точок та координат ділянок переданих на підставі Спеціального дозволу №5740 від 13.03.2013 координатам родовища. Рекомендовано звернутися до Державної служби геології та надр України для внесення змін до спеціального дозволу. Також вказали, що на підтвердження виникнення затримки з оформленням у встановленому законодавством порядку необхідних документів для виконання програми робіт представник позивача надав до суду графічні матеріали, на яких зображено Тростянецьке родовище та зображені контури координат виділених земельних ділянок згідно Спеціального дозволу №5740 від 13.03.2013, згідно з якими межі виділених земельних ділянок не співпадають з межами родовища.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що наведені обставини були проігноровані Державною службою геології та надр України та, незважаючи на неодноразові звернення ТОВ «Житомирбуррозвідка», не вирішено питання щодо внесення змін до спеціального дозволу, угоди про умови користування надрами та програми робіт.
Також суди врахували доводи ТОВ «Житомирбуррозвідка» щодо підстав продовження граничних строків виконання робіт з посиланням на рішення судів у справах №640/19015/18, №640/9991/19 що стосувалися спеціальних дозволів, виданих на розробку Тростянецького родовища ПП «ВлаБоДе» та ТОВ «Житомирбуррозвідка», оскільки їх вирішення прямо впливало на право ТОВ «Житомирбуррозвідка» здійснювати розробку цього родовища.
На думку судів попередніх інстанцій, Державна служба геології та надр України не врахувала наявність підстав для внесення змін до угоди про умови надрокористування, визначених пунктами 3, 4 частини 2 статті 16-6 Кодексу України про надра, що призвело до необґрунтованого висновку про залишення без розгляду заяви ТОВ "Житомирбуррозвідка" від 07.06.2023 №1/242.
Апеляційний суд вважав, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що належним та ефективним способом порушених прав позивача буде зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву від 07.06.2023 №1/242, з урахуванням висновків суду викладених у рішенні суду, прийнятому за результатами розгляду адміністративної справи №240/27721/23.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Як на підстави касаційного оскарження судових рішень скаржник покликається на пункт 3 частини 4 статті та підпункт «в» пункту 2 частини п'ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (неправильне застосування судом норм матеріального права; відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу).
Скаржник вважає, що на даний час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування приписів статті 16-3 Кодексу України про надра, у контексті того, що заява про внесення змін до спеціального дозволу не містить документів, що підтверджують наявність підстав передбачених пунктом 4 частини другої статті 16 Кодексу України про надра.
Щодо суті спірних правовідносин скаржник зазначає, що позивачем також порушено приписи статей 16-3 та 16-6 Кодексу України про надра з огляду на те, що подані ним документи, що підтверджують наявність підстав, відповідно до пункту 4 частини другої статті 16-6, відсутні.
Окрім того, вказана в заяві позивача назва ділянки надр не відповідає даним спеціального дозволу від 13.03.2013 № 5740.
На думку скаржника, Державною службою геології та надр України було опрацьовано заяву ТОВ «Житомирбуррозвідка» від 07.06.2023 р. №1/242 на внесення змін до угоди про умови користування надрами та відповідно до вимог статті 16-3 та 16-6 було направлено лист на адресу товариства про залишення без розгляду заяви з доданими документами.
Щодо вимог про скасування приписів Держгеонадр від 26.06.2019 № 1224- 14/06 від 08.02.2021 № 154-14/06 та наказу № 266 від 09.08.2019 скаржник зазначає, що такі отримано особисто директором ТОВ «Житомирбуррозвідка», про що свідчить його підпис. Таким чином, твердження позивача, що про порушення своїх прав та законних інтересів він дізнався отримавши листа від 12.05.2023, на переконання відповідача, не відповідають дійсності.
У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «Житомирбуррозвідка» просить залишити її без задоволення, а рішення судів - без змін, з огляду на те, що Держгеонадра не прийняла індивідуального рішення за результатами розгляду заяви позивача у порядку, визначеному статтею 16-3 Кодексу України про надра, а використала лист для фактичної відмови в розгляді заяви, що не відповідає закону.
Зазначає, що фактичні обставини (наявність судових спорів щодо правомірності спеціального дозволу № 5740 у 2018- 2023 роках; відсутність можливості оформлення проєктної та дозвільної документації внаслідок невідповідності контурів ділянки надр) безпосередньо підпадають під підстави, визначені пунктами 3, 4 частини другої статті 16-6 Кодексу України про надра, що зобов'язувало Держгеонадра розглянути заяву позивача по суті.
Також позивач звертає увагу на те, що питання пропуску строку звернення до суду оцінене судом першої інстанції при вирішенні клопотання про поновлення строку і відповідне процесуальне рішення відповідач не оскаржував.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Під час перегляду попередніх судових рішень в межах доводів та вимог касаційної скарги, Верховний Суд має визначити, чи правомірно суди визнали протиправними дії Держгеонадра щодо залишення без розгляду заяви позивача від 07.06.2023 № 1/242 та чи правомірно суди зобов'язали Держгеонадра повторно розглянути вказану заяву; чи мали місце істотні порушення норм матеріального та/або процесуального права. Питання про припис, акт перевірки, наказ про зупинення дозволу не є предметом касаційного розгляду, оскільки не оскаржувалися.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як встановлено судами, 07.06.2023 ТОВ «Житомирбуррозвідка» звернулося до Держгеонадр із заявою про внесення змін до угоди про умови користування надрами.
Листом відповідача №3245/07/2-23 від 13.06.2023 заява ТОВ «Житомирбуррозвідка» від 07.06.2023 залишена без розгляду.
За висновками судів попередніх інстанцій відповідач не вказав конкретної підстави для залишення заяви позивач без розгляду, а лише обмежився цитуванням пунктів статті 16-3 Кодексу України про надра, підкресливши підстави, зазначені у пунктах 1 та 3 цієї статті.
Колегія суддів звертає увагу, що за встановленими судами попередніх інстанцій обставинами позивач, неодноразово, починаючи з 2015 року звертався до відповідача з проханням внести зміни до Спеціального дозволу № 5740 зокрема в частині координат та площі на розробку якої виданий спеціальний дозвіл №5740, а також строків виконання робіт.
Проте такі зміни не були погоджені.
Факт непогодження відповідних змін та неусунення позивачем порушень виявлених під час перевірки та зазначених у приписі №1224-14/06 від 26.06.2019 фактично не заперечується позивачем.
Водночас листі від 13.06.2023 № 3245/07/2-23 який позивач визначив предметом оскарження в цій справі відповідач зазначив, що чинною програмою робіт Тростянецького родовища передбачено виконання робіт, останній граничний термін виконання яких закінчується у І кварталі 2017 року; що викладене у пояснювальній записці обґрунтування необхідності внесення змін до угоди про умови користування надрами не підтверджує наявність підстав на відтермінування кінцевих термінів виконання робіт на ділянці надр відповідно до вказаного у заві пункту; вказаний в заяві додаток «Документи, що підтверджують наявність підстав для внесення змін до угоди про умови користування надрами, передбачені статті 16-6 Кодексу (копії)» не містить в собі документів, що підтверджують наявність підстав, відповідно до пункту 4 частини 2 статті 16-6 Кодексу України про надра, що зазначено в заяві як підстава внесення змін; вказана в заяві назва ділянки не відповідає даним Спеціального дозволу № 5740 від 13.03.2013.
За висновками судів попередніх інстанцій відповідач повідомив про залишення без розгляду заяви позивача від 07.06.2023 з доданими до неї документами та наголосили, що листи Держгеонадра носять інформаційний характер, не встановлюють норм права та не містять організаційно-розпорядчих вимог суб'єкта господарювання.
Отже, першим правовим питанням, яке постало перед Верховним Судом у справі, що розглядається, є правова оцінка статусу листа Державної служби геології та надр України від 13.06.2023 № 3245/07/2-23 про залишення без розгляду заяви ТОВ «Житомирбуррозвідка» від 07.06.2023.
При наданні правової оцінці цьому листу колегія судів враховує таке.
Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
Згідно із статтею 16 Кодексу України про надра надання спеціального дозволу на користування надрами, продовження строку його дії, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами та до угоди про умови користування надрами здійснюються відповідним дозвільним органом: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр,
Згідно із частиною 4 статті 15 Кодексу України про надра за зверненням користувача надр строк користування надрами може бути продовжено у випадках та на умовах, визначених цим Кодексом.
Стаття 16-3 Кодексу України про надра визначає порядок розгляду заяв та прийняття рішення про надання (відмову у наданні) спеціального дозволу на користування надрами, продовження строку дії, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами
За приписами частини 3 статті 16-3 Кодексу України про надра рішення про надання або відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону (електронних торгів), про продовження строку дії, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами приймається відповідним дозвільним органом протягом 25 робочих днів з дня отримання заяви разом з документами.
Підставою для залишення поданої заяви без розгляду є зокрема подання не в повному обсязі документів, що додаються до заяви, відповідно до цього Кодексу.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
Згідно із пунктом 1 Положення № 1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до пункту 3 Положення № 1174 основними завданнями Держгеонадр є, у тому числі (…), реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення № 1174 Державна служба геології та надр України (далі ДСГН), згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.
Отже, саме на Державну службу геології та надр України покладений обов'язок із видачі спеціального дозволу на користування надрами та його анулювання, у визначених законом випадках.
Так, за приписами пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють зокрема, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо.
Колегія суддів враховує, що згідно із частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає справу в межах позовних вимог, підстав сформованих саме позивачем та обраного останнім предмету захисту.
Проте суди попередніх інстанцій не встановили правової природи листа відповідача від 13.06.2023 № 3245/07/2-23 та не надали оцінку змісту цього листа у взаємопов'язаності з додатками до заяви ТОВ «Житомирбуррозвідка» від 07.06.2023 відповідно не встановили ці обставини та не надали їм оцінки.
В цьому контексті суди не з'ясували, чи відповідає лист відповідача від 13.06.2023 № 3245/07/2-23 за своїм змістом на правовим наслідками вимогам до форми рішення про залишення без розгляду з підстав визначених статтею 16-3 Кодексу України про надра.
Також суди попередніх інстанцій не встановили, чи відповідала заява ТОВ «Житомирбуррозвідка» про внесення змін до угоди про умови користування надрами вимогам, що висуваються у статті 16-6 Кодексу України про надра, та чи були підстави для залишення цієї заяви без розгляду.
Водночас, суди наголосили, що лист відповідача від 13.06.2023 № 3245/07/2-23 містить мотиви, пов'язані з оцінкою змісту програми робіт, питанням можливості відтермінування граничних строків, невідповідністю назви ділянки та відсутністю документів «передбачених пунктом 4 частини другої статті 16-6».
Проте, суди не надали оцінку доданим позивачем документам до листа ТОВ «Житомирбуррозвідка» від 07.06.2023 №1/242 в контексті їх відповідності переліку визначеному у частині шістнадцятій статті 16-3 Кодексу України про надра та не встановили, чи відповідають ці мотиви будь-якій із цих підстав.
Також, суди зробили висновок про протиправність дій відповідача, що виразились у залишенні без розгляду заяви позивача від 07.06.2023 №1/242, але не встановили, який саме характер має поведінка Держгеонадра у межах спірних правовідносин - активної дії по залишенню заяви без розгляду або бездіяльності щодо не прийняття одного із рішень, передбаченого статтею 16-3 Кодексу України про надра.
При вирішені спору суди попередніх інстанцій досліджували, чи існували підстави для продовження граничних строків, фактично встановлювали можливість відтермінування виконання програми робіт та оцінювали документи, надані позивачем як «достатні для продовження строків».
Проте така оцінка судами цих підстав без їх оцінки уповноваженим органом є передчасною та виходить за межі наданих суду повноважень, оскільки за висновками судів попередніх інстанцій заява позивача від 07.06.2023 не була розглянута по суті.
Колегія суддів враховує, що принцип обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини в рішенні у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Разом з тим, з огляду на зазначений вище висновок Верховного Суду та без дослідження і з'ясування всіх доводів сторін, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
Відповідно до частини 1 статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Отже, у силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
Відсутність процесуальної можливості з'ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому цю справу слід направити на новий розгляд до суду першої інстанції згідно з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1-3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги та, як наслідок, скасування оскаржуваних судових рішень із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, ухвалити нове рішення, яке б відповідало вимогам законності, обґрунтованості й верховенства права, забезпечуючи ефективний захист прав і законних інтересів позивача та дотримання публічних інтересів територіальної громади.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.06.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2024 у справі №240/27721/23 скасувати.
Справу №240/27721/23 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
Я.О. Берназюк
С.Г. Стеценко.