12 листопада 2025 рокуЛьвівСправа № 260/11131/23 пров. № А/857/7784/24
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді Курильця А.Р.,
суддів Мікули О.І., Пліша М.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укртелеком» в особі Закарпатської філії АТ «Укртелеком» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року в справі № 260/11131/23 за позовом керівника Берегівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Закарпатській області до Акціонерного товариства «Укртелеком» в особі Закарпатської філії АТ «Укртелеком» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
суддя в 1-й інстанції - Калинич Я.М.,
час ухвалення рішення - 29 лютого 2024 року,
місце ухвалення рішення - м.Ужгород,
дата складання повного тексту рішення - не зазначено,
У грудні 2023 року керівник Берегівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Закарпатській області (далі - позивач) звернувся в суд з позовом до Акціонерного товариства «Укртелеком» в особі Закарпатської філії АТ «Укртелеком» (далі - відповідач), в якому просив зобов'язати Акціонерне товариство «Укртелеком» в особі Закарпатської філії АТ «Укртелеком» вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту №24731, розташованого за адресою: Закарпатська область, м. Берегове, площа Ракоці Ференца, 3, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018р. «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права та неправильне застосуванням норм матеріального права, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове яким адміністративний позов залишити без розгляду.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС на звернення до суду у якості позивача із позовними вимогами про визнання незаконною бездіяльності Укртелекому та зобов'язання привести в належний стан споруду цивільного захисту. Тому, прокурором визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.
Позивач подав до суду відзив на апеляційну скаргу відповідача, у якому висловив незгоду з її доводами, вважає оскаржуване рішення суду обґрунтованим та законним. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
Від ГУ ДСНС в Закарпатській області надійшли письмові пояснення, в який зазначено про відсутність в Служби компетенції з подання позову до балансоутримувача захисної споруди.
Колегія суддів вважає можливим розглянути дану справу в порядку письмового провадження відповідно до п.3 ч.1 ст. 311 КАС України.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, на території міста Берегово Закарпатської області за адресою: площа Ф.Ракоці, буд.3, м. Берегово Закарпатської області, розташована захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття №24731.
Паспорт сховища (протирадіаційного укриття) №24731, розташованого за адресою: Закарпатська область, м. Берегово, площа Ф.Ракоці, буд.3 розроблено 15.06.1986 -14.03.2007 роки, згідно з яким на момент складання вказаного паспорту власником вказаного сховища (протирадіаційного укриття) був Центру електрозв'язку №1 ЗФВАТ «Укртелеком»; призначення сховища (протирадіаційного укриття) у мирний час: навчальний клас ЦО; організація, яка використовує сховище (протирадіаційне укриття) у мирний час: Центр електрозв'язку №1; дата прийняття в експлуатацію 10 січня 1986 року; місткість осіб за проектом 250 осіб; загальна площа - 124 кв.м., загальний об'єм - 402 куб.м.; розташування сховища (протирадіаційного укриття) - окремо розташоване. Відповідно до облікової картки сховища (протирадіаційного укриття) №24731, клас захисту ПРУ Б-2 Кз 400. Розташовання сховища (протирадіаційного укриття) - вбудоване у будівлю з чотирьох поверхів.
27.12.1999 р. на виконання Указу Президента України від 15.06.1993р. №210/93 «Про корпоратизацію підприємств» Державним комітетом зв'язку та інформатизації України винесено наказ №155 «Про створення ВАТ «Укртелеком» та затвердження його Статуту».
Відповідно до п.1.1 Статуту Відкритого акціонерного товариства «Укртелеком» підприємство засновано згідно із наказом Державного комітету зв'язку та інформатизації України №155 від 27.12.1999р., шляхом перетворення Українського державного підприємства електрозв'язку «Укртелеком» у Відкрите акціонерне товариство відповідно до Указу Президента України №210/93 від 15.06.1993р.
Згідно з п.3.3. цього Статуту Товариство є правонаступником державного підприємства «Українське державне підприємство електрозв'язку «Укртелеком».
В подальшому пунктом 1 наказу Державного комітету зв'язку та інформатизації України №232 від 25.11.2003 р. нерухоме майно, що знаходилось на балансі УДПЕЗ «Укртелеком» по Закарпатській дирекції станом на 01.07.1999р., передано у власність ВАТ «Укртелеком».
Пунктом 2 цього ж наказу затверджено перелік нерухомого майна, що передано у власність ВАТ «Укртелеком» по Закарпатській дирекції (філії) згідно із додатком.
Відповідно до Акта приймання-передачі нерухомого майна у власність відкритому акціонерному товариству «Укртелеком» від 25.11.2003 р. Державний комітет зв'язку та інформатизації України передав ВАТ «Укртелеком» об'єкти нерухомого майна по Закарпатській філії ВАТ «Укртелеком», зокрема, будівлі та споруди, розташовані за адресою: Закарпатська область, м. Берегово, площа Ф.Раковці, 3.
Я вбачається із свідоцтва про право власності на нерухоме майно серії САА №383822 власником нежилого приміщення за адресою Закарпатська область, м. Берегово, пл. Ракоці Ф.2 (пл.40 р. Жовтня) буд.3 приватній власності ВАТ «Укртелеком» перебувають нежилі приміщення розташовані на 1-4 поверсі чотирьох поверхової будівлі та складаються з 75-ти приміщень площею 1494,5 кв.м. зазначені у плані під літерою А за №1-75 та 23-х підвальних приміщень площею 357,4 кв.м. зазначені у плані під літерою А за №І-ХХІІІ. Також до нежилих приміщень належить навіс під літерою «Б» на підставі рішення виконавчого комітету Берегівської міської ради №596 від 05.11.2004 року.
До складу ВАТ «Укртелеком» відноситься Закарпатська філія ВАТ «Укртелеком», юридична адреса: пл. Кирила і Мефодія, буд.4, м. Ужгород, Закарпатська область, код ЄДРПОУ 25438186.
В подальшому Відкрите акціонерне товариство «Укртелеком» перейменовано на Публічне акціонерне товариство «Укртелеком» (код ЄДРПОУ 21560766) та затверджено Статут у новій редакції. Так, пунктом 1.2 цього Статуту встановлено, що Товариство є правонаступником усіх прав та обов'язків державного підприємства Українське державне підприємство електрозв'язку «Укртелеком», Відкритого акціонерного товариства «Укртелеком» та всього майна, прав та обов'язків дочірнього підприємства «Утел», ВАТ «Укртелеком».
Так, представниками ПАТ Укртелеком 30 листопада 2021 року, 18 жовтня 2022 року та 12 квітня 2023 року проведено оцінку стану готовності даної захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ), що розміщене за адресою: площа Ракоці Ференца, 3 в м. Берегове Закарпатської області. За результатами оцінки яких складено відповідні акти, згідно яких протирадіаційне укриття визначено як таке, що не готове до використання за призначенням та таке, що підлягає виключенню з фонду захисних споруд цивільного захисту (акт від 30.11.2021 року, акт від 18.10.2022 року, акт від 12.04.2023 року).
Так, зокрема встановлено, що під час огляду були виявлені наступні недоліки: захисна споруда залита ґрунтовими водами; герметичні двері відсутні; пожежні крани та труби систем пожежогасіння відсутні; відсутні повітропроводи, вентилятори, система вентиляції відсутня; система водопостачання відсутня; електроосвітлення потребує ремонту; санвузли відсутні; фільтровентиляційне обладнання, протипилові фільтра та фільтра-поглиначі відсутні.
Із змісту актів прослідковується, що вищевказані порушення балансоутримувачем не усуваються, що свідчить про ігнорування та невжиття відповідних заходів балансоутримувачем задля усунення зафіксованих порушень та приведення захисної споруди у стан придатний до готовності.
Слід відмітити, що балансоутримувач (власник) обізнаний про те, що ПРУ перебуває у стані «не готовий» та потребує усунення недоліків, які неодноразово фіксувалися у актах оцінки стану готовності, при цьому представник балансоутримувача був присутній при обстеженнях та протягом тривалого часу не вживав заходів до їх усунення.
Так на сайті Берегівської районної військової адміністрації (https://bereg-rda.gov.ua/civil№ij-zahist-beregivskogo-rajo№u-13-38-01-17-07-2023/) розміщена інформація щодо захисних споруди цивільного захисту на території Берегівського район, серед яких зазначено м. Берегове, пл. Ф.Ракоці, 3, балансоутримувачем якого Закарпатська філія АТ «Укртелеком».
Судом також встановлено, що 22.04.2021 року протоколом загальних зборів ПАТ «Укртелеком» №22 від 22.04.2021 року Публічне акціонерне товариство «Укртелеком» перейменоване на Акціонерне товариство «Укртелеком» (код ЄДРПОУ 21560766) та затверджено Статут в новій редакції.
Так, пунктом 1.2. цього Статуту встановлено, що Товариство є правонаступником усіх прав та обов'язків державного підприємства «Українське державне підприємство електрозв'язку «Укртелеком», Відкритого акціонерного товариства «Укртелеком» та всього майна, прав та обов'язків дочірнього підприємства «Утел» Відкритого акціонерного товариства «Укртелеком».
Таким чином, сховище №24731 є об'єктом загальнодержавного значення і спорудою цивільної оборони населення та станом на теперішній час перебуває на балансі відповідача, що останнім фактично визнається.
Таким чином, саме Закарпатська філія ПАТ «Укртелеком» є балансоутримувачем вищезазначеної захисної споруди.
Так, після початку 24.02.2022 року повномасштабної військової агресії російської федерації проти України та введення на всій території України воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриття безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення.
Закарпатською окружною прокуратурою в ході вивчення умов використання споруд цивільного захисту виявлено, що станом на початок збройної агресії проти України захисна споруда цивільного захисту сховище №24731, що розміщене за адресою: Закарпатська область, м. Берегове, пл. Ракоці, 3, відповідно перебувало в неготовому до використання за призначенням стані.
14.06.2023 року Закарпатською окружною прокуратурою на адресу Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Закарпатській області направлено лист №07.50-101-2900вих-23 щодо надання інформації, зокрема, відносно вжиття заходів цивільно-правового характеру щодо усунення власником або балансоутримувачем споруди цивільного захисту - сховища №24731, виявлених під час обстеження порушень, та приведення її до придатного для використання стану, а також щодо притягнення до адміністративної відповідальності осіб, які відповідають за технічний стан вказаного сховища.
Відповідно до листа Берегівського районного управління ГУ Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області №4807-23 від 17.07.2023 року об'єкт на яких розташоване протирадіаційне укриття №24731 за адресою: м. Берегово вул. Ф. Ракоці, 3 Закарпатської філії АТ «Укртелеком» працівниками Берегівського РУ ГУ ДСНС України у Закарпатській області в період 2021-2023 років перевірка державного нагляду (контролю) не здійснювалась відповідно до Закону України від 07.03.2020 року №533-ІХ «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків па період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короно вірусної хвороби (СОVID - 19)» та відповідно Указу Президента України від 24.02.2022 року №64/2022 «Про ведення воєнного стану в Україні», затверджено Законом України від 24.02.2022 №2102-XI «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного станув Україні»» та постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про притишення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану».
Таким чином, посилаючись на те, що, незважаючи на збройну агресію російської федерації проти України та перебування захисної споруди сховища №24731, розташованого за адресою: Закарпатська область, м. Берегово, пл. Ракоці, 3, у неготовому до використання за призначенням стані вже тривалий час, а саме з 2021 року по теперішній час, про що свідчать відповідні Акти перевірок від 30.11.2021 року, 18.10.2022 року, 12.04.2023 року, заходів, спрямованих на приведення вищевказаної захисної споруди цивільного захисту, а саме протирадіаційного укриття у стан, придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення, не вживалось, водночас, у зв'язку із тим, що бездіяльність балансоутримувача вищевказаної захисної споруди - Закарпатської філії АТ «Укртелеком» прямо порушує інтереси держави та позивача в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, з таких підстав.
Спірним у межах цього апеляційного провадження є питання наявності у прокурора права на звернення до адміністративного суду в інтересах ДСНС з позовом про зобов'язання вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
В силу частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Приписами частини п'ятої статті 53 КАС України обумовлено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України "Про прокуратуру"), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
За приписами абзаців 1-3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення такого захисту проявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень, коли він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неефективною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Варто зазначити, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, усупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен зазначити, а суд - перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
Судова колегія зазначає, що на цей час Верховний Суд вже неодноразово вирішував питання правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права в аспекті можливості звернення прокурора до суду в інтересах держави з позовом про зобов'язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту, зокрема, у постановах від 02, 16, 24 липня 2025 року в справах № 120/17511/23, № 120/12423/23, № 120/11541/23, від 21 серпня 2025 року у справах № 200/7012/23, № 260/11146/23, від 10 вересня 2025 року в справі № 120/15268/23, від 11 вересня 2025 року в справах № 200/2106/24, № 120/12258/23 та ін.
У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку, що захист інтересів держави у випадку порушення порядку утримання чи експлуатації споруд цивільного захисту має здійснюватися із застосуванням заходів адміністративного впливу, або ж шляхом звернення до адміністративного суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки експлуатації будівель, об'єктів, споруд, якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Водночас звернення до суду з позовом до суб'єкта господарювання та/або органу місцевого самоврядування з вимогами привести захисну споруду в стан готовності не належить до передбачених законом форм реагування на порушення в цій сфері, а тому прокурор не може звертатися до адміністративного суду з такими позовами.
У справі, що розглядається, як на підставу для звернення до суду прокурор посилався на частину третю статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та вказав про те, що спеціально уповноважений орган у сфері контролю за станом утримання та використання об'єктів цивільного захисту, якими у даному випадку є ГУ ДСНС у Закарпатській області, будь-яких заходів спрямованих на приведення у відповідність захисної споруди цивільного захисту не вживає, що підтверджується листом останнього №522501-779/5225-02 від 17.07.2023 року, наданим у відповідь на звернення Закарпатської окружної прокуратури.
Отже, у позовній заяві прокурор фактично зазначив, що суб'єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Закарпатській області, однак з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор (а.с.16-17).
При цьому прокурор одночасно вказує, що Кодекс цивільного захисту України та Положення про ДСНС не передбачають повноважень в органів ДСНС на звернення до суду із позовом про зобов'язання привести захисну споруду у відповідність до вимог законодавства.
Кодексом цивільного захисту України врегульовані відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, встановлює права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, а також інших юридичних осіб.
Розділом III Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб'єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.
Главою 7 Кодексу цивільного захисту України визначена правова регламентація об'єктів укриття населення в об'єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.
За змістом частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням та експлуатація таких об'єктів здійснюються їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі утримання та експлуатація споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів та інших не заборонених законодавством джерел.
Частиною п'ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень.
Наведені положення Кодексу цивільного захисту України безумовно передбачають значну кількість державних органів різних рівнів, наділених повноваженнями у сфері захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначають центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, (далі - Положення № 1052, тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
За приписами пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
За змістом пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов'язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.
Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом.
Отже, указаними положеннями закріплено повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо звернення до адміністративного суду лише з питань застосування заходів реагування.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що в постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 та від 30 січня 2025 року у справі № 400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень ДСНС у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
Як зазначив Верховний Суд у постанові від 30 січня 2025 року у справі № 400/10777/23, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" від 21.04.2021 № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".
Водночас указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту", згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України);
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України);
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51 Кодексу цивільного захисту України).
З 29.10.2022 набрали чинності норми Закону України від 06.10.2022 № 2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров'ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".
Незважаючи на вказані зміни у Кодексі цивільного захисту України, норми Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), на момент звернення прокурора до суду (22 грудня 2023 року), змінені не були.
На час виникнення спірних правовідносин механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку визначався Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138).
За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
Згідно з пунктом 12 Порядку № 138 (у редакції, чинній на час звернення до суду) здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства.
Також постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2023 року № 883 "Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку" Порядок № 138 доповнено пунктом 12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об'єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.
Указані зміни до Порядку № 138 набрали чинності з 22 серпня 2023 року.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових і позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
Проте самостійне звернення до суду органу ДСНС з вимогами до суб'єкта господарювання як захід контролю Законом № 877-V не передбачено.
Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і в постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, у якій Суд указав, що на відміну від попередньої редакції норми статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України її чинна редакція (з 29.10.2022) передбачає право ДСНС на звернення до суду також і з інших підстав, визначених законом.
Отже, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб'єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту або оскарження дій щодо недопущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Суд наголошує, що запроваджені з 29 жовтня 2022 року зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України носять бланкетний характер, реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини.
За висновком Верховного Суду, коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилося, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву.
У контексті викладеного, Верховний Суд звернув увагу на загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), передбачені статтею 4 Закону № 877-V, відповідно до частини четвертої якої орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Так, виключно законами встановлюються:
- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;
- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);
- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Указані норми, за висновком Верховного Суду, також визначають прямий зв'язок між законодавчим положенням і повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб'єктів господарювання.
Аналогічні висновки щодо відсутності у ДСНС, а, як наслідок, і в прокурора в особі ДСНС повноважень на звернення до суду з позовом до балансоутримувача захисної споруди щодо приведення її у належний стан були викладені Верховним Судом також у постановах від 24 січня 2025 року у справі № 520/13228/23, від 24 січня 2025 року у справі № 520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі № 560/17801/23, від 30 січня 2025 року у справі № 400/4928/22, від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23, від 12 лютого 2025 року у справі № 240/18400/23.
Судова колегія на підставі аналізу зазначених норм законодавства та висновків Верховного Суду, викладених, зокрема, у справах № 520/16197/23 та № 400/10777/23, констатує, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень територіального органу ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.
Таким чином, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 27 серпня 2025 року в справі № 260/165/23.
У постанові від 02.07.2025 у справі № 120/17511/23 Верховний Суд, аналізуючи законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, наголосив, що надання органам Державної служби України з надзвичайних ситуацій права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту України.
У цій же постанові Верховний Суд зазначив, що можливість самостійного звернення до суду органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій з позовними вимогами зобов'язального характеру до відповідальних суб'єктів в якості заходу контролю не встановлена. Питання повноважень органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб'єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб'єктів господарювання.
У постанові від 02.07.2025 у справі № 120/17511/23 Верховний Суд зазначив, що саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб'єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов'язаних з утриманням захисних споруд.
У згаданій постанові Верховний Суд також наголосив, що приписи частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України наділяють суб'єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій права звернутися до суду з саме з позовом зобов'язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.
Також апеляційний суд зауважує, що змінами до Кодексу цивільного захисту України, запровадженими Законом України від 08 листопада 2023 року № 3441-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб'єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров'я громадян" частина п'ятнадцята статті 32 Кодексу викладена в наступній редакції: "Контроль за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень".
Отже, норма спеціального нормативного акта визначила чіткий перелік повноважень в сфері контролю за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу.
Суд також ураховує, що постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 вирішено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року N 64 "Про введення воєнного стану в Україні".
Водночас варто зауважити, що припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану не є тотожним поняттю відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а положення статті 23 Закону № 1697-VII не наділяють прокурора повноваженнями наділяти суб'єктів владних повноважень додатковими повноваженнями, не передбаченими законом.
Суд також наголошує, що положення частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб'єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду з саме з позовом зобов'язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.
Зрештою суд зазначає, що позовні вимоги прокурора сформульовані надто загально, а підстави позову не містять належного викладення обставин, що перешкоджають використанню укриттів за призначенням та аргументів неможливості застосування адміністративних заходів для вирішення порушеного у позові питання більш оперативним шляхом, що і є метою забезпечення відповідної громади захисною спорудою.
Суд підкреслює, що позовна вимога в адміністративному процесі визначає не лише межі судового розгляду, а й ефективність судового захисту. Зміст позовної вимоги в адміністративному судочинстві має бути підпорядкований критерію її виконуваності, що є необхідною умовою реалізації принципу ефективного захисту прав. Такий підхід узгоджується як із національними правовими стандартами, так і з правовими позиціями Європейського суду з прав людини.
Застосовуючи означені висновки до вирішення цієї справи, колегія апеляційного суду констатує, що у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора з цим позовом до суду.
Суд зауважує, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
Відтак, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для залишення позову керівника Берегівської окружної прокуратури без розгляду.
Решта доводів та заперечень учасників справи, висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відображено принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п.29).
Відповідно до частини 1 статті 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Керуючись ст.ст. 240,308,315,319,321,322,325,328,329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укртелеком» в особі Закарпатської філії АТ «Укртелеком» задовольнити.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року в справі № 260/11131/23 скасувати та прийняти постанову, якою адміністративний позов керівника Берегівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Закарпатській області до Акціонерного товариства «Укртелеком» в особі Закарпатської філії АТ «Укртелеком» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду лише з підстав, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя А. Р. Курилець
судді О. І. Мікула
М.А. Пліш
Повне судове рішення складено 12 листопада 2025 року.