12 листопада 2025 року м. Дніпросправа № 160/33992/24
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В. (доповідач),
суддів: Білак С.В., Юрко І.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Дніпровської міської ради на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 червня 2025 року у справі №160/33992/24 за позовом Дніпровської міської ради до Дніпропетровської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради (третя особа-1), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Дніпропетровська обласна державна адміністрація (третя особа-2), Дніпропетровська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) (третя особа-3), Громадська організація "ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ" (третя особа-4) про встановлення відсутності компетенції та визнання рішення протиправним,-
До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов позов Дніпровської міської ради до Дніпропетровської обласної ради, в якій позивач просить суд (з урахуванням уточненого позову):
- встановити відсутність компетенції Дніпропетровської обласної ради щодо включення до проекту регіональної схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області, затвердженої рішенням Дніпропетровської обласної ради №176-8/VII від 24.03.2017 "Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області" земельних ділянок розташованих на території Дніпровської міської територіальної громади в межах міста Дніпро, без згоди Дніпровської міської ради та її виконавчих органів;
- визнати рішення Дніпропетровської обласної ради №176-8/VII від 24.03.2017 "Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області" протиправним та нечинним в окремій його частині: включення до проєкту регіональної схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області земельних ділянок розташованих на території Дніпровської міської територіальної громади в межах адміністративної території міста Дніпро, зазначених в додатках до рішення: "Ключові території регіональної екомережі Дніпропетровської області. МІСТО ДНІПРО" та "Ключові території регіональної екомережі Дніпропетровської області. ДНІПРОВСЬКИЙ РАЙОН" у частині міста Дніпро."
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року прийнято позовну заяву Дніпровської міської рада до Дніпропетровської обласної ради про встановлення відсутності компетенції та визнання рішення протиправним та відкрито провадження в адміністративній справі №160/33992/24.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 червня 2025 року у справі №160/33992/24 клопотання представника третьої особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Громадської організації "ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ" про залишення позовної заяви без розгляду задоволено. Позовну заяву Дніпровської міської ради до Дніпропетровської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Дніпропетровська обласна державна адміністрація (третя особа-2), Дніпропетровська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) (третя особа-3), Громадська організація "ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ" (третя особа-4) про встановлення відсутності компетенції та визнання рішення протиправним,- залишено без розгляду.
Не погодившись з ухвалою суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду, та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обгрунтування апеляційної скарги зазначено, що зміст позовних вимог у цій справі стосується відсутності компетенції Дніпровської обласної ради у сфері суспільних правовідносин, а не лише оскарження відповідного рішення, на що суд першої інстанції, приймаючи ухвалу від 13.06.2025 не звернув увагу. Станом на 13.06.2025 року завдання підготовчого провадження у справі № 160/33992/24 не виконано, оскільки судом першої інстанції не вирішено та не розглянуто низку клопотань позивача, які наявні в матеріалах справи та не вирішено заяви інших осіб. Також, апелянт зазначає, що суд першої інстанції здійснив оцінку правовідносин, оцінку змісту оскаржуваного рішення у цій справі на стадії підготовчого провадження, яка станом на 13.06.2025 року не була завершена. Дніпропетровський окружний адміністративний суд у рішенні від 12.09.2024 (набрало законної сили 04.03.2025) у справі № 160/15842/24 встановив, що рішення Дніпропетровської обласної ради № 176-8/VІІ є чинним та підлягає застосуванню Дніпровською міською радою під час затвердження містобудівної документації міста Дніпра. Верховним Судом неодноразово висловлювалась позиція стосовно того, що містобудівна документація, зокрема, генплан, є нормативно-правовим актом. Акти індивідуальної дії (індивідуальні акти) не враховуються при прийнятті нормативно-правових актів, оскільки акт індивідуальної дії регулює конкретні випадки для конкретних осіб, а нормативно-правові акти встановлюють загальні правила для невизначеного кола осіб. Під час розгляду судових справ № 160/19750/22, № 160/15842/24 судами різних інстанцій встановлено, що Дніпровська міська рада є учасником правовідносин, які регулюються рішенням Дніпропетровської обласної ради № 176-8/VІІ від 24.03.2017 «Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області», як нормативно-правовим актом. Звернуто увагу, що необхідність врахування проектної схеми формування екологічної мережі області (як регіональної екомережі, а не місцевої екомережі) під час розроблення проектної документації при здійсненні землеустрою, розробці містобудівної документації міста Дніпра, для Дніпровської міської ради - встановлено саме судовими рішеннями у справі № 160/15842/24. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.09.2024, набрало чинності з 04.03.2025, тоді як провадження за позовом Дніпровської міської ради у цій справі було відкрито 15.01.2025. Отже, на думку апелянта, оцінюючи фактичні обставини у цій справі, суд першої інстанції визначаючи, що оспорюване рішення є індивідуальним актом, неправильно застосував норму ч. 2 ст. 122 КАС України. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Отже, втручання іншого органу у сферу виключних повноважень міської ради шляхом встановлення умов використання нерухомого майна, що належить до комунальної власності територіальної громади міста Дніпра і встановлена судовим рішенням у справі № 160/15842/24 та необхідність враховувати рішення Дніпропетровської обласної ради № 176-8/УІІ від 24.03.2017 мають наслідком порушення законних прав та інтересів територіальної громади міста в особі органу місцевого самоврядування Дніпровської міської ради та стали підставою що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції під час оцінки фактичних обставин справи дійшов невірних висновків щодо застосування норми передбаченої статтею 122 КАС України, в частині моменту (дня) виникнення підстави на пред'явлення позову міською радою. В межах судових справ № 160/19750/22 та № 160/15842/24 судами встановлено, що під час затвердження проекту схеми екологічної мережі області до схеми обласної екомережі були включені і земельні ділянки адміністративної території міста Дніпра, як і вже існуючі так і нововиділені. Рішення Дніпропетровської обласної ради від 24.03.2017 № 176-8/VІІ складається з двох пунктів першим пунктом затверджується проект схеми обласної екомережі, а другим пунктом рішення - надається доручення департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської облдержадміністрації здійснювати координацію виконання рішення та покладається функція контроля на постійну комісію облради. При цьому, текст рішення № 176-8/VІІ не містить конкретних доручень або вказівок адресованих Дніпровській міській раді, і навіть за таких обставин у судових справах № 160/19750/22 та № 160/15842/24 судами встановлено, що рішення Дніпропетровської обласної ради від 24.03.2017 № 176-8/УІІ поширює свою дію на територію міста Дніпра, таким чином вказане рішення стосується і Дніпровської міської ради, як представницького органу місцевого самоврядування. Обставини незгоди Дніпровської міської ради з рішенням № 176-8/VІІ від 24.03.2017 досліджувались і під час розгляду справ № 160/19750/22, № 160/15842/24. Таким чином дія рішення № 176-8/VІІ від 24.03.2017 є постійною, має тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням, а порушення права та законних інтересів Дніпровської міської ради триває упродовж усього часу чинності такого акта. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб'єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати протягом усього часу чинності (тривалості дії) такого акта. (Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19.08.2020 у справі № 461/7577/16-а). Разом з цим, суд першої інстанції, встановлюючи належність оскаржуваного у цій справі рішення до акту індивідуальної дії не встановив необхідну обставину, а саме, в частині визначення осіб, до яких застосовується оскаржуване рішення як індивідуальний акт, не зазначив осіб, до яких це рішення адресовано. Також, досліджуючи обставину: - не розраховане на багаторазове застосування, а вичерпує свою дію шляхом реального виконання, судом не зазначено саме момент вичерпання дії рішенням №176-8/УП від 24.03.2017 «Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області», як індивідуальним актом. Отже, судом першої інстанції невірно встановлено обставини справи, що мало наслідком здійснення невірних висновків, покладених в основу ухвали від 13.06.2025.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги Дніпровської міської ради та ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.06.2025 в адміністративній справі № 160/33992/24 залишити без змін. Відзив обгрунтовано тим, що рішенням ДОР № 176-8/VII від 24.03.2017, яке прийнято на сесії законно, у спосіб та в межах компетенції, відповідно до вимог законодавства і з дотримання відповідного порядку, затверджено Проект схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області - відповідний документ, який виконано на замовлення Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної адміністрації в межах виконання загальнодержавної і регіональної програм формування національної екомережі в Дніпропетровській області. Документом визначено, що в ході виконання проєкту здійснено детальне картографування всіх площ земельних ділянок в масштабах всієї області, які відповідають критеріям щодо ядер і коридорів екомережі. Іншим словами, на облік взято усі території, де тією чи іншою мірою зберіглися природні або наближені до природних по ряду ознак ландшафти, екосистеми або оселища, придатні для існування популяцій організмів, властивих дикій природі регіону Степового Подніпров'я. Усі ці ділянки розподілено за басейновим принципом на комплекси ключових територій екомережі, які включають по-перше усі існуючі натепер території природно-заповідного фонду, по-друге усі території, зарезервовані для наступного заповідання попередніми рішеннями обласної ради, по-третє ті території, які раніше не потрапляли до цих переліків, але в результаті польових досліджень та аналізу картографічних, літературних та супутникових даних встановлено їхню беззаперечну природоохоронну цінність. Запропонована в рамках даного проєкту схема також не є остаточним документом, хоча є значним кроком уперед у справі регіонального проєктування екологічної мережі. На наступних етапах необхідно розробляти більш функціонально насичені і конкретизовані щодо окремих екосистем та видів організмів локальні схеми, які доцільно розробляти в розрізі малих (первинних) водозбірних басейнів (малих річок і балок), або ж у розрізі адміністративно-територіальних одиниць рівня сільських, селищних або міських рад (сторінка 6 Т. 1 Проєкту). У рамках виконання даного проєкту після розробки і опрацювання детальних схем було складено поновлений список усіх ключових територій екологічної мережі, які включають як перспективні для заповідання ділянки, так і ділянки, перспективні в якості сполучних територій (екокоридорів) і частково відновлювальних ділянок, а також вже існуючі у їхніх межах об'єкти природно-заповідного фонду (сторінка 13 Т. 1 Проєкту). Перелік ключових територій екомережі включає території та об'єкти природно-заповідного фонду, водно-болотні угіддя міжнародного значення, інші території, у межах яких збереглися найбільш цінні природні комплекси - сформовано ключові території екомережі, які згідно п. 6 висновків Проєкту є основною структурною одиницею регіональної схеми екомережі при картографуванні та являють собою сукупність поєднаних в одне просторове ціле або близько розташованих окремих ділянок природних та напівприродних ландшафтів, екосистем у межах одного або декількох взаємопов'язаних водозбірних басейнів. В основі всіх ключових територій - ділянки, які виконують функції ядер екомережі - тобто це найцінніші оселища для збереження рідкісних та зникаючих видів, а також рідкісних екосистем, геологічних утворень, унікальних ландшафтів (сторінка 322 Т.1 Проєкту). У суперечливих та невизначених ситуаціях при прийнятті управлінських рішень пріоритетними мають бути дії, спрямовані максимально на збереження природних екосистем і ландшафтів (сторінка 324 Т.1 Проєкту). Згідно висновків Проєкту визначено, що віднесення земельних ділянок до екомережі на даному етапі носить суто інформаційно-інветаризаційний характер і не може бути підставою для обмеження прав громадян, особливо у питаннях розпорядження земельними ділянками. Віднесення певних земельних ділянок до складу екомережі лише відображає їхні особливі властивості, завдяки яким вони виконують особливі екологічні функції - можуть бути оселищами для видів тварин, рослин чи інших організмів, можуть виконувати водоохоронну, ґрунтозберігаючу, ландшафтнотвірну, рекреаційну, естетичну або історико-культурні функції. Проте усе це не забороняє користуватися ділянкою за призначенням (випасати худобу на пасовищах, косити сіно на сіножаттях, вирощувати овочі на городах, займатися рибогосподарською діяльністю на ставках або судноплавством на водосховищах). Проте, будь-яка подібна діяльність має здійснюватися з урахуванням того, яким чином вона може вплинути на стан екосистем або їхніх окремих компонентів у межах територій екомережі (сторінка 319 Т. 1 Проєкту). Позивач мотивує своє рішення звернутися до суду задля відновлення начебто порушеного його права стосовно «позбавлення можливості реалізації свого права користування та розпорядження комунальним майном (земельними ділянками)». Однак, враховуючи предметність зазначених вище судових справ, ключовим є намагання ДМР внести зміни до функціонального призначення територій в межах міста. Відповідач наголошує, що ані в первісній позовній заяві, ані під час судових засідань у суді першої інстанції, позивачем не було зазначено яким саме чином, діями ДОР порушено права та охоронювані інтереси територіальної громади міста, а також, яким чином оскаржуване рішення обмежує права територіальної громади, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування ураховуючи те, що станом на сьогодні Дніпровською міською радою власної схеми екологічної мережі міста Дніпра та Дніпровського району не затверджено, більше того - неодноразово ініціювались питання внесення змін до даного рішення. Більше того, позивачу достеменно відомо, що статтею 6 Закону України «Про екологічну мережу України» чітко визначено, що включення територій та об'єктів до переліку територій та об'єктів екомережі не призводить до зміни форми власності і категорії земель на відповідні земельні ділянки та інші природні ресурси, їх власника чи користувача. Позивач у своїй апеляційній скарзі зауважує, що «суд першої інстанції відкриваючи провадження у цій справі застосував положення статті 264 КАС України щодо оскарження нормативно-правових актів; під час підготовчого провадження суд першої інстанції дійшов протилежного висновку…». Відповідач зазначає, що відкриття провадження у справі здійснено судом за положеннями статті 264 КАС України, оскільки на момент подання позову з його змісту вбачалася вимога щодо оскарження нормативно-правового акта. Надалі, у межах підготовчого провадження, суд правомірно здійснив уточнення правової природи оскаржуваного акта та дійшов висновку про відсутність підстав для застосування вказаної процедури. Такий підхід відповідає принципам змагальності та процесуальної гнучкості, дозволяючи суду реагувати на виявлені обставини справи. Частина 2 статті 183 КАС України містить вичерпний перелік ухвал, які суд уповноважений постановити за результатами підготовчого засідання, а саме пункт 1 - ухвала про залишення позовної заяви без розгляду. Вчинення таких процесуальних дій не суперечить вимогам ч. 3 ст. 173 КАС України, оскільки є реалізацією судом дискреційних повноважень (можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів рішень, кожне з яких є правомірним). Мотивувальна частина ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.06.2025 роз'яснює, що суд залишає позовну заяву Дніпровської міської ради без розгляду на підставі ч.ч. 3, 4 ст. 123 КАС України, що прямо передбачено п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України, виходячи з факту пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду, що за своєю суттю є процесуальним питанням, вирішення якого передбачено межами підготовчого провадження. Вищевикладене кореспондується із завданням підготовчого провадження, а саме п. 3 ч. 2 ст. 173 КАС України, оскільки на цьому етапі розгляду справи суд визначає обставини справи, які підлягають встановленню, збирає відповідні докази. При цьому, судом забезпечене право позивача на подання заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду із клопотанням про його поновлення та підстав для цього. Так, ухвалою від 05.06.2025 судом запропоновано Дніпровській міській раді надати до суду письмові пояснення із наведенням поважних підстав пропуску строку звернення до суду, з наданням належних доказів на підтвердження поважності причин його пропуску, або викласти доводи щодо не пропуску строку звернення до суду, з урахуванням позиції інших сторін. Однак, оцінюючи пояснення позивача, надані на виконання ухвали суду від 05.06.2025 року на предмет, в тому числі поважності пропуску строку звернення до суду, судом визначено, що обґрунтування позивача зводяться щодо належності спірного рішення до нормативно-правого акту, та вже вирішенням цього питання ухвалою суду про прийняття та відкриття провадження у справі, а отже не пропуску такого строку, натомість поважні підстави для його поновлення позивачем не зазначені, як і не встановлені такі судом. З конструкції статей 123 і 169 КАС України вбачається, що питання дотримання позивачем строку звернення до адміністративного суду може бути вирішено як до відкриття провадження у справі, так і після.
Водночас наслідки пропущення строку звернення до суду на цих етапах є різними, а саме: якщо факт пропуску строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом до відкриття провадження у справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними - суд повертає позовну заяву, а в разі, якщо після відкриття провадження - залишає позов без розгляду.
Отже, в обох випадках справа завершується, що відповідно не передбачає можливості її подальшого розгляду. Враховуючи, що залишення позову без розгляду унеможливлює подальший розгляд справи по суті, суд першої інстанції не має повноважень розглядати інші клопотання у справі, (про які зазначає позивач у своїй апеляційній скарзі) оскільки відповідне провадження у справі фактично завершене, немає предмета розгляду - позов не підлягає розгляду по суті. Щодо посилання позивача на обставини справ №160/19750/22, №160/15842/24, в яких рішення набрали законної сили, судом правомірно відхилено такі доводи позивача, оскільки предметом оскарження у вказаних справах були рішення органів місцевого самоврядування про затвердження змін до Генерального плану розвитку міста, плану зонування території міста, встановлення режимів регулювання забудови, які є нормативно-правовими актами. Комплексно беручи до уваги викладене відповідач вважає, що суд першої інстанції, здійснюючи розгляд справи, діяв у суворій відповідності до завдань адміністративного судочинства, передбачених статтею 2 КАС України, забезпечуючи законність, об'єктивність та процесуальну справедливість, не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, а тому вважає подану Дніпровською міською радою апеляційну скаргу з викладеними у ній доводами необґрунтованою, такою, що не може слугувати підставою для скасування законної ухвали суду першої інстанції від 13.06.2025 та такою що не підлягає задоволенню.
Також, відзив на апеляційну скаргу подано представником Громадської організації "ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ", в якому просив у задоволенні апеляційної скарги Дніпровської міської ради відмовити, з огляду на той факт, що компетенційний спір не може бути абстрактним, а повинен стосуватись конкретного рішення/дії/бездіяльності, то строк звернення до суду повинен обраховуватись виходячи з того яке саме конкретне рішення, дія чи бездіяльність є предметом позову. Отже, суд першої інстанції правильно встановив факт пропуску звернення до суду та відсутності підстав для його поновлення. Судом першої інстанції було надано можливість позивачу надати обгрунтування відносно поважності причин пропуску строку та/або відсутності факту пропуску строку, а тому доводи апелянта є необгрунтованими. 24.03.2017 було прийнято рішення № 176-8/VІІ «Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області». З наданих відповідачем доказів вбачається, що оскаржуване рішення Дніпропетровської обласної ради було офіційно оприлюднено. Тобто, з моменту прийняття та оприлюднення оскаржуваного рішення до моменту його оскарження пройшло більше 7,5 років. При цьому, як вбачається з матеріалів справи, позивач був обізнаний з оскаржуваним рішенням. Аналізуючи останні правові позиції Верховного Суду у питаннях застосування критеріїв для визначення правової природи нормативних/індивідуальних актів можна зробити висновок, що затвердження переліків/надання об'єктам певного статусу не відносять до нормативних актів. В основному позиція Верховного Суду у таких справах грунтується на тому, що сама собою надання певним об'єктам/територіям певного статусу не створює права та обов'язки для невизначеного кола осіб, а відповідні права та обов'язки виникають вже з відповідних нормативних актів, що регулюють питання функціонування таких об'єктів/територій. На підтвердження цієї тези можна навести позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 24.04.2205 р. по справі № 160/31497/23, де предметом позову було рішення, яким затвердили перелік платних майданчиків для паркування. У тій справі суд дійшов висновку, що з рішення про визнання певного об'єкту майданчиком для паркування не створює права та обов'язки для невизначеного кола осіб, а права і обов'язки з оплати випливають із інших нормативно-правових актів, які регулюють їх діяльність, а не набуття статусу. Також можна навести позицію палати Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року по справі №826/15864/17, у якій Судова палата дійшла висновку про необхідність відступлення від раніше сформульованих Верховним Судом висновків у постановах від 20.05.2022 у справі № 160/9717/21 та від 15.11.2022 у справі № 580/2472/21 і формулювання нового правового висновку про те, що накази органів місцевого самоврядування про занесення об'єктів до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини та накази Міністерства культури України про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України є індивідуальними актами (раніше була позиція що вони є нормативними). Отже, як у вищезазначених справах так і у цій справі мова йде про певний статус об'єкта/територій, а не про права та обов'язки, які виникають на підставі нормативних актів, які регулюють питання функціонування з огляду на набуттям цього статусу. Найбільш подібними за своїм змістом до цього спору є справи, де предметом позову є рішення про оголошення певних територій об'єктами природно-заповідного фонду та/або змін їх меж.
Справу розглянуто в порядку письмового провадження відповідно до приписів ст. 311 КАС України.
Відповідно до вимог ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Залишаючи без розгляду позовну заяву суд першої інстанції виходив з того, що з огляду на тривалий пропуск (більше 7 років) позивачем строку звернення до суду, визначеного ст. 122 КАС України, ненадання останнім належних доказів поважності причин його пропуску, а відповідно відсутності підстав для його поновлення, суд вважає, що адміністративний позов був поданий позивачем поза межами строку, визначеного ст. 122 КАС України.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що предметом спору у цій справі є рішення Дніпропетровської обласної ради №176-8/VII від 24.03.2017 "Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області" в частині: включення до проєкту регіональної схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області земельних ділянок розташованих на території Дніпровської міської територіальної громади в межах адміністративної території міста Дніпро, зазначених в додатках до рішення: "Ключові території регіональної екомережі Дніпропетровської області. МІСТО ДНІПРО" та "Ключові території регіональної екомережі Дніпропетровської області. ДНІПРОВСЬКИЙ РАЙОН" у частині міста Дніпро, та встановлення у зв'язку з його прийняттям компетенції Дніпропетровської обласної ради щодо включення до земельних ділянок, розташованих на території Дніпровської міської територіальної громади в межах міста Дніпро.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року прийнято позовну заяву Дніпровської міської рада до Дніпропетровської обласної ради про встановлення відсутності компетенції та визнання рішення протиправним та відкрито провадження в адміністративній справі №160/33992/24.
Під час відкриття провадження у справі № 160/33992/24 суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Дніпропетровської обласної ради №176-8/VII від 24.03.2017 "Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області" є нормативно-правовим актом, який, за приписами ч. 3 ст.264 КАС України, може бути оскаржено до адміністративного суду протягом всього строку його чинності.
Третя особа - Громадська організація "ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ" подала до суду першої інстанції клопотання про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до суду із заявленими позовними вимогами, з огляду на те, що оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом.
За змістом ч. 13 ст. 171 КАС України суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п'яти днів з дня вручення позивачу ухвали.
Відповідно до ч. 15 ст. 171 КАС України якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, позовна заява залишається без розгляду.
Згідно п.п. 7, 8 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо: провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом; з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
У відповідності до ч. 4 ст. 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 червня 2025 року запропоновано Дніпровській міській раді надати до суду письмові пояснення із наведенням поважних підстав пропуску строку звернення до суду, з наданням належних доказів на підтвердження поважності причин його пропуску, або викласти доводи щодо не пропуску строку звернення до суду, з урахуванням позиції інших сторін.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 червня 2025 року у справі №160/33992/24 клопотання представника третьої особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Громадської організації "ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ" про залишення позовної заяви без розгляду задоволено. Позовну заяву Дніпровської міської ради до Дніпропетровської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Дніпропетровська обласна державна адміністрація (третя особа-2), Дніпропетровська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) (третя особа-3), Громадська організація "ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ" (третя особа-4) про встановлення відсутності компетенції та визнання рішення протиправним,- залишено без розгляду.
З метою вирішення правильності застосування судом першої інстанції такої процесуальної дії, як залишення позовної заяви Дніпровської міської ради без розгляду, колегія суддів вважає за необхідне з'ясувати, чи підпадає оскаржуване позивачем рішення Дніпропетровської обласної ради №176-8/VII від 24.03.2017 "Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області" під ознаки нормативно-правового акту, чи ні.
Так, за змістом п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 16.10.2018 у справі №9901/415/18 сформулювала наступну правову позицію:
«За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.»
Аналогічна позиція була висловлена, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 18.12.2018 у справі № 9901/657/18 (П/9901/657/18), від 19.03.2019 у справі № 826/16994/15, від 09.04.2019 у справі № 9901/611/18, від 21.08.2019 у справі №9901/283/19, від 18.09.2019 у справі № 9901/284/19, від 19.02.2020 у справі №9901/307/19, від 13.05.2020 у справі № 9901/491/19, від 17.02.2021 у справі №9901/152/20, від 15.04.2021 у справі № 9901/104/20, від 06.10.2021 у справі.
Відповідно до ч. 4 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Суд вважає наведену вище правову позицію застосовною і до справи, що розглядається.
Позивач наполягає на тому, що порушення прав та охоронюваних законом його інтересів полягає у втручанні іншого органу у сферу виключних повноважень міської ради шляхом встановлення умов використання нерухомого майна, що належить до комунальної власності територіальної громади міста Дніпра і встановлена судовим рішенням у справі № 160/15842/24.
З огляду на зміст оскаржуваного рішення, воно:
(1) містить індивідуально-конкретні приписи;
(2) адресоване конкретним органам місцевого самоврядування, їхнім підрозділам та посадовим особам;
(3) не містить загально-обов'язкових правил поведінки. Формування екологічної мережі Дніпропетровської області є підставою для виникнення відповідних охоронних правовідносин. Однак вони виникають не з самого рішення, а з його реалізації;
(4) регулює конкретну життєву ситуацію - створення екологічної мережі Дніпропетровської області;
(5) не розраховане на багаторазове застосування, а вичерпує свою дію шляхом реального виконання;
(6) стосується конкретної життєвої ситуації.
За наведених обставин, колегія суддів погоджує висновок суду першої інстанції стосовно того, що рішення Дніпропетровської обласної ради №176-8/VII від 24.03.2017 "Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області" не має ознак нормативно-правового акта, а є актом індивідуальної дії, тому підлягає оскарженню за правилами ст. 122 КАС України.
Згідно ч.ч. 1, 2 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуване рішення №176-8/VII від 24.03.2017 розміщено на офіційному веб-сайті Дніпропетровської обласної ради (режим доступу https://oblrada.dp.gov.ua/rishennia/sklikannia-7/viii-session/176-8vii).
Рішення Дніпропетровської обласної ради №176-8/VII від 24.03.2017 оприлюднено шляхом його розміщення на офіційному веб-сайті обласної ради 27.03.2017 об 11 год. 15 хв, що підтверджується скріншотом, зробленим у режимі адміністративного доступу до веб-сайту обласної ради, який в свою чергу містить підтверджуючі атрибути, зокрема: назву вебресурсу (oblrada.dp.gov.ua/wp-admin/post.php), номер і назву оприлюдненого рішення, cтатус, видимість, а також дату його опублікування.
Таким чином, зі змістом спірного рішення, в тому числі з урахуванням Закону України «Про доступ до публічної інформації» у позивача була можливість ознайомитися на офіційному веб-порталі Дніпропетровської обласної ради в мережі інтернет.
Також матеріали справи містять листи Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на адресу Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 24.10.2019р. вих.№2/14-77, та Дніпропетровської обласної державної адміністрації на адресу Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради від 05.12.2019 року вх. № 3/88, згідно яких встановлена обізнаність позивача з оскаржуваним рішенням.
Тобто, будучи обізнаним про оскаржуване рішення з 2017 року, жодних дій щодо його оскарження позивачем вчинено не було.
Враховуючи, що поважними причинами при пропущенні строку є такі обставини, які роблять своєчасне пред'явлення позову неможливим або утрудненим, у свою чергу, позивачем такі обставини (причини) не наведені, підстави для поновлення строку оскарження рішення Дніпропетровської обласної ради №176-8/VII від 24.03.2017, відсутні.
За змістом ч. 4 ст. 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Також, колегія суддів вважає безпідставними посилання апелянта на нерозгляд його клопотань, адже згідно адміністративного процесуального законодавства, першочерговим є встановлення дотримання строків звернення до суду з позовними вимогами, а вже наступними етапами визначено розгляд заявлених позивачем клопотань, тому наведені обставини не впливають на правильність висновків суду першої інстанції щодо залишення позовної заяви Дніпровської міської ради без розгляду.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції вірно встановлено обставини справи та правильно застосовано до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують. Підстави для скасування рішення суду першої інстанції відсутні.
Керуючись: пунктом 2 частини 1 статті 315, статтями 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -
Апеляційну скаргу Дніпровської міської ради на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 червня 2025 року у справі №160/33992/24- залишити без задоволення.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 червня 2025 року у справі №160/33992/24 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий - суддя С.В. Чабаненко
суддя С.В. Білак
суддя І.В. Юрко