06 листопада 2025 року
м. Київ
справа № 120/2426/23
адміністративне провадження № К/990/49960/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
Судді-доповідача - Бевзенка В. М.,
суддів: Чиркіна С. М., Шарапи В. М.
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа» на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 (головуючий суддя - Маслоід О. С.) й постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 (головуючий - суддя Граб Л. С., судді: Смілянець Е. С., Сторчак В. Ю.) у справі № 120/2426/23 за позовом Керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа» про визнання протиправними та скасування рішень,
1. До Вінницького окружного адміністративного суду звернувся керівник Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - Позивач, ДІАМ) з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Вінницької міської ради (далі - Відповідач 1) та Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради (далі - Відповідач 2) за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа» (далі - Третя особа, Скаржник) про:
- визнання протиправним та скасування рішення Відповідача 1 від 18.04.2019 № 1041 «Про надання ТОВ «Мурована Вежа» вихідних даних - містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці»;
- визнання протиправним та скасування наказу Відповідача 2 від 19.04.2019 № 90 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці», яким затверджено містобудівні умови та обмеження № 50 від 19.04.2019 для проектування об'єкта будівництва - реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці;
- визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19.04.2019 № 50, назва об'єкта будівництва - реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 у м. Вінниці, відомості про які внесені до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:3851-5466-1770-9875, видані замовнику - ТОВ «Мурована Вежа» м. Вінниця, вул. Зодчих, 34/16.
2. Виконавчим комітетом Вінницької міської ради прийнято рішення «Про надання ТОВ «Мурована Вежа» вихідних даних - містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці» від 18.04.2019 № 1041. Цим рішенням третій особі (ТОВ «Мурована Вежа») надані вихідні дані - містобудівні умови та обмеження на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці.
3. Розроблені та видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 19.04.2019 № 50, замовник третя особа ТОВ «Мурована Вежа» м. Вінниця, вул. Зодчих, 34/16; назва об'єкта будівництва - реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці. Відомості про них внесені до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:3851-5466-1770-9875.
Відповідно до вказаних містобудівних умов земельна ділянка з кадастровим номером 0510100000:02:062:0023 по вул. Мури, 7 у м. Вінниця розташована в Центральному історичному ареалі, в зоні охорони археологічного культурного шару, в зоні регулювання забудови пам'ятки-домінанти національного значення «Костьол домініканського монастиря» (Свято-Преображенський собор Української православної церкви Московського патріархату по вул. Соборній, 23).
4. Наказом Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці» від 19.04.2019 № 90 затверджені містобудівні умови та обмеження № 50 від 19.04.2019 для проектування об'єкта будівництва - реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці.
5. Вінницькою окружною прокуратурою встановлено факт порушення інтересів держави та вимог законодавства у сфері містобудування при прийнятті виконавчим комітетом Вінницької міської ради рішення від 18.04.2019 № 1041 «Про надання ТОВ «Мурована Вежа» вихідних даних - містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці», Наказу Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці» від 19.04.2019 № 90, містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19.04.2019 № 50, замовник третя особа ТОВ «Мурована Вежа» м. Вінниця, вул. Зодчих, 34/16; назва об'єкта будівництва - реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці.
6. На переконання керівника Вінницької окружної прокуратури попри те, що ДІАМ з 14.10.2022 належним чином прокурором була попереджена про порушення державних інтересів, однак Державною інспекцією архітектури та містобудування України не вжито заходів перевірки щодо законності прийняття рішень, які оскаржуються, не вжито заходів для їхнього скасування, що свідчить про бездіяльність уповноваженого органу та надає право прокурору на здійснення представництва інтересів держави.
7. Керівник Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України 10.03.2023 подав позовну заяву до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ТОВ «Мурована Вежа», - про визнання протиправними та скасування рішень:
- рішення Виконавчого комітету Вінницької міської ради «Про надання ТОВ «Мурована Вежа» вихідних даних - містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці» від 18.04.2019 № 1041;
- наказу Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці» від 19.04.2019 № 90;
- містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19.04.2019 № 50, замовник третя особа ТОВ «Мурована Вежа» м. Вінниця, вул. Зодчих, 34/16; назва об'єкта будівництва - реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці.
8. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024:
- позовну заяву Керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Товариства з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа», про визнання протиправними та скасування рішень - задоволено;
- визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Вінницької міської ради «Про надання ТОВ «Мурована Вежа» вихідних даних - містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці» від 18.04.2019 № 1041;
- визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці» від 19.04.2019 № 90, яким затверджено містобудівні умови і обмеження № 50 від 19.04.2019 для проектування об'єкта будівництва - реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці;
- визнано протиправними та скасовано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 19.04.2019 № 50 щодо реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці, на земельній ділянці із кадастровим номером 0510100000:02:062:0023, відомості про які внесено до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:3851-5466-1770-9875, видані замовнику TOB «Мурована Вежа» (код ЄДРПОУ 41031171).
9. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 - апеляційну скаргу ТОВ «Мурована Вежа» залишено без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2023 - без змін.
10. Висновки рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 й постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 вмотивовані, зокрема, таким:
- на момент затвердження спірних містобудівних умов та обмежень історико-архітектурного опорного плану м. Вінниця не було;
- лише наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 29.12.2021 № 1031 «Про затвердження меж та режимів використання території історичного ареалу м. Вінниці» затверджено межі та режими використання території історичного ареалу м. Вінниці, визначені науково-проектною документацією «Розробка (коригування) історико архітектурного опорного плану м. Вінниці»;
- Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації не надавало дозвільних та погоджувальних документів на будівництво на вказаній земельній ділянці;
- Міністерство культури та інформаційної політики України також повідомило листом від 16.02.2022, що за результатами перевірки електронної бази даних документообігу МКІП звернень стосовно погодження проектної документації чи отримання дозволів на проведення земляних робіт на вказаній земельній ділянці не зафіксовано, відповідних дозволів та погоджень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини третій особі не надавалось. На засіданні консультативно-дорадчих органів міністерства відповідні питання не розглядались;
- у вказаних містобудівних умовах та обмеженнях відсутні відомості, визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), зокрема, про гранично допустиму висотність будинку у метрах. Цей розділ № 4 носить бланкетний характер, що суперечить вимогам вказаного закону. В ньому зазначено, що гранично допустима висотність будинку у метрах повинна бути у відповідності до історико-містобудівного обґрунтування, розробленого ТОВ «Квант». Але, як вже зазначалось, вказане історико-містобудівне обґрунтування затверджене не було;
- у рамках кримінального провадження, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань № 42021022110000015 від 05.04.2021, були призначені судові будівельно-технічні експертизи. Згідно із висновком експерта Вінницького науково-дослідного експертно-криміналістичного центру № СЕ-19/102-22/8060-БТ від 28.09.2022 встановлено, що проектна документація «Реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці» відповідає виданим містобудівним умовам та обмеженням, але, при цьому, не відповідає вимогам нормативно-правових документів в галузі будівництва, а саме: п. 4.6.2 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» - за умови відсутності другої стадії проекту; п. 4 ст. 31 Закону № 3038-VI за умови відсутності експертного звіту проекту.
Також експертом було встановлено, що фактичне будівництво, яке проводиться за вказаною адресою, належить до виду будівництва - нове будівництво. Об'єкт будівництва не відповідає проектній документації на його реконструкцію та вимогам нормативно-правових актів у галузі будівництва.
В ході дослідження встановлено, що жодних будівельних робіт, які б підтверджували ознаки несучих та огороджуючих конструкцій (фундаментів, стін, перекриттів) існуючої забудови не спостерігається, а враховуючи, що реконструкція будівель передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджуючих конструкцій, приймаючи до уваги те, що проектом на «Реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці» передбачено знесення існуючих будівель та споруд, та не передбачено проведення робіт з урахуванням збереження окремих конструктивних елементів існуючої будівлі, яка підлягає реконструкції, тобто відсутні будь-які відомості в архітектурно-планувальних та графічних матеріалах про існуючу забудову, що є порушенням.
Також згідно висновку експерта Вінницького науково-дослідного експертно-криміналістичного центру № СЕ-19/102-22/16676-БТ від 26.01.2023 встановлено, що спірні містобудівні умови та обмеження не відповідають нормативно-правовим актам у галузі будівництва, а саме, згідно «Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст» в р. 3.3. «загальні дані» відсутні зазначені пункти: в п. в) наміри забудови; в п. д) площа земельної ділянки; в п. з) основні технічно-економічні показники об'єкта будівництва. Також у п. 8 містобудівних умов та обмежень є посилання на нечинний документ, що є невідповідністю.
11. З матеріалів справи вбачається, що прокуратура зверталася до ДІАМ 14.10.2022 листом за № 50/12330вих-22 про вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, внаслідок прийняття містобудівних умов та обмежень № 50 від 19.04.2019, із повідомленням прокуратури про вжиття ДІАМ заходів реагування (призначення перевірки, звернення до суду тощо). Цим листом прокуратурою повідомлено ДІАМ про виявлені порушення містобудівного законодавства. 18.11.2022 прокуратурою отримано відповідь ДІАМ № 9972/21/13-22, в якій зазначено, що жодних заходів реагування нею не вжито, позову до суду не подано, а також, що порушені у листі прокуратури питання не належать до компетенції ДІАМ. Таким чином, прокурором не отримано від ДІАМ відомостей про вжиття заходів реагування.
За таких обставин, у справі № 120/2426/23 звернення прокурора із позовом є правомірним та має на меті захист саме інтересів держави.
12. На адресу Касаційного адміністративного суду Верховного Суду 24.12.2024 надійшла касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа» на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 120/2426/23 за позовом Керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ТОВ «Мурована Вежа» про визнання протиправними та скасування рішень.
13. Скаржник вважає, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема, якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 КАС України (пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України).
14. У касаційній скарзі ТОВ «Мурована Вежа» висловило прохання: 1) поновити строк на звернення із касаційною скаргою; 2) скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 у справі № 120/2426/23; 3) скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 120/2426/23; 4) ухвалити нове рішення, яким позовну заяву керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до виконавчого комітету Вінницької міської ради, департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ТОВ «Мурована вежа» про визнання протиправними та скасування рішень - залишити без розгляду; 5) стягнути з позивача судові витрати; 6) повідомити представника третьої особи - адвоката Сувалова В. О. про час та місце розгляду справи.
15. Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ТОВ «Мурована Вежа» вважає, що судами не встановлено, щоб прокуратура повідомляла державний орган про виявлені порушення містобудівного законодавства. В обґрунтування підстав для звернення із позовною заявою прокурор формально зазначає, що ним встановлено неналежне вжиття заходів на захист державних інтересів Державною інспекцією архітектури та містобудування України. Однак, на підтвердження цих обставин, доказів здійснення кримінально-правової оцінки бездіяльності керівника ДІАМ, яка призвела до порушень інтересів держави не надає. Таким чином, Вінницький окружний адміністративний суд, у порушення вимог статті 169 КАС України, не перевірив належним чином ці обставини та не повернув позовну заяву прокурору.
16. Третя особа заперечує щодо підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Задоволення заявлених прокурором правових вимог у справі № 120/2426/23 безпосередньо залежить від погодження чи не погодження Міністерством культури інформаційної політики проектної документації на реконструкцію з добудовою та надбудовою багатоквартирного будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці, а також невідповідності цієї проектної документації на реконструкцію з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці ДБН та ДСТУ Б А.2.4-4:2009, до того ж остання невідповідність проектної документації може впливати винятково на процес введення об'єкту будівництва в експлуатацію. Натомість прокурор не зазначив, які саме функції визначеного прокурором Позивача, - Державної інспекції архітектури та містобудування України, - дозволяють Позивачеві провести перевірку у сфері охорони культурної спадщини та за умови виявлення порушень, процесуально відреагувати на них.
17. Заступник керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України скористався правом подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ «Мурована Вежа», заперечував проти задоволення цієї скарги. Заступник керівника Вінницької окружної прокуратури переконаний у наявності правових підстав для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави на підставі статті 1311 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ТОВ «Мурована Вежа» про визнання протиправними та скасування рішень.
Вінницька окружна прокуратура вважає, що рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 винесені на засадах верховенства права, є законними і обґрунтованими, підстави їхнього скасування відсутні, просить Суд у задоволенні касаційної скарги представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ТОВ «Мурована Вежа» - відмовити повністю, а рішення судів про задоволення позову прокурора - залишити без змін.
18. Ухвалою Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 15.01.2025 поновлено строк на касаційне оскарження ТОВ «Мурована Вежа» на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 120/2426/23, відкрито касаційне провадження № К/990/49960/24 за касаційною скаргою ТОВ «Мурована Вежа» на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 120/2426/23.
19. Касаційне провадження № К/990/49960/24 за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа» на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 120/2426/23 відкрите з підстав передбачених частинами першою та четвертою статті 328 КАС України. Так відповідно до частини першої та четвертої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити у касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених КАС України.
20. Висновки Касаційного адміністративного суду Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги ТОВ «Мурована Вежа» на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 120/2426/23 за позовом Керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, з посиланням на норми права, якими керувався Суд.
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
22. Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
23. Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1- 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
24. Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
У свою чергу, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
25. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Так, Керівник Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі ДІАМ 10.03.2023 подав позовну заяву до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ТОВ «Мурована Вежа».
27. Відповідно до статті 1311 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
28. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їхнього захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України.
29. Приписами частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
30. Дослідження наведених норм права свідчить про те, що прокурор з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а лише тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
31. Конституція України й чинні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво можливе. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
32. Існування інтересу і необхідність його захисту має ґрунтуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і прагнути законної мети. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування має ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію у динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
33. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
34. У зв'язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом (у цілому).
35. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і мають бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
36. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їхнього захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
37. Такі правові висновки та їхнє обґрунтування висловлені у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
38. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16), досліджуючи норми частин третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», зазначила, що прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави у суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їхні копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
39. Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави у суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
40. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави зобов'язані насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
41. Таким чином, з урахуванням усталеної судової практики Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, а також, наведених вище положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, таке представництво реалізуються у межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
42. При цьому, колегія суддів зазначає, що незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб'єкта процесуальних правовідносин.
43. Верховний Суд враховує, що у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково має зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
44. Тобто, системне тлумачення приписів Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України «Про прокуратуру», висновків Великої Палати Верховного Суду, Верховного Суду дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
45. Колегія суддів також враховує, що у пунктах 8- 9 частини першої статті 4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.
46. Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб'єкт владних повноважень:
1) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), зокрема, - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17);
2) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п'ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.
47. За загальним правилом, суб'єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.
48. З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та від 04.12.2019 у справі №826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.
49. У справі, яка розглядається пред'явлення позову прокурором в інтересах держави в особі ДІАМ до виконавчого комітету Вінницької міської ради про скасування рішення останнього про надання замовнику будівництва містобудівних умов та обмежень зумовлено тим, що на думку прокурора, таке рішення прийняте з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності суб'єктом владних повноважень, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у галузі будівництва.
50. Згідно із частиною першою статті 411 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
51. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 411 Закону № 3038-VI).
52. Такий механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
53. При цьому, право посадових осіб органу державної влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний нагляд звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об'єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності прямо передбачено положеннями пункту 6 частини четвертої статті 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
54. Тож, повноваження вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду оскаржити до суду рішення, прийняте об'єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним.
55. Прокурор звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ, обґрунтував своє право на звернення до суду першим «виключним» випадком - невідповідністю рішення відповідача вимогам законодавства та неналежним здійсненням ДІАМ своїх повноважень щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду, оскільки будь-які контрольні заходи цим органом не проводяться з огляду на положення пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».
56. Надаючи правову оцінку доводам учасників справи і висновкам судів попередніх інстанцій щодо фактичного нездійснення ДІАМ функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду на момент звернення прокурора до неї та до суду з цим позовом, колегія суддів виходить із такого.
57. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - постанова № 1340), яка набрала чинності 30.12.2020, було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1) та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування (пункт 2).
58. Постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2021 № 303 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо удосконалення діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» установлено, що ДАБІ України продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної інспекції архітектури та містобудування.
59. Разом з цим, судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 20.05.2021 внесено запис № 1000701020000092252 про державну реєстрацію юридичної особи - Державної інспекції архітектури та містобудування України, унікальний ідентифікаційний номер юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 44245840.
60. Постановою Кабінету Міністрів України від 15.09.2021 № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» вирішено: погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1); визнати такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається (пункт 2), зокрема, постанова Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України»; ця постанова набирає чинності з 15.09.2021 (пункт 3).
61. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що на час звернення керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Вінницької міської ради та Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ТОВ «Мурована Вежа» - ДІАМ України існувала як орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, які виникають у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду та передбачені приписами, зокрема, визначення статтею 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та здійснювала свої повноваження.
62. Крім того, Суд враховує, що відповідно до частини восьмої статті 29 Закону № 3038-VI скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника або за рішенням суду. Отже, містобудівні умови та обмеження не можуть бути самостійно скасовані органом, до відання якого належить здійснення контролю та/або нагляду за суб'єктами містобудівної діяльності.
63. При цьому, повертаючись до обґрунтовування прокурором права представництва в суді інтересів держави в особі ДІАМ, яке, як зазначено вище, обґрунтовано посиланням на невідповідність оскаржуваного рішення відповідача вимогам закону та наявністю першого «виключного» випадку - нездійснення (неналежне здійснення) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду своїх повноважень з огляду на введення воєнного стану та мораторію на проведення контрольних заходів, колегія суддів вважає необхідним вказати на те, що «нездійснення захисту» має прояв у пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
64. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
65. Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».
66. Введення відповідного мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень відповідними органами.
67. Висновки про право прокурора на подання позову до адміністративного суду вже були висловлені Верховний Судом у постанові від 11.06.2024 (справа № 380/9047/22) і, Суд, розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу ТОВ «Мурована Вежа» на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 й постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 120/2426/23, їх враховує. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду (ч. 5 ст. 242 КАС України).
68. Суд звертає увагу, що Постановою Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» від 13.03.2022 № 303 постановлено:
- припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» (пункт 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» від 13.03.2022 № 303);
- за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов'язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах (п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» від 13.03.2022 № 303).
Тобто, всупереч приписів Постанови Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» від 13.03.2022 № 303 про припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану ані Вінницький окружний адміністративний суд, ані Сьомий апеляційний адміністративний суд в адміністративній справі № 120/2426/23, не дослідили:
1) припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю);
2) надання дозволу здійснювати позапланові заходи державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.
69. Тому на період воєнного стану ДІАМ не уповноважена проводити планові та позапланові заходів державного нагляду (контролю). Водночас це не означає, що прокурор наділений цими повноваженнями на період воєнного стану і без проведення уповноваженим органом перевірки, за результатами якої встановлено відповідні порушення, одразу звертатись до суду із скасуванням рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень
70. При цьому, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
71. У свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об'єктами нагляду. Аналогічні висновки сформовані Верховним Судом у постанові від 31.01.2024 у справі № 380/13877/21.
72. Тобто за відсутності перевірки відбувається підміна органу та механізмів контролю.
73. Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право (частина перша стаття 349 КАС України):
1) залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення;
2) скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду;
3) скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд;
4) скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині;
5) скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині;
6) у визначених цим Кодексом випадках визнати нечинними судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині;
7) у визначених цим Кодексом випадках скасувати свою постанову (повністю або частково) і прийняти одне з рішень, визначених пунктами 1- 6 частини першої цієї статті.
74. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду з підстав, встановлених статтею 240 КАС України. Суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо (пункти 1- 10 частини першої статті 240 КАС України): 1) позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності; 2) позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано; 3) у провадженні цього або іншого суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; 4) позивач не прибув (повторно не прибув, якщо він не є суб'єктом владних повноважень) у підготовче засідання чи у судове засідання без поважних причин або не повідомив про причини неявки, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності; 5) надійшла заява позивача про залишення позову без розгляду; 6) особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність і за захистом прав, свобод чи інтересів якої у випадках, встановлених законом, звернувся орган або інша особа, заперечує проти позову і від неї надійшла відповідна заява; 7) провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 КАС України, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом; 8) з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 КАС України; 9) позивач у визначений судом строк без поважних причин не подав витребувані судом докази, необхідні для вирішення спору; 10) після відкриття провадження судом встановлено, що позивачем подано до цього самого суду інший позов (позови) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з однакових підстав і щодо такого позову (позовів) на час вирішення питання про відкриття провадження у справі, що розглядається, не постановлена ухвала про відкриття або відмову у відкритті провадження у справі, повернення позовної заяви або залишення позову без розгляду.
75. Оскільки відсутні підстави звернення керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України з позовною заявою до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа» про визнання протиправними та скасування рішень, то цей керівник Вінницької окружної прокуратури не мав права підписувати позовну заяву (п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України); сталася підміна органу контролю, що не властиво суб'єкту владних повноважень.
76. За таких обставин, оскільки рішення судів попередніх інстанцій про визнання протиправним та скасування рішень Відповідача 1, Відповідача 2 - ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права й порушенням норм процесуального права, то Суд доходить висновку, що рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 й постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 120/2426/23, - слід скасувати й ухвалити нове рішення про залишення позовної заяви Керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа» про визнання протиправними та скасування рішень, - без розгляду.
77. Згідно частини 5 статті 139 КАС України у разі залишення позовної заяви без розгляду, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Оскільки у матеріалах справи № 120/2426/23 відсутнє документальне підтвердження понесених відповідачем судових витрат, то судові витрати не розподіляються.
Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 351, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа» на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 й постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 120/2426/23 - задовольнити.
2. Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2024 й постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 120/2426/23 - скасувати.
3. Позовну заяву Керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа» про визнання протиправними та скасування рішень, - залишити без розгляду.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач В. М. Бевзенко
Судді С. М. Чиркін
В. М. Шарапа