13 листопада 2025 року
м. Київ
справа № 420/32020/24
адміністративне провадження № К/990/30218/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Мацедонської В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Проектно-будівельна компанія «Альянс»
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року (головуючий суддя - Єфіменко К.С.)
та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2025 року (головуючий суддя - Димерлій О.О., судді: Шляхтицький О.І., Осіпов Ю.В.)
у справі № 420/32020/24
за позовом Управління капітального будівництва Одеської міської ради
до Південного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправним та скасування висновку.
I. ПРОЦЕДУРА
1. 14 жовтня 2024 року Управління капітального будівництва Одеської міської ради звернулось до суду з вказаним позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Південного офісу Держаудитслужби від 30 вересня 2024 року про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-07-22-009281-а щодо закупівлі робіт «Капітальний ремонт Одеської загальноосвітньої школи № 61, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Воробйова 20/1. Коригування».
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що тендерна пропозиція ТОВ «ПБК «Альянс» відповідає вимогам тендерної документації, а тому законодавчо передбачених підстав для її відхилення в Управління капітального будівництва Одеської міської ради не було. На думку позивача, викладені Південним офісом Держаудитслужби в оскаржуваному висновку від 30 вересня 2024 року № UA-2024-07-22-009281-а доводи є безпідставними. Також, позивач не погоджується із наведеними контролюючим органом у висновку заходами усунення виявлених порушень.
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Південного офісу Держаудитслужби від 30 вересня 2024 року про результати моніторингу процедури закупівлі Управління капітального будівництва Одеської міської ради закупівлі № UA-2024-07-22-009281-а щодо закупівлі робіт «Капітальний ремонт Одеської загальноосвітньої школи № 61 розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Воробйова 20/1. Коригування». Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Південного офісу Держаудитслужби на користь Управління капітального будівництва Одеської міської ради судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 3028,00 гривень.
4. Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2025 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
5. 16 липня 2025 року до Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «Проектно-будівельна компанія «Альянс» на рішення судів попередніх інстанцій, в якій, заявник, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 19 серпня 2025 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради оголошено процедуру закупівлі, а саме відкриті торги з особливостями щодо закупівлі робіт «Капітальний ремонт Одеської загальноосвітньої школи № 61, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Воробйова 20/1. Коригування», очікувана вартість 120 375 900 грн.
8. Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради розроблено та оприлюднено тендерну документацію на закупівлю: «Капітальний ремонт Одеської загальноосвітньої школи №61, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Воробйова 20/1. Коригування».
9. За наслідком проведення відкритих торгів переможцем закупівлі визнано ТОВ «ПРОЕКТНО-БУДІВЕЛЬНА КОМПАНІЯ «АЛЬЯНС».
10. У зв'язку з чим, за результатом проведення відкритих торгів між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «ПРОЕКТНО-БУДІВЕЛЬНА КОМПАНІЯ «АЛЬЯНС» укладено договір про закупівлю підрядних робіт за державні кошти № 27-24/П/OD05A_07_W від 13.09.2024.
11. У період з 17.09.2024 по 30.09.2024 фахівцями Південного офісу Держаудитслужби проведено моніторинг процедури закупівлі UA-2024-07-22-009281-a.
12. За наслідками вказаного моніторингу складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2024-07-22-009281-a від 30.09.2024, у якому зазначено про порушення вимог абзацу 8 пункту 28, абзацу 2 підпункту 2 та абзацу 5 підпункту 1 пункту 44 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, частини 5 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі».
13. У зв'язку з чим, Управління капітального будівництва Одеської міської ради було зобов'язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, шляхом розірвання договору з дотримання положень Господарського кодексу України, Цивільного кодексу України та протягом п'яти робочих днів, з дня оприлюднення висновку, оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
14. Не погодившись із висновком Південного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2024-07-22-009281-a від 30.09.2024 позивач звернувся до суду з позовною заявою про визнання його протиправним та скасування.
IІI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Суд першої інстанції задовольняючи позов виходив з того, що тендерна пропозиція ТОВ «ПБК «Альянс» відповідає вимогам тендерної документації, а тому законодавчо передбачених підстав для її відхилення в Управління капітального будівництва Одеської міської ради не було. Суд дійшов висновку про невідповідність оскаржуваного висновку відповідача, як акту індивідуальної дії, критеріям обґрунтованості та вмотивованості, що є підставою для визнання його протиправним і скасування. Встановлені відповідачем порушення, які спростовано встановленими судом фактичними обставинами, носять виключно формальний характер, оскільки не пов'язані із неможливістю забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції.
16. Крім того, суд першої інстанції зазначив, що відповідачем не обґрунтовано такий спосіб усунення недоліків закупівлі, як розірвання договору підряду та не зазначено причинно-наслідкового зв'язку між розірванням такого договору і встановленими порушеннями. У процесі розгляду справи не встановлено інших фактичних обставин, що мають суттєве значення для правильного вирішення спору, і доказів на підтвердження цих обставин.
17. Натомість, суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, дійшов протилежного висновку та вказав на невідповідність тендерної пропозиції ТОВ «ПБК «АЛЬЯНС» вимогам тендерної документації Управління капітального будівництва Одеської міської ради, а тому замовник закупівлі повинен був відхилити тендерну пропозицію такого учасника.
18. Крім того, суд апеляційної інстанції відмітив, що з огляду на встановлення численних порушень законодавства про публічні закупівлі, у спірних правовідносинах, не дотримано гарантованих статтею 5 Закону України «Про публічні закупівлі» принципів та здійснення конкурентного відбору учасників з метою визначення переможця торгів згідно із процедурами, які регламентовано положеннями законодавства про публічні закупівлі.
19. Також суд апеляційної інстанції, посилаючись на зміст спірного висновку, зазначив, що відповідач конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його чіткість та визначеність. Тобто, вимоги, зазначені у спірному висновку про результати моніторингу процедури закупівлі шляхом розірвання договору, підлягали виконанню.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. В касаційній скарзі скаржник зазначає, що не був стороною та не приймав участі у справі під час її розгляду у судах першої та апеляційної інстанцій, про оскаржувані рішення стало відомо з листа Управління капітального будівництва Одеської міської ради, який надійшов на його адресу 27 червня 2025 року.
21. Як на підставу для відкриття касаційного провадження у цій справі, скаржник указує частину третю статті 353 КАС України та посилається на те, що порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
22. Скаржник зазначає, що розглядаючи справу, суди першої та апеляційної інстанцій в порушення норм процесуального закону та принципів адміністративного судочинства, не залучили до участі у справі Товариство з обмеженою відповідальністю «Проектно-будівельна компанія «Альянс», яке на час проведення відповідачем моніторингу та прийняття ним спірного висновку було переможцем конкурсу закупівлі, в межах яких здійснено моніторинг, та з яким 13 вересня 2024 року було укладено договір про закупівлю робіт.
23. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов'язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав. Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов у постановах від 14 квітня 2020 року у справі № 580/3136/19, від 23 квітня 2020 року у справі № 811/1470/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 703/2908/17.
24. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив відмовити в її задоволенні, а постанову суду апеляційної інстанції залишити в силі. Зазначив, що рішення суду апеляційної інстанції законне та прийняте без порушень норм процесуального та матеріального права, а вимоги скаржника необґрунтовані, оскільки він не довів наявності будь-якого прямого порушення своїх прав. Відсутність залучення ТОВ «ПБК «Альянс» до участі у справі не вплинула на законність та обґрунтованість постанови апеляційної інстанції та не мало впливу на правильність вирішення спору по суті.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
26. Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
27. Натомість, за приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
28. Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
29. Предметом оскарження у цій справі є висновок Південного офісу Держаудитслужби від 30 вересня 2024 року про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-07-22-009281-а щодо закупівлі робіт «Капітальний ремонт Одеської загальноосвітньої школи № 61, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Воробйова 20/1. Коригування», у якому зазначено про порушення вимог абзацу 8 пункту 28, абзацу 2 підпункту 2 та абзацу 5 підпункту 1 пункту 44 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178, частини п'ятої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі».
30. У зв'язку з чим, Управління капітального будівництва Одеської міської ради було зобов'язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, шляхом розірвання договору з дотримання положень Господарського кодексу України, Цивільного кодексу України та протягом п'яти робочих днів, з дня оприлюднення висновку, оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
31. Отже, з метою усунення виявленого під час моніторингу порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель у висновку міститься вимога зобов'язального характеру, яка є обов'язковою для виконання.
32. Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що зміст спірного висновку, його виконання, має безпосередній вплив на права і обов'язки не лише для позивача, але і для переможця конкурсу у сфері публічних закупівель - Товариства з обмеженою відповідальністю «Проектно-будівельна компанія «Альянс», з яким, відповідно до оскаржуваного висновку, має бути припинений укладений з ним договір.
33. Можливість оскарження такого висновку в судовому порядку прямо установлено нормами Закону України від 25т грудня 2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII).
34. Таким чином, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що виконання спірного висновку має безпосередній вплив на права і обов'язки не лише для позивача (Замовника), але і для Товариства з обмеженою відповідальністю «Проектно-будівельна компанія «Альянс», яке на час проведення відповідачем моніторингу та прийняття ним цього висновку було переможцем конкурсу закупівлі та з ним укладено договір про закупівлю послуг.
35. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов'язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.
36. Правовий статус та порядок вступу у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, врегульований КАС України.
37. Частиною другою статті 49 КАС України передбачено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
38. Відповідно до частини п'ятої статті 49 КАС України про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов'язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.
39. Згідно з частиною другою статті 51 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов'язки, визначені у статті 44 цього Кодексу.
40. Крім того, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення.
41. Верховний Суд зазначає, що інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.
42. Інтерес третьої особи щодо задоволення позову (якщо вона бере участь на стороні позивача) або щодо відмови у задоволенні позову (якщо вона бере участь на стороні відповідача) збігається з інтересами відповідно позивача або відповідача. Це відрізняє третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, від третьої особи, яка заявляє такі вимоги.
43. Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов у постановах від 18 квітня 2022 року у справі № 460/8484/20, від 06 жовтня 2022 року у справі № 280/8717/20, від 22 грудня 2022 року у справі № 640/7733/20, від 18 жовтня 2023 року у справі № 640/17066/20, від 13 червня 2024 року у справі № 480/8474/22, від 08 травня 2025 року у справі № 240/3673/23.
44. За встановлених обставин справи та з огляду на характер та предмет спірних правовідносин, Верховний Суд уважає, що вирішення цього спору та ухвалення судових рішень може мати безпосередній вплив на права і обов'язки особи, яка не залучена до участі в розгляді справи.
45. Проте в порушення наведених вище вимог процесуального закону та принципів адміністративного судочинства, суд першої інстанції не залучив до участі у справі як третю особу Товариство з обмеженою відповідальністю «Проектно-будівельна компанія «Альянс».
46. Пунктом 1 частини першої статті 306 КАС України передбачено, що суддя-доповідач в порядку підготовки справи до апеляційного розгляду з'ясовує склад учасників судового процесу. У разі встановлення, що рішення суду першої інстанції може вплинути на права та обов'язки особи, яка не брала участі у справі, залучає таку особу до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.
47. Водночас суд апеляційної інстанції не звернув увагу на те, що суд першої інстанції прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки особи, яка не була залучена до участі у справі.
48. Таким чином, суди попередніх інстанцій прийняли рішення про права та інтереси особи, яка не була залучена до участі в справі.
49. Процесуальна можливість усунути такі недоліки під час касаційного перегляду у суду касаційної інстанції відсутня.
50. Водночас, вирішення справи по суті заявлених вимог та ухвалення за її результатами рішення без залучення особи, на права та обов'язки якої це рішення може мати вплив, свідчить про наявність порушення норм процесуального права та обов'язків визначених положеннями КАС України.
51. Згідно з пунктом 4 частини третьої статті 353 КАС України норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
52. З огляду на викладене, Верховний Суд доходить висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не можуть уважатися обґрунтованими та законними, а тому підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, яка має вирішити питання про необхідність залучення Товариства з обмеженою відповідальністю «Проектно-будівельна компанія «Альянс» до участі у справі.
53. Поряд з цим, колегія суддів зауважує, що оскільки суд касаційної інстанції установив порушення судами норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування судових рішень, тому в межах розгляду цієї скарги Верховний Суд не переглядає судове рішення суду на предмет дотримання вимог норм матеріального права.
54. З огляду на викладене, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
55. Окремо Верховний Суд звертає увагу на необхідність дотримання вимог частини п'ятої статті 242 КАС України, відповідно до яких, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд ураховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
56. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 353, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Проектно-будівельна компанія «Альянс» задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2025 року у справі № 420/32020/24 скасувати, справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
В.Е. Мацедонська
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду