11 листопада 2025 року
м. Київ
справа №560/88/25
адміністративне провадження № К/990/30813/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Гриціва М.І., Коваленко Н.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №560/88/25
за позовом Керівника Волочиської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України
до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 січня 2025 року (головуючий суддя Ковальчук О.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2025 року (колегія у складі: головуючого судді Білої Л.М., суддів: Гонтарука В.М., Моніча Б.С.), -
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Керівник Волочиської окружної прокуратури (далі - позивач, прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (далі - МКСК України) звернувся до суду з позовом до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Департамент), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту щодо невиконання вимог чинного законодавства України з виготовлення облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини за видом «археологія» - «Поселення Черняхівської культури» в с. Остапківці Городоцької міської територіальної громади Хмельницького району;
- зобов'язати Департамент виготовити облікову документацію на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини.
2. В обґрунтування позову прокурор зазначив, що окружною прокуратурою під час вивчення стану дотримання законодавства у сфері охорони культурної спадщини виявлено факт, зокрема невиготовлення облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини за видом археологія - поселення Черняхівської культури в с. Остапківці Городоцької міської територіальної громади Хмельницького району.
Посилаючись на положення Закону України «Про охорону культурної спадщини», Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року №158 (далі - Порядок №158), прокурор стверджував, що всупереч таким нормам Департаментом не вживалися дієві та невідкладні, необхідні заходи щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини. У свою чергу, МКСК України має координувати стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймати рішення про зобов'язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації. У разі нездійснення МКСК України захисту таких інтересів держави прокурор у встановленому законом порядку має право здійснювати їх представництво у суді в особі цього органу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 07 січня 2025 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2025 року, позовну заяву повернув прокурору на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Ухвалюючи такі рішення, суди попередніх інстанцій обґрунтовували свою позицію тим, що прокурором всупереч вимогам процесуального закону, визначених частиною четвертою статті 53 КАС України, не доведено належними та допустимими доказами права на звернення до суду з позовом в інтересах МКСК України про зобов'язання відповідача виготовити облікову документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування
5. Не погодившись із такими судовими рішеннями, заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Як на підставу для касаційного оскарження вказує на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України й те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновків, викладених у постановах Верховного Суду, неправильно застосував норми матеріального права, а також порушив процесуальні норми.
Посилаючись на положення відповідного законодавства та фактичні обставини у цій справі, скаржник стверджує, що судом першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, необґрунтовано повернуто позовну заяву прокурора, оскільки захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини шляхом виготовлення облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини, які порушено протиправною бездіяльністю Департаменту. Водночас зауважує, що бездіяльність МКСК України (незобов'язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації) беззаперечно і утворює виключний випадок, передбачений статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), що призводить до виникнення у прокурора не лише права, а й обов'язку вжити заходів з представництва інтересів держави у суді у сфері охорони культурної спадщини.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
7. 21 липня 2025 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Гриців М.І., Коваленко Н.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 31 липня 2025 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.
10. Відповідач не скористався своїм правом на подання відзиву на касаційну скаргу.
11. Ухвалою Верховного Суду від 06 листопада 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Позиція Верховного Суду
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, вказує на наступне.
13. Ключовим правовим питанням у цій справі на стадії її касаційного розгляду є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді в особі визначеного нею органу, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
14. Відповідаючи на таке питання й надаючи оцінку вищезазначеним аргументам касаційної скарги та висновкам судів попередніх інстанцій, Верховний Суд виходить з такого.
15. У Рішенні від 05 червня 2019 року №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
16. Відповідно до частин третьої - п'ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
17. Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
18. Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
19. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18, від 05 березня 2019 року у справі №806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі №815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі №569/4123/16-а та від 05 листопада 2019 року у справі №804/4585/18.
20. Таким чином, Суд повинен перевірити наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII, для представництва інтересів держави у суді.
21. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
22. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
23. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
24. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
25. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
26. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
27. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
28. У справі, яка розглядається, у позові стверджувалось, що захист інтересів держави у спірних правовідносинах у обраний прокурором спосіб має здійснювати саме МКСК України, яке, на думку прокурора, уповноважено на звернення до суду шляхом пред'явлення до Департаменту позову про зобов'язання виготовити облікову документацію на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини. Прокурор наголошував, що захист інтересів держави у такий спосіб не здійснюється, а тому в цьому випадку у прокурора виникли підстави для звернення до суду з цим позовом саме в особі МКСК України.
29. Щодо питання наявності чи відсутності інтересів держави у спірних в цій справі правовідносинах, Верховний Суд відзначає, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
30. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99).
31. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону №1697-VII.
32. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
33. Верховний Суд підкреслює, що згідно з статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, яка ратифікована Україною Законом України від 19 вересня 2013 року №581-VII, Україна взяла на себе зобов'язання, зокрема, визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства.
34. При цьому на рівні законів України закріплено інтерес нинішнього і майбутнього поколінь у збереженні культурної спадщини як сукупності успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини, охорона яких здійснюється державою в особі спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, що є одним із пріоритетних завдань вказаних органів.
35. Такому громадському інтересу кореспондує обов'язок уповноважених органів, а також районних державних адміністрацій, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини виявлення нерухомих об'єктів культурної спадщини та складання на них відповідної облікової документації.
36. У той же час, відповідний обов'язок закріплений у Конституції та законах України, його невиконання порушує громадський (суспільний) інтерес й, відповідно, інтереси держави у правовідносинах у сфері охорони культурної спадщини, який захищається, з-поміж визначених у законі суб'єктів, уповноваженими на те органами державної влади та місцевого самоврядування, зокрема у судовому порядку, однак виключно у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
37. Отже, інтереси держави, з огляду на визначені у Конституції України основні завдання та головні напрямки її діяльності, охоплюють у тому числі й громадський (суспільний) інтерес до культурної спадщини, до її збереження для нинішніх та майбутніх поколінь.
38. Щодо питання захисту вищевказаних інтересів держави МКСК України у обраний прокурором спосіб, тобто шляхом пред'явлення даного позову, Верховний Суд зазначає наступне.
39. Діяльність МКСК України у спірних правовідносинах, окрім Конституції України та Закону України «Про охорону культурної спадщини», регламентується й іншими актами законодавства, зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року №885 «Деякі питання діяльності Міністерства культури та стратегічних комунікацій», якою затверджене Положення про Міністерство культури та стратегічних комунікацій України (далі - Положення №885), та Порядком №158.
40. Так, згідно із статтею 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність.
41. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини».
42. За визначеннями, наведеним у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:
- охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини;
- пам'ятка культурної спадщини (далі - пам'ятка) - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України;
- облікова документація - документація, що формується в порядку обліку об'єктів культурної спадщини та містить дані щодо цінності об'єкта культурної спадщини, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність (предмет охорони об'єкта культурної спадщини), етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень.
43. Частиною першою статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
44. У відповідності до статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам'яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об'єктів культурної спадщини; координація робіт з виявлення, дослідження та документування об'єктів культурної спадщини.
45. Разом з цим, згідно пункту 1 Положення №885 МКСК України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
МКСК України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, крім іншого, у сферах відновлення та збереження національної пам'яті, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.
46. За змістом пункту 4 Положення №885 МКСК України відповідно до покладених на нього завдань, зокрема: здійснює нормативно-правове регулювання у сферах охорони культурної спадщини, популяризації України в світі, державного іномовлення, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, музейної справи, відновлення та збереження національної пам'яті, визначає перспективи та пріоритетні напрями розвитку у цих сферах; складає перелік об'єктів нематеріальної культурної спадщини; подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо внесення об'єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та змін до нього щодо пам'яток національного значення; здійснює науково-методичне керівництво у питаннях охорони культурної спадщини; здійснює контроль за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; здійснює координацію робіт з виявлення, дослідження та документування об'єктів культурної спадщини; приймає рішення про занесення об'єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та внесення змін до нього щодо пам'яток місцевого значення; застосовує фінансові санкції за порушення Закону України «Про охорону культурної спадщини»; надає висновок про відповідність або невідповідність об'єкта культурної спадщини вимогам частини четвертої статті 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини»; затверджує: державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини; методики і правила дослідження об'єктів культурної спадщини; порядок обліку об'єктів культурної спадщини.
47. Як визначено пунктом 1.3 Порядку №158, система обліку об'єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із виявлення нерухомих об'єктів культурної спадщини, складання облікової документації, взяття нерухомих об'єктів культурної спадщини на державний облік, занесення чи незанесення нерухомого об'єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, порядок присвоєння охоронних номерів, включення до Реєстру об'єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам'ятки та вилучення пам'ятки з Реєстру), моніторинг та інвентаризацію нерухомих об'єктів культурної спадщини, формування облікових справ, порядок переміщення (перенесення) пам'яток.
48. Згідно з пунктом 1.4 Порядку №158 ініціаторами розгляду питань занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п'ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є: уповноважений орган - за категорією пам'ятки національного значення; уповноважений орган, Українське товариство охорони пам'яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам'ятки місцевого значення.
49. Відповідно до вказаного Порядку уповноважений орган - це орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
50. За правилами пункту 4.8 Порядку №158 уповноважений орган зобов'язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини, внесений до Переліку до набрання чинності цим Порядком, у строк, що не перевищує 3 років з дати занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку.
51. МКСК України координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов'язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації (пункт 4.9 Порядку №158).
52. У постанові від 29 січня 2024 року у справі №260/2285/21 Верховний Суд дійшов висновку, що занесення об'єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України є комплексом заходів, що включає в себе, зокрема: подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, розроблення облікової документації, експертизу останньої та ухвалення відповідного рішення, за кожен з яких відповідає певний спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
53. Суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, повертаючи позовну заяву прокурора, дійшов висновку, що останній не обґрунтував та не довів відсутність у МКСК України можливості щодо виконання повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та іншими нормативно-правовими актами з питань охорони культурної спадщини та, зокрема, щодо звернення до суду з позовом про зобов'язання відповідача виготовити облікову документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини.
54. Однак, слід зауважити, що прокурор у позовній заяві посилається не на відсутність в уповноваженого органу можливості здійснення покладених на нього функцій, а на неналежне здійснення МКСК України захисту інтересів держави.
55. На обґрунтування такої своєї позиції прокурор вказував на те, що після декількох звернень прокуратури до Департаменту керівник Волочиської окружної прокуратури звернувся до МКСК України із листом, в якому просив повідомити про вжиті заходи щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини за видом «археологія» - «Поселення Черняхівської культури» в с. Остапківці Городоцької міської територіальної громади Хмельницького району. На таку вимогу МКСК України повідомило прокуратуру, що неодноразово зверталося до органу культурної спадщини Хмельницької обласної військової адміністрації з ініціативними листами, в яких наголошувалося на необхідності виконання вимог чинного законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Також МКСК України підкреслило, що підтримує ініціативу прокуратури про намір здійснювати представництво інтересів в суді щодо цього питання.
56. У контексті наведеного слід зазначити, що Верховний Суд за схожих обставин вже формував правовий висновок і у постанові від 01 лютого 2023 року у справі №260/2284/21 зазначив, що спеціальним законом, що регулює, зокрема, повноваження МКСК України у спірних правовідносинах, є Закон України «Про охорону культурної спадщини. Зі змісту положень цього Закону вбачається, що ним визначено такі підстави для звернення до суду органу охорони культурної спадщини: якщо власник пам'ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв'язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп; викупна ціна пам'ятки визначається за згодою сторін, а в разі спору - судом (частини друга та четверта статті 21). Інших підстав для звернення органу державної влади з відповідним позовом Закон України «Про охорону культурної спадщини» не визначає. Так само, як право МКСК України на звернення до суду з позовом у спірних правовідносинах не визначено Положенням №885.
57. Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв'язку з положеннями статті 23 Закону №1697-VII щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:
- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
58. Отже, Верховний Суд вже формував правовий висновок, відповідно до якого відсутній орган, до компетенції якого належить звернення до суду щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини, а тому підставою, що підтверджує право прокурора на звернення до суду, є саме відсутність уповноваженого органу, а не неналежне виконання органом своїх обов'язків.
59. Аналогічний правовий висновок викладено і у постанові Верховного Суду від 05 листопада 2025 року у справі №560/81/25 за позовом керівника Летичівської окружної прокуратури в інтересах МКСК України до Департаменту про зобов'язання виготовити облікову документацію на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини.
60. Таким чином, Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах прокурор повинен був навести інші, ніж ним було вказано у позовній заяві, підстави звернення до суду для представництва інтересів держави. Відтак, суди попередніх інстанцій помилково вважали, що належним позивачем у цій справі може бути МКСК України, проте це не призвело до неправильності їхнього висновку щодо відсутності підстав для звернення прокурора до суду із цим позовом в інтересах держави в особі МКСК України та про наявність підстав для повернення позовної заяви згідно із пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
61. Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
62. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
63. Оскільки суди при ухваленні оскаржуваних судових рішень не допустили порушень норм процесуального права, а неправильне застосування норм матеріального права не призвело до ухвалення неправильних по суті судових рішень, тому мотивувальні їх частини підлягають зміні шляхом їх викладення у редакції, наведеній цією постановою.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури задовольнити частково.
Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 січня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2025 року змінити в мотивувальних частинах та викласти їх у редакції, наведеній цією постановою.
В решті ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 січня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2025 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко М.І. Грицiв Н.В. Коваленко