12 листопада 2025 рокусправа № 380/26044/24
м. Львів
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Андрусів У. Б., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Керівника Пустомитівської окружної прокуратури до Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, Міністерства культури та стратегічних комунікацій України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
Керівник Пустомитівської окружної прокуратури (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області (далі - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (далі - треті особи), у якому просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області щодо утворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
- зобов'язати Пустомитівську міську раду Львівського району Львівської області утворити та погодити у встановленому законом порядку в складі виконавчих органів ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Позовні вимоги мотивовано тим, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878, з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, затверджено Список історичних населених місць України (міста і села міського типу), у який увійшло місто Пустомити (дата заснування або перша писемна згадка - 1441 рік). Відтак на відповідача покладений обов'язок щодо створення відповідного виконавчого органу населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, який утворюється міською радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Всупереч вимог законодавства, відповідний орган міською радою не створений та упродовж часу роботи Пустомитівської міської ради з моменту її утворення не вжито заходів щодо погодження питання утворення такого виконавчого органу у складі міської ради з Міністерством культури та стратегічних комунікацій України, що суперечить вимогам ч.3 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», що нівелює виконання міською радою обов'язків та повноважень, визначених цим Законом. Відтак, вважаючи неправомірною бездіяльність відповідача щодо неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
Ухвалою судді від 06.01.2025 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами. Залучено третіми особами, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації Міністерство культури та стратегічних комунікацій України.
21.01.2025 відповідач подав до суду відзив на позовну заяву із викладом заперечень щодо наведених позивачем обставин та правових підстав позову. Свою позицію мотивує тим, що рішенням сесії Пустомитівської міської ради від 23.11.2020 №21 створено юридичну особу - відділ культури, молоді та спорту Пустомитівської міської ради. Вказаним рішенням сесії Пустомитівської міської ради затверджено Положення про відділ культури, молоді та спорту Пустомитівської міської ради. Повноваження у сфері охорони культурної спадщини, передбачені Законом України «Про охорону культурної спадщини», покладено на відділ культури, молоді та спорту Пустомитівської міської ради. Зважаючи на наведене, просить відмовити у задоволенні позову.
21.01.2025 Міністерство культури та стратегічних комунікацій України подало пояснення, у яких наголосило, що відповідно до наявної у Міністерства інформації, звернень від Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області щодо погодження створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини наразі не зафіксовано в базі електронного документообігу МКСК.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на які сторони покликаються, як на підставу своїх вимог та заперечень, оцінивши докази, що мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд установив такі обставини та відповідні їм правовідносини.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» до Списку історичних населених місць у Львівській області включено місто Пустомити.
Відтак на відповідача покладений обов'язок щодо створення відповідного виконавчого органу населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, який утворюється міською радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації є органом охорони культурної спадщини вищого рівня стосовно Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області, створений з метою збереження пам'яток культурної спадщини, які розміщені на території Львівської області.
27.01.2022 Департаментом скеровано лист № 16-288/0/22 до голів районних державних адміністрацій та лист № 16-290/0/2-22 до органів місцевого самоврядування щодо створення уповноважених органів з питань охорони культурної спадщини та призначення керівників відповідних органів згідно Закону України «Про охорону культурної спадщини».
03.10.2024 та 15.11.2023 Департамент додатково звертався до Пустомитівської міської ради Львівської області з листами № 16-3888/0/2-24 та № 16-3639/0/2-23 щодо необхідності утворення органу охорони культурної спадщини та подання про призначення його керівника на погодження Департаменту.
Листом від 01.10.2024 №14.55/04-32-5464ВИХ-24 Пустомитівська окружна прокуратура звернулася до Пустомитівської міської ради із запитом в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» з метою вивчення наявності підстав для представництва щодо надання інформації, зокрема про те, чи створений міською радою спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини (відділ, управління), чи призначено керівника спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини, чи скеровувались радою звернення, пропозиції до Львівської обласної державної (військової) адміністрації чи безпосередньо до Міністерства культури та інформаційної політики України щодо погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини; якщо такі погодження не направлялися - обґрунтувати причини та чи планується робота на вказаному напрямку, чи розроблено та погоджено історико-архітектурний опорний план міста Пустомити Львівської області, коли і ким; чи відомі факти недотримання умов охоронних договорів по об'єктах культурної спадщини, у випадку наявності таких фактів - зазначити про вжиті заходи у межах наданих повноважень.
Листом від 21.10.2024 №02-08/1857 Пустомитівською міською радою Пустомитівського району Львівською області повідомлено, що Пустомитівською міською радою не створений спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини, не скеровувалося звернення, пропозиції до Львівської ОДА та Міністерства культури та інформаційної політики України стосовно погодження на створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини. У листі зазначено, що Пустомитівською міською радою буде розглядатися питання обговорення спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини.
01.10.2024 №14.55/04-32-5465ВИХ-24 Пустомитівська окружна прокуратура звернулася до Директора Департаменту архітектури та розвитку містобудування з такими питаннями:
- чи надходили звернення або пропозиції, зокрема від Пустомитівської міської ради щодо надання погоджень на призначення керівників спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, якщо так - зазначити від кого та коли саме надходили, результати розгляду таких листів;
- чи надходили звернення, пропозиції, зокрема від Пустомитівської міської ради щодо надіслання, переадресування до Міністерства культури та інформаційних технологій України погоджень на створення у даних органах місцевого самоврядування спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини;
- чи вживались Департаментом будь-які заходи (скеровувались листи, повідомлення, роз'яснення) щодо додержання органами місцевого самоврядування законодавства у вказаних питаннях охорони культурної спадщини та надати їх копії вказаних документів.
Листом від 24.10.2024 №16-4213/0/2-24 Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної адміністрації повідомив, що до органу охорони культурної спадщини не надходило звернення, зокрема від Пустомитівської міської ради щодо надання погоджень на призначення керівників спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, департаментом архітектури та розвитку містобудування облдержадміністрації вчергове скеровано лист до органів місцевого самоврядування від 03.10.2024 № 16-3888/0/2-24.
Листом від 01.10.2024 №14.55/04-32-5467ВИХ-24 Пустомитівська окружна прокуратура звернулася до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України із запитом в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» з метою вивчення наявності підстав для представництва щодо надання інформації про те, чи надходили, зокрема від Пустомитівської міської ради звернення або пропозиції щодо надання погоджень на утворення відповідного виконавчого органу охорони культурної спадщини та призначення керівника вказаного органу, якщо так - зазначити від кого саме та коли саме надходили, результати розгляду таких листів.
Листом від 18.12.2024 №5592/24 Міністерство культури та стратегічних комунікацій України повідомило про те, що за результатами перевірки актуальної електронної бази документообігу МКСК інформовано про те, що станом на поточну дату за погодженням щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема Пустомитівська міська рада до МКСК не зверталася.
З огляду на те, що відповідачем не утворено спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», позивач звернувся з цим позовом до суду.
Надаючи правову оцінку правовідносинам, які склалися між сторонами спору, та встановленим обставинам справи, суд застосовує такі норми законодавства України та робить висновки по суті спору.
Згідно зі ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом.
За правилами ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08.06.2000 №1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-ІІІ).
За змістом преамбули Закону №1805-ІІІ об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Відповідно до дефініцій, закріплених у ст. 1 Закону №1805-III, культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини; об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; нерухомий об'єкт культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності; пам'ятка культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини; виявлення об'єкта культурної спадщини - сукупність науково-дослідних, пошукових заходів з метою визначення наявності та культурної цінності об'єкта культурної спадщини; щойно виявлений об'єкт культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Переліку об'єктів культурної спадщини відповідно до цього Закону.
Згідно з ч.1 ст. 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких, серед інших, належать виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Частиною 3 ст. 3 Закону № 1805-III визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини (ч. 3 ст. 6 Закону № 1805-III).
Таким чином, на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам'яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону № 1805-III.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За нормами абз. 11 ч. 1 ст. 1 Закону України від 21.05.97 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) виконавчі органи рад органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Стаття 5 Закону № 280/97-ВР визначає, що до системи місцевого самоврядування входять, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.1 ст. 11 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно пп. 5 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
За змістом пп. 10 п. «б» ст. 32 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Приписами ч. 5, 6 ст. 3 Закону № 1805-III унормовано, що виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.
Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами.
З матеріалів справи встановлено, що Пустомитівською міською радою Львівського району Львівської області не утворено спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини, що підтверджується листами відповідача у відповідь на звернення прокурора, в яких повідомляється, що міською радою опрацьовується питання щодо створення окремого органу охорони культурної спадщини.
У відзиві на позовну заяву відповідач повідомив, що рішенням сесії Пустомитівської міської ради від 23.11.2020 №21 створено юридичну особу - відділ культури, молоді та спорту Пустомитівської міської ради.
Суд, у свою чергу, зазначає, що положення Закону №1805-ІІІ встановлюють вимоги щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інші виконавчі органи ради, як це зроблено відповідачем.
Неутворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини.
Таким чином, спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області повинен бути утворений радою у складі її виконавчих органів у формі відділу, управління або іншого органу.
Відтак Пустомитівська міська рада Львівського району Львівської області, як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимог згаданих нормативно-правових актів у складі виконавчих органів міської ради, як населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, не утворила спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини - відповідний виконавчий орган.
При цьому, на запити окружної прокуратури міською радою не наведено об'єктивних причин неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та не надано доказів того, що такий орган буде утворений.
Зважаючи на вищенаведене, суд виснує, що позов підлягає задоволенню шляхом визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неутворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та зобов'язання відповідача утворити у складі виконавчих органів ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини, погодивши його у встановленому законом порядку.
Згідно з вимогами ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
За правилами ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Згідно з ч. 1 ст. 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
Перевіривши обґрунтованість доводів учасників справи, оцінивши наявні у справі докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи встановлені обставини справи, суд дійшов висновку про задоволення позову.
Відповідно до приписів ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Оскільки, позивач не надав доказів понесення таких судових витрат, відсутні підстави вирішувати питання про їх розподіл.
Керуючись ст. 2, 72-77, 90, 139, 241-246, 255, 293, 295-297 КАС України, суд
1. Адміністративний позов задовольнити повністю.
2. Визнати протиправною бездіяльність Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області щодо неутворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
3. Зобов'язати Пустомитівську міську раду Львівського району Львівської області утворити у складі виконавчих органів ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини, погодивши його у встановленому законом порядку.
4. Судові витрати розподілу не підлягають.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення суду може бути оскаржене протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Учасники справи:
Позивач - Керівник Пустомитівської окружної прокуратури (місцезнаходження: вул. Шевченка, буд. 3, м. Пустомити, Львівська обл., 81100; ЄДРПОУ 0291003127).
Відповідач - Пустомитівська міська рада Львівського району Львівської області (місцезнаходження: вул. Михайла Грушевського, буд. 46, м. Пустомити, Львівська обл., 81100; ЄДРПОУ 04372187).
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (місцезнаходження: вул. Винниченка, буд. 18, м. Львів, 79008; ЄДРПОУ 38557581).
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Міністерство культури та стратегічних комунікацій України (місцезнаходження: вул. Івана Франка, буд. 19, м. Київ, 01601; ЄДРПОУ 43220275).
СуддяАндрусів Уляна Богданівна