про закриття провадження
05 листопада 2025 рокусправа № 380/14567/25
зал судових засідань №9
Львівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Гулика А.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Петровської А.М.,
представника прокуратури Мельничука Ю.І,,
представників відповідачів Кравчук О.А., Цеберського В.В.,
розглянувши у підготовчому засіданні у місті Львові у режимі відеоконференції клопотання представників відповідачів про закриття провадження у справі за позовом Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації до Державної інспекції архітектури та містобудування України, Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» про визнання протиправними та скасування рішень, припинення права
у провадженні Львівського окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області код ЄДРПОУ 02910031, місцезнаходження: м. Львів, вул. Генерала Чупринки, 85 в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України код ЄДРПОУ 43220275, місцезнаходження: 01601, м.Київ, вул. Івана Франка, 19 до Державної інспекції архітектури та містобудування України код ЄДРПОУ 44245840, місцезнаходження: 01133, м. Київ, бульвар Лесі Українки, буд. 26, Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» код ЄДРПОУ 45402749, місцезнаходження: 79032, м.Львів, вул. Рудакі А., буд. 21а, кв. 6, у якому просить суд:
- визнати протиправним рішення Державної інспекції архітектури та містобудування України щодо надання дозволу на виконання будівельних робіт дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ013240220556 від 23.02.2024 «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення, підземним паркінгом та трансформаторною підстанцією зі знесенням існуючих будівель та споруд на вул. Червоній, 13 у м. Львові»;
- скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ013240220556 від 23.02.2024 «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення, підземним паркінгом та трансформаторною підстанцією зі знесенням існуючих будівель та споруд на вул. Червоній, 13 у м. Львові», виданий замовнику будівництва Товариству з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» Державною інспекцією архітектури та містобудування України;
- припинити право Товариству з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» на виконання будівельних робіт з будівництва «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення, підземним паркінгом та трансформаторною підстанцією зі знесенням існуючих будівель та споруд на вул. Червоній,13 у м. Львові», яке виникло на підставі дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ013240220556 від 23.02.2024.
02.09.2025 до суду надійшло клопотання представника відповідача Державної інспекції архітектури та містобудування України про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України у зв'язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Клопотання обґрунтоване тим, що суб'єктом владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб'єкту законом. При цьому спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п'ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій. Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу.
У справі Франківська окружна прокуратура м.Львова звернулася до суду саме в інтересах Міністерства культури та стратегічних комунікацій. Такий спір не є компетенційним, оскільки виник не з приводу реалізації компетенції у сфері управління Державної інспекції архітектури та містобудування України чи Міністерством культури та стратегічних комунікацій. Ні Закон України «Про охорону культурної спадщини», ні Положення про Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, не передбачають повноважень Міністерства культури та стратегічних комунікацій України на звернення до суду з позовною заявою про скасування дозволу на виконання будівельних робіт та припинення права на виконання будівельних робіт. Фактично такий спір є прикладом позову держави до самої себе, що не може бути розглянуто в порядку адміністративного судочинства.
09.09.2025 до суду надійшли заперечення Франківської окружної прокуратури м.Львова Львівської області на клопотання представника відповідача Державної інспекції архітектури та містобудування України, у якому просить відмовити у задоволенні такого клопотання. Заперечення обґрунтовані тим, що право суб'єкта владних повноважень на звернення до суду, яке ґрунтується на загальних повноваженнях, слідує зі змісту статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», відповідно до якої міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Кожна особа (будь-який суб'єкт приватного права та суб'єкт публічного права) має право подати позов до будь-якого суб'єкта владних повноважень за умови, якщо це не суперечить закону, та при наявності правомірної мети - забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин. Обмежуючи право на суд суб'єкта владних повноважень потрібно при цьому зважати, щоб під загрозою не опинилися суспільні інтереси, якими опікується відповідний суб'єкт вданих повноважень. Отже, в окремих випадках, коли виникає необхідність у судовому захисті охоронюваного законом інтересу, суб'єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень. Верховний Суд неодноразово робив висновок, що в порядку адміністративного судочинства спір належить розглядати, якщо він має ознаки публічно-правового спору, а саме: відповідачем виступає суб'єкт владних повноважень або орган місцевого самоврядування, оскаржувані рішення та дії є результатом здійснення цим суб'єктом публічно-владних управлінських функцій; позов подано органом, право якого на звернення до суду визначено законом.
У спірних правовідносинах Державна інспекція архітектури та містобудування України, реалізуючи свої публічні, владні повноваження, неправомірно видала Товариству з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» дозвіл на виконання будівельних робіт, оскільки подані замовником документи не відповідають вимогам законодавства та містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки, виданим виконкомом Львівської міської ради. Відповідно до пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках національного значення, об'єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.
Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 року №495, Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.
10.09.2025 до суду надійшло клопотання представника відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України у зв'язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Клопотання обґрунтоване тим, що за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Прокурор, звертаючись до адміністративного суду із позовом в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України як суб'єкта владних повноважень з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень - Державної інспекції архітектури та містобудування України, повинен був обґрунтувати підстави для звернення з таким позовом, зокрема зазначити, що спір є компетенційним або зазначити, що право позивача як суб'єкта владних повноважень на звернення до суду з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень є прямо передбачено законом, зокрема Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», який регулює порядок видачі та скасування рішення / дозволу на виконання будівельних робіт, або Законом України «Про охорону культурної спадщини», яким у своїй діяльності керується позивач.
Також посилається на те, що системний аналіз норм законодавства дає підстави для висновку, що право на оскарження акту індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень надається особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів. Оскаржуваний у справі дозвіл на виконання будівельних робіт за своєю суттю є актом індивідуальної дії, який впливає на права, обов'язки та інтереси саме замовника будівництва - ТОВ «ТИТАН-БУД ПЛЮС», а не позивача у справі - Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, що додатково свідчить про те, що позивач не наділений правом на оскарження дозволу, який його не стосується.
Щодо позовних вимог до ТзОВ «ТИТАН-БУД ПЛЮС» зазначає, що згадане товариство не є суб'єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України та адміністративний позов не підпадає під жоден із визначених статею 46 КАС України випадків. Відтак, позовні вимоги суб'єкта владних повноважень можуть бути заявлені до юридичної особи виключно у випадках, коли право звернення до суду надано йому законом. Вважає, що право звернення до суду з позовом про припинення права на виконання будівельних робіт належить тільки органу державного архітектурно-будівельного контролю у встановлених випадках, відповідно ні прокуратура, ні Міністерство культури та стратегічних комунікацій України таких повноважень не мають.
15.09.2025 до суду надійшли заперечення Франківської окружної прокуратури м.Львова Львівської області на клопотання представника відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» про закриття провадження, у яких просить відмовити у задоволенні такого клопотання. Заперечення обґрунтовані тим, що право суб'єкта владних повноважень на звернення до суду, яке ґрунтується на загальних повноваженнях, слідує зі змісту статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», відповідно до якої міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. В окремих випадках, коли виникає необхідність у судовому захисті охоронюваного законом інтересу, суб'єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень. Отже, суди мають застосовувати широкий підхід до визначення права суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом.
01.10.2025 до суду надійшли додаткові пояснення представника відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС», у яких зазначено, що твердження прокурора, викладені у запереченнях на клопотання про закриття провадження у справі, є помилковими та такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства, з огляду на що, повинні критично оцінюватися судом при розгляді клопотання про закриття провадження у справі. Висновки зроблені прокурором, а також посилання ним на практику Верховного Суду не є релевантними у спірних правовідносинах, а тому додаткові пояснення із доводами та запереченнями, спростовують наведені твердження прокурора.
Представник відповідача вважає, що Міністерство культури та стратегічних комунікацій України може звертатись до суду, однак лише у випадках, коли це прямо випливає з його повноважень і коли законом визначено конкретний спосіб реалізації такого права. Натомість, прокурор не навів жодної норми закону, ані в позовній заяві, ані в запереченнях на клопотання про закриття провадження у справі, яка б закріплювала за позивачем як суб'єктом владних повноважень право на звернення до суду із позовними вимогами до іншого суб'єкта владних повноважень про визнання протиправним та скасування його рішення. Повторно зазначає, що ані в Законі України «Про охорону культурної спадщини», ані в Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» не передбачено прямої норми, яка б закріплювала право позивача на звернення до суду із позовними вимогами про визнання протиправним рішення Державної інспекції архітектури та містобудування України щодо надання дозволу на виконання будівельних робіт, скасування дозволу на виконання будівельних робіт та припинення права на виконання будівельних робіт, а тому спір, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Також наводить посилання на практику Верховного Суду.
27.10.2025 до суду надійшли додаткові пояснення Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області, у яких зазначено, що у спірних правовідносинах Міністерство постає органом, який реалізує комплекс повноважень держави, спрямованих на регламентацію будівельної діяльності з огляду на необхідність захисту та збереження об'єкт культурної спадщини. Отже, центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини наділений погоджувальними повноваженнями, зокрема щодо будівельних робіт на відповідних об'єктах та територіях Тож вочевидь, реалізації Міністерством повноважень щодо погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини є невід'ємною складовою реалізації захисту суспільного та державного інтересу в частині захисту та збереження об'єктів культурної спадщини. Відтак, спір слід віднести до спорів за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
У підготовчому засіданні представники відповідачів клопотання про закриття провадження підтримали, просили суд закрити провадження у справі.
У підготовчому засіданні представник Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області проти задоволення клопотань представників відповідачів заперечив, просив суд у задоволенні таких клопотань відмовити повністю.
У підготовче засідання Міністерство культури та стратегічних комунікацій України та Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації явку представників не забезпечили, належним чином повідомлені про час, дату і місце розгляду справи. Клопотань, пов'язаних із розглядом справи, до суду не надходило.
Суд, за результатами розгляду клопотань відповідачів, дійшов таких висновків.
Частина перша статті 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У частині першій статті 5 КАС України визначені способи захисту порушених прав, до яких належать: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 згаданої частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України містить дефініцію поняття публічно-правового спору, яким є спір, у якому, серед іншого, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За правилами частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Пункт 5 частини першої статті 19 КАС України визначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом. До компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Вжитий у процесуальному законодавстві термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із частиною першою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Положення частини другої статті 46 КАС України визначає, що позивачем в адміністративній справі можуть бути окрім громадян України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), також і суб'єкти владних повноважень.
Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів визначені у частині першій статті 19 КАС України, змістом якої встановлено ті виключні випадки, за яких суб'єкту владних повноважень надається право на звернення із позовом до адміністративного суду, а саме:
- у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 КАС України);
- спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (пункт 4 частини першої статті 19 КАС України);
- у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом (пункт 5 частини першої статті 19 КАС України).
Зі змісту зазначених законодавчих положень вбачається, що суб'єкт владних повноважень може подати позов до іншого суб'єкта владних повноважень лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб'єкту законом.
При цьому, спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п'ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому.
В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб'єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади.
До того ж, для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Такі висновки суду відповідають правовим позиціям Верховного Суду, викладеними у постановах від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18, від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, від 04 квітня 2024 року у справі № 600/2709/22-а, від 01 листопада 2022 року у справі № 823/1053/18 та Великої Палати Верховного Суду від 30 вересня 2020 року у справі № 815/6347/17, від 05 червня 2019 року у справі № 812/1234/18, від 20 листопада 2018року у справі № 824/1088/16-а.
Суд зазначає, що правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Частина четверта статті 37 згаданого Закону визначає, що рішення про видачу дозволу (адміністративного акта) на виконання будівельних робіт або про припинення його дії може бути розглянуто у порядку нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (без права видачі дозволу), або оскаржено до адміністративного суду.
При цьому, у цій нормі не передбачено, хто саме може бути суб'єктом оскарження. В позовній заяві прокурор зазначає як підставу подання позову частину шосту статті 37 згаданого Закону, якою передбачено, що дія дозволу на виконання будівельних робіт може бути припинена органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: 1) подання замовником заяви про припинення дії дозволу на виконання будівельних робіт; 2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником; 3) на підставі судового рішення, що набрало законної сили, про скасування містобудівних умов та обмежень та/або припинення права на виконання будівельних робіт.
Суд звертає увагу на те, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» не передбачає можливості оскарження рішення чи дозволу про виконання будівельних робіт у судовому порядку за позовом суб'єкта владних повноважень. Вказаними нормами чи іншими нормами законодавства прямо не передбачено право Міністерства культури та стратегічних комунікацій України на оскарження рішення та дозволу на виконання будівельних робіт.
Відповідно до Положення про Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року №885 (надалі за текстом - Положення №885) Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що серед іншого забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах відновлення та збереження охорони культурної спадщини.
Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (надалі - Закон №1805-ІІІ) регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
Стаття 5 Закону №1805-ІІІ визначає повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, до яких зокрема належать: - видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток національного значення, об'єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених згаданим Законом, без дозволів або з відхиленням від них.
Виключні випадки коли Міністерство культури та стратегічних комунікацій України може звертатись до суду, визначає частина друга статті 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини», яка передбачає, що якщо власник пам'ятки не вжив заходів щодо її збереження, зокрема у зв'язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп.
Системний аналіз згаданих правових норм дає підстави вважати, що Міністерство культури та стратегічних комунікацій України є головним органом, який реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, здійснює контроль за дотриманням пам'яткоохоронного законодавства згідно із Законом України «Про охорону культурної спадщини» (а не Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
У свою чергу, організаційні основи містобудівної діяльності, в тому числі отримання права на виконання будівельних робіт, визначаються Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Головним органом, який реалізує політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є Державна інспекція архітектури та містобудування України, діяльність якої спрямовується Віце-прем'єр міністром з відновлення України - Міністром розвитку громад, територій та інфраструктури.
Отже, нормативне регулювання компетенції та повноважень позивача і згаданого відповідача здійснюється різними спеціально нормативно-правовими актами.
Компетенція Міністерства культури та стратегічних комунікацій України визначена Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням №885, які не надають повноважень на оскарження рішення та дозволу на виконання будівельних робіт, який видається Державною інспекцією архітектури та містобудування України.
Суд також не може залишити поза увагою і те, що жодним іншим нормативно-правовим актом не передбачено повноваження центрального органу, що реалізовує політику у сфері охорони культурної спадщини - Міністерства культури та стратегічних комунікацій України на оскарження у судовому порядку рішень, прийнятих центральним органом виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (Державна інспекція архітектури та містобудування України).
Суд акцентує увагу на тому, що у компетенційних спорах позивачем є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
У зв'язку із викладеним суд висновує, що спір між Міністерством культури та стратегічних комунікацій України та Державною інспекцією архітектури та містобудування України щодо скасування рішення та дозволу, виданого юридичній особі приватного права, не є компетенційним спором.
Суд додатково зазначає, що дозвіл на виконання будівельних робіт за своєю юридичною природою є правовим актом індивідуальної дії. Пункт 19 частини першої статті 4 КАС України визначає, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Право на оскарження акту індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень надається особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів.
Дозвіл на виконання будівельних робіт, який є предметом спору є актом індивідуальної дії, який впливає на права, обов'язки та інтереси саме відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС», а не позивача у справі - Міністерства культури та стратегічних комунікацій України.
З таких підстав, суд висновує, що позов у цій частині не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки такий не є спором про право між суб'єктами владних повноважень, а фактично зводиться до «позову держави до самої себе».
Щодо позовної вимоги до Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» про припинення права на виконання будівельних робіт, суд дійшов таких висновків.
Як вже зазначав суд, згідно із частиною першою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. За загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб'єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено згаданим Кодексом, оскільки метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У свою чергу, громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об'єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об'єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом (частина п'ята статті 46 КАС України).
Суд встановив, що згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань вбачається, що Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» (код ЄДРПОУ 45402749) є юридичною особою приватного права, яка зокрема, здійснює діяльність « 41.20 Будівництво житлових і нежитлових будівель».
Отже згадане товариство не є суб'єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України.
Разом з тим, позовні вимоги Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України не підпадають під жоден із перелічених випадків.
Частина перша статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає єдиний випадок пред'явлення суб'єктом владних повноважень позову про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, у разі систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, а саме: порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, проектної документації на будівництво об'єкта, будівельних норм і правил, а також в інших випадках, визначених згаданим Законом, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю звертається до адміністративного суду із позовом про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт.
Отже, право на звернення до суду з позовом про припинення права на виконання будівельних робіт належить тільки органу державного архітектурно-будівельного контролю у встановлених випадках.
Суд зазначає, що Міністерство культури та стратегічних комунікацій України згідно із закону таких повноважень не має. Разом з тим, відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» згадане міністерство щодо Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» як суб'єкта містобудування, уповноважене видавати приписи та розпорядження у сфері охорони культурної спадщини (зокрема щодо припинення робіт, якщо ці роботи проводяться за відсутності погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини»), однак виключно в межах наданої компетенції, та не наділене повноваженнями пред'являти позов про припинення виконання будівельних робіт, право на виконання яких виникли на підставі дозволу, що видається Державною інспекцією архітектури та містобудування України.
Міністерство культури та стратегічних комунікацій України не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» в контексті припинення права на виконання будівельних робіт, що виникло на підставі дозволу, який виданий Державною інспекцією архітектури та містобудування України та між цими сторонами відповідно не виникало жодних правовідносин.
Суд у контексті вирішуваного питання враховує правову позицію Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладену у постанові від 24 лютого 2025 року у справі № 420/28679/23, яка полягає у такому.
Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право суб'єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб'єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Тому констатовано, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.
Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 09 жовтня 2012 року у справі № 21-177а12, від 22 вересня 2015 року у справі №П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі №826/7962/16, від 06 червня 2018 року у справі № П/811/289/16, від 13 червня 2018 року у справі № 815/332/17 та від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17.
Спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб'єкт владних повноважень має право на звернення до суду, конкретний спосіб реалізації такого права, є Закон України «Про охорону культурної спадщини».
Стаття 21 вказаного Закону передбачає право відповідного органу охорони культурної спадщини на пред'явлення позову до власника пам'ятки, якщо в результаті його дій або бездіяльності пам'ятці загрожує пошкодження або знищення, і якщо власник пам'ятки не вживає заходів щодо її збереження, зокрема у зв'язку з неможливістю створення необхідних для цього умов. Такий позов може бути пред'явлено й без попередження у разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам'ятки.
Отже спеціальний закон (стаття 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини») чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам'ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам'ятки, що мало місце й у спірних в цій справі правовідносинах, а саме - шляхом пред'явлення позову про викуп пам'ятки. Іншого правового регулювання закон не містить.
Проаналізувавши викладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах та їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду (Великої Палати) щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що Департамент культури не наділений правом на звернення до суду з позовом про зобов'язання власника пам'ятки містобудування та архітектури відновити таку пам'ятку. Прямої вказівки на це в законі не існує.
Суд відхиляє посилання Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області на правові позиції Верховного Суду, викладені у постанові від 11.07.2023 у справі №520/17941/2, Верховного Суду України у постанові від 9 жовтня 2012 року у справі №21-177а12 , Великої Палати Верховного Суду у постанові від 30.01.2019 у справі №826/2793/18 та у постанові від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, оскільки такі не є релевантними до питання, яке розглядається, або прийняті за відмінного правового регулювання.
З таких підстав, суд висновує, що позов у цій частині також не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки суб'єкт владних повноважень у справі не наділений правом звернення до суду з таким позовом.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи викладене, суд висновує, що провадження у справі необхідно закрити на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Відповідно до частини першої статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 згаданого Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.
Суд у цьому контексті зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Правова позиція такого змісту міститься у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі №300/1263/22, яку суд враховує, вирішуючи питання про закриття провадження у справі.
Враховуючи, що у Міністерства культури та стратегічних комунікацій України відсутнє право на звернення до суду з таким позовом, який подано у справі, яка розглядається, то таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах держави в особі вказаного органу. Тобто цей спір у наявному суб'єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.
Щодо судових витрат, суд зазначає, що підстави для їх розподілу відсутні.
Керуючись пунктом 1 частини першої статті 238, статтями 243, 248 КАС України, суд
клопотання представників відповідачів про закриття провадження у справі задовольнити повністю.
Закрити провадження у справі за позовом Франківської окружної прокуратури м.Львова Львівської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації до Державної інспекції архітектури та містобудування України, Товариства з обмеженою відповідальністю «ТИТАН-БУД ПЛЮС» про визнання протиправними та скасування рішень, припинення права.
Судові витрати між сторонами не розподіляються.
Ухвала суду набирає законної сили негайно після її проголошення.
Ухвала суду може бути оскаржена до Восьмого апеляційного адміністративного суду. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повної ухвали суду.
Повна ухвала суду складена 07 листопада 2025 року.
Суддя А.Г. Гулик