06 листопада 2025 року № 640/17232/22
Суддя Київського окружного адміністративного суду Леонтович А.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Асквер"
до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії,
I. Зміст позовних вимог
Товариство з обмеженою відповідальністю "Асквер" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якій просить суд:
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Містобудівні умови та обмеження» гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах) Містобудівних умов та обмежень реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:7452-9540-1550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022 для проектування об'єкта будівництва «Нове будівництво, м. Київ, вул. Глибочицька 71», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №530 від 17.08.2022, в частинах, де зазначено:
« 25 м (відповідно до наказу Департаменту охорони культурної спадщини від 24.05.2022 №23 «Про межі і режими використання зон охорони пам'ятки ландшафту, історії місцевого значення «Історичний ландшафт Київський гір та долини р. Дніпро»)»;
«вимог пам'яткоохоронного законодавства, в тому числі зон охорони та режимів використання пам'яток»;
- визнати протиправним та скасувати пункт 2 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Містобудівні умови та обмеження» Максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки) Містобудівних умов та обмежень реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:7452-9540-1550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022 для проектування об'єкта будівництва «Нове будівництво, м. Київ, вул. Глибочицька 71», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 530 від 17.08.2022, в частині, де зазначено: «з урахуванням вимог пам'яткоохоронного законодавства, в тому числі зон охорони та режимів використання пам'яток»;
- визнати протиправним та скасувати підпункт «Межі історичних ареалів» пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони)») Містобудівних умов та обмежень реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:7452-9540-1550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022 для проектування об'єкта будівництва «Нове будівництво, м. Київ, вул. Глибочицька 71», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 530 від 17.08.2022, де зазначено: «Земельна ділянка знаходиться в межах центральної планувальної зони, центрального історичного ареалу (згідно з Генеральним планом міста Києва та проектом планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.08.2021 №599 «Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів Києва»);
- визнати протиправним та скасувати підпункт «Охоронні зони пам'яток культурної спадщини» пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони)») Містобудівних умов та обмежень реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:7452-9540-1550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022 для проектування об'єкта будівництва «Нове будівництво, м. Київ, вул. Глибочицька, 71», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №530 від 17.08.2022, де зазначено: «Земельна ділянка знаходиться в межах території пам'ятки ландшафту, історії місцевого значення «Історичний ландшафт Київський гір та долини р. Дніпро» (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 р. №58/0/16-10, наказ Департаменту охорони культурної спадщини від 24.05.2022 № 23) та потрапляє в територію, де нове будівництво обмежується за висотністю та характером забудови до 25 м., відповідно до наказу Департаменту охорони культурної спадщини від 24.05.2022 №23 «Про межі і режими використання зон охорони пам'ятки ландшафту, історії місцевого значення «Історичний ландшафт Київський гір та долини р Дніпро»;
- визнати протиправним та скасувати підпункт «Зони охоронюваного ландшафту» пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони)») Містобудівних умов та обмежень реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:7452-9540-1550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022 для проектування об'єкта будівництва «Нове будівництво, м. Київ, вул. Глибочицька 71», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №530 від 17.08.2022, де зазначено: «Земельна ділянка знаходиться в зоні охоронюваного ландшафту (згідно з розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 №979, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 25.12 2007 №1714)»;
- визнати протиправним та скасувати підпункт «Інше» (сторінка 3 Містобудівних умов та обмежень) пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони)») Містобудівних умов та обмежень реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:7452-9540-1550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022 для проектування об'єкта будівництва «Нове будівництво, м. Київ, вул. Глибочицька 71», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №530 від 17.08.2022, де зазначено:
«Проектну документацію розробляти з урахуванням положень Законів України «Про охорону культурної спадщини», постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. №318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» та розпорядження Київської міської державної адміністрації №979 від 17.05.2002 р. «Про внесення змін та доповнень до рішення Виконкому Київської міської Ради народних депутатів від 16.07.79 №920 «Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам'яток історії та культури в м. Києві», наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.08.2021 №599 «Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів Києва. У разі необхідності, отримати дозвіл на виконання будівельних робіт згідно з законодавством. Погодити в органах охорони культурної спадщини проект архітектурних перетворень згідно з пунктом 9 частини 1 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (за необхідності). Врахувати вимоги розділу 13 ДБН Б.2.2.-12:2019 «Планування та забудова територій»;
- визнати протиправним та скасувати підпункт «Інше» (сторінка 4 Містобудівних умов та обмежень) пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони)») Містобудівних умов та обмежень реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:7452-9540-l 550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022 для проектування об'єкта будівництва «Нове будівництво, м. Київ, вул. Глибочицька 71», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №530 від 17.08.2022, в частині, де зазначено: «Про охорону культурної спадщини»;
- визнати протиправним та скасувати підпункт «Інше» (сторінка 5 Містобудівних умов та обмежень) пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони)») Містобудівних умов та обмежень реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:7452-9540-1550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022 для проектування об'єкта будівництва «Нове будівництво, м. Київ, вул. Глибочицька 71», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №530 від 17.08.2022, де зазначено: «Проектні рішення рекомендовано подати на розгляд архітектурно-містобудівної ради, згідно зі ст. 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
ІІ. Позиція позивача та заперечення відповідача
Позовні вимоги мотивовано тим, що на думку позивача висновок відповідача щодо віднесення ділянки проектування, розташованої по вул. Глибочицькій, 71 у Шевченківському районі м. Києва, до меж історичного ареалу є помилковим, оскільки такі межі та режими їх використання не затверджено Міністерством культури України як центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, як того вимагають положення ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318.
На думку позивача, Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджений рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, не є науково-проектною документацією, у розумінні приписів ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та п. 12 Порядку №318, а тому не може вважатись належним документом із затвердження меж історичних ареалів міста Києва.
Також, позивач вважає необґрунтованим обмеження відповідачем висоти об'єкта будівництва на рівні 25 метрів, посилаючись на те, що гранична висотність об'єктів будівництва встановлюється містобудівною документацією на місцевому рівні, однак Київською міською радою не вносились зміни до існуючої містобудівної документації на місцевому рівні та/або не розроблялась та не затверджувалась нова містобудівна документація на місцевому рівні, у зв'язку з прийняттям Департаментом охорони культурної спадщини наказу від 24.05.2022 № 23 «Про межі і режими використання зон охорони пам'ятки ландшафту, історії місцевого значення "Історичний ландшафт Київський гір та долини р. Дніпро".
Крім того, на думку позивача, віднесення відповідачем ділянки проектування, розташованої по вул. Глибочицькій, 71 у Шевченківському районі м. Києва, до археологічної охоронної зони, зони охоронюваного ландшафту, а також до меж пам'ятки ландшафту та історії місцевого значення "Історичний ландшафт Київських гір і долин р. Дніпра" є безпідставним, оскільки на момент прийняття розпорядження №979 від 17.05.2002 у Київської міської державної адміністрації були відсутні повноваження затверджувати межі та режими використання "Зон регулювання забудови", "Зон охоронюваного ландшафту» та "Археологічних охоронних зон" на території м. Києва, а також, як станом на 03.02.2010, так і станом на 17.08.2022 був відсутній "Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток", що робить незаконним будь-яке затвердження зон охорони пам'яток та режимів їх використання.
На підставі викладеного, у Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відсутні підстави вимагати від позивача дотримання вимог пам'яткоохоронного законодавства, з врахуванням зон охорони та режимів використання пам'яток, що оточують об'єкт реконструкції, з урахуванням положень Закону України "Про охорону культурної спадщини", постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 №318, розпорядження КМДА №979 від 17.05.2002, ДСТУ Б Б.2.2-10:2016 "Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування", п. 13.1.4 ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій", а також отримання висновку щодо проектної документації, дозволу на виконання будівельних робіт та погодження проекту архітектурних перетворень, у відповідності до Закону України "Про охорону культурної спадщини".
Разом з тим, позивач вважає необґрунтованим положення щодо віднесення ділянки проектування, розташованої по вул. Глибочицькій, 71 у Шевченківському районі м. Києва, до меж центральної планувальної зони, оскільки План зонування території (зонінг) центральної планувальної зони міста Києва не затверджений Київською міською радою, як передбачено положеннями ч. 2 ст. 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Відповідач подав відзив на позовну заяву в якому просив суд у задоволенні позову відмовити. Серед іншого, відповідач вважає, що умови Містобудівних умов та обмежень, реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:7452-9540-1550-0206 відповідають законодавству України та є обов'язковим для виконання суб'єктом містобудування.
Зазначає, що оскільки детальний план території, на якій розміщено спірні ділянки, на даний час не затверджено, як і план зонування території, то при визначенні відповідності намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, Департамент зобов'язаний керуватись даними Генерального плану міста Києва. Вказує, що позивачем не оспорюється факт наявності в чинному Генплані меж історичного ареалу та історичного центру м. Києві і відповідних охоронних зон, проте, на думку відповідача, позивач помилково вважає, що вони не є чинними. Питання щодо чинності Наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.08.2021 №599 "Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва" не відіграє особливого значення в контексті вирішення даного спору, оскільки межі історичних ареалів м. Києва були затверджені у складі чинного Генерального плану.
Щодо незнаходження спірних ділянок в межах Центральної планувальної зони міста Києва відповідач зазначив про те, що відповідно до Розділу «Функціонально-планувальна організація» Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, функціонально-планувальна організація столиці в проектних межах передбачає формування компактних селищних і житлових районів, збалансованих за розселенням, місцями праці, обслуговуванням і рекреацією. Оскільки детальний план та план зонування території, на якій розміщено спірні ділянки, на даний час не затверджено, то при вирішенні питання щодо знаходження спірних ділянок в межах Центральної планувальної зони м. Києва необхідно керуватись даними Генерального плану міста Києва. З урахуванням чинних планувальних обмежень, визначених Генеральним планом м. Києва, затвердженим рішенням Київради від 28 березня 2002 року №370/1804, Департаментом у оскаржуваних Містобудівних умовах та обмеженнях зазначена граничнодопустима висотність 25 м, а вимога позивача в частині збільшення висотності є безпідставною, оскільки зміст зазначених умов не визначається Департаментом, а встановлюється законом і містобудівною документацією, в даному випадку - Генеральним планом міста Києва, яким встановлені відповідні планувальні обмеження, що є обов'язковими.
На думку відповідача, оскільки він діяв у межах наданих повноважень та з урахуванням вимог чинного законодавства, права позивача жодним чином не порушені.
Позивач надав відповідь на відзив в якому зазначив, що відповідач при видачі оскаржуваних Містобудівних умов та обмежень незаконно та безпідставно обмежив позивача в праві на реалізацію намірів забудови, внаслідок чого буде завдано шкоди та значних збитків проекту будівництва та пов'язаним із ним особам, у тому числі Державі Україна та вказав, що станом на момент видання оскаржуваних Містобудівних умов та обмежень, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органом охорони культурної спадщини не затверджено науково-проектну документацію щодо меж та режимів використання історичних ареалів міста Києва. Також, відсутні відомості щодо подання історико-містобудівного опорного плану, який входить до складу Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/18-4, на розгляд до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини та його затвердження останнім. Не затверджена у встановленому порядку містобудівна документація не спричиняє виникнення будь-яких прав чи обов'язків для суб'єктів містобудування. Позивач вважає, що Київська міська державна адміністрація не є уповноваженим органом охорони культурної спадщини, а тому у Київської міської державної адміністрації, на момент прийняття Розпорядження від 17.05.2002 №979, були відсутні повноваження затверджувати межі та режими використання "Зони регулювання забудови" на території м. Києва.
ІІІ. Процесуальні дії у справі
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.10.2022 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
На виконання положень п. 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» від 13.12.2022 №2825-ІХ, дана справа отримана Київським окружним адміністративним судом за належністю.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 07.06.2023 року прийнято справу до провадження.
Частиною 5 статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Згідно з частиною 2 статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд справи по суті за правилами спрощеного позовного провадження починається з відкриття першого судового засідання; якщо судове засідання не проводиться, розгляд справи по суті розпочинається через тридцять днів.
З огляду на завершення 30-ти денного терміну для подання заяв по суті справи, суд вважає можливим розглянути та вирішити справу по суті за наявними у ній матеріалами.
IV. Обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин.
Товариство з обмеженою відповідальністю "Асквер" виконує функції замовника будівництва об'єкта "Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Глибочицькій, 71 у Шевченківському районі м. Києва".
08 липня 2022 року було укладено договір оренди серія та номер 1151, посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Русанюком З.З., (далі - Договір Оренди), за яким Київська міська рада передала в оренду земельну ділянку кадастровий номер 8000000000:91:119:0001, площа: 0,2642 га, цільове призначення: 03.10 для будівництва та обслуговування адміністративних будинків, офісних будівель компаній, які займаються підприємницькою діяльністю, пов'язаною з отриманням прибутку для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель та споруд, місце розташування: вул. Глибочицька, 71 у Шевченківському районі м. Києва (далі - Земельна ділянка), а ТОВ "Асквер" прийняв в оренду зазначену земельну ділянку. Договір оренди укладено строком на 10 років.
17.08.2022 Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано ТОВ "Асквер" Містобудівні умови та обмеження (далі, також - МУО) , реєстраційний номер ЄДЕССБ (Єдина державна електрона система у сфері будівництва) MU01:7452-9540-1550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022 для проектування об'єкта будівництва "Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Глибочицькій, 71 у Шевченківському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №530 від 17.08.2022.
В пункті 1 розділу "Містобудівні умови та обмеження" (в ЄДЕССБ - розділ "Основна інформація" - Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах) Містобудівних умов та обмежень №MU01:7452-9540-1550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022 визначено гранично допустиму висоту об'єкта будівництва, а саме:
25 м (відповідно до наказу Департаменту охорони культурної спадщини від 24.05.2022 №23 "Про межі і режими використання зон охорони пам'ятки ландшафту, історії місцевого значення "Історичний ландшафт Київський гір та долини р. Дніпро". Остаточну висоту визначити проектною документацією, розробленою відповідно до вимог ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій», ДБН В.2.2-9:2018 "Будинки і споруди. Громадські будинки і споруди. Основні положення", ДБН В.1.1.7-2016 "Пожежна безпека об'єктів будівництва. Загальні вимоги", з урахуванням містобудівної документації, вимог пам'яткоохоронного законодавства, в том числі зон охорони та режимів використання пам'яток, із дотриманням нормативних побутових і протипожежних розривів, забезпеченням нормативної освітленості та інсоляції приміщень об'єкта та суміжної забудови).
В пункті 5 розділу "Містобудівні умови та обмеження" (в ЄДЕССБ - розділ "Планувальні обмеження") Містобудівних умов та обмежень №MU01:7452-9540-1550-0206, реєстраційний номер 530 від 17.08.2022, визначено:
- межі історичних ареалів - Земельна ділянка проектування знаходиться в межах центральної планувальної зони, історичного ареалу (згідно генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.08.2021 №599 "Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів Києва");
- охоронні зони пам'яток культурної спадщини - Земельна ділянка знаходиться в межах території пам'ятки ландшафту, історії місцевого значення "Історичний ландшафт Київський гір та долини р. Дніпро" (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2021 р. №58/0/16-10, наказ Департаменту охорони культурної спадщини від 24.05.2022 №23) та потрапляє в територію, де нове будівництво обмежується за висотністю та характером забудови до 25 м, відповідно до наказу Департаменту охорони культурної спадщини від 24.05.2022 №23 "Про межі і режими використання зон охорони пам'ятки ландшафту, історії місцевого значення "Історичний ландшафт Київський гір та долини р. Дніпро", -
- зони охоронюваного ландшафту - Земельна ділянка знаходиться в зоні охоронюваного ландшафту (згідно з розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05. 2002 №979, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 25.12.2007 №1714). -
- інше - Проектну документацію розробляти з урахуванням положень Закону України "Про охорону культурної спадщини", Постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. №318 "Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» та розпорядження КМДА №979 від 17.05.2002 р. "Про внесення змін та доповнень до рішення Виконкому Київської міської Ради народних депутатів від 16.07.79 №920 "Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам'яток історії та культури в м. Києві»; наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.08.2021 №599 "Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів Києва". У разі необхідності отримати дозвіл на виконання будівельних робіт згідно з законодавством. Погодити в органах охорони культурної спадщини проект архітектурних перетворень згідно з п. 9 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (за необхідності).
Також, підпунктом "Інше" пункту 5 розділу "Містобудівні умови та обмеження" (в ЄДЕССБ - розділ "Планувальні обмеження"; назва зони - "Інше") Містобудівних умов та обмежень, замовника будівництва, серед іншого, зобов'язано: проектну документацію розробляти та затверджувати відповідно до положень, серед іншого, Закону України "Про охорону культурної спадщини".
Позивач вважає, що окремі умови Містобудівних умов та обмежень, реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:7452-9540-1550-0206, суперечать чинному законодавству та підлягають скасуванню.
Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V.Норми права.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (Закон №3038-VI в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин).
Частиною 1 статті 29 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що містобудівні умови та обмеження є основними складовими вихідних даних.
У пункті 8 частини 1 статті 1 Закону №3038-VI визначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
На підставі частини 2 статті 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.
Згідно з вимогами ч. 1 ст. 16 Закону № 3038-VI з подальшими змінами та доповненнями планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до частин 1, 2 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частиною 1 статті 25 Закону №3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Згідно пункту 3 Прикінцевих положень Закону №3038-VІ, який набрав чинності 12 березня 2011 року генеральні плани населених пунктів, затверджені до набрання чинності цим Законом, є безстроковими.
Відповідно до вимог п. 4 ч. 1 ст. 6 Закону України “Про охорону культурної спадщини» до повноважень органів охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації відповідно до їхньої компетенції належить затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання пам'ятки місцевого значення та її зон охорони.
Згідно ч. 1 ст. 32 зазначеного Закону з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об'єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.
Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень. Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони щодо пам'яток місцевого значення та історико-культурних заповідників місцевого значення приймається органом охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації. При цьому режим використання зон охорони встановлює обмеження діяльності у використанні відповідної території (земель).
У відповідності до статті 1 Закону України “Про охорону культурної спадщини» історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 (далі - Порядок №318).
На момент прийняття Порядку №318 порядок набрання чинності нормативно-правовими актами КМ України регулювався указом Президента України “Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 року №503/97.
Згідно з пунктом 5 цього Указу нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. Зазначена норма також встановлена в абзаці 2 пункту 5 розділу VI чинного на той час “Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України», затвердженого постановою КМ України від 05 червня 2000 року №915.
Згідно вимог статті 2 Закону України “Про планування і забудову територій» (тут і далі - в редакції, чинній на дату затвердження чинного Генплану) основними завданнями планування і забудови територій є, серед іншого, визначення і раціональне розташування історико-культурних територій і об'єктів, визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання. За змістом статті 1 зазначеного Закону генеральний план населеного пункту
- містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту
У відповідності до нормам статті 12 цього Закону межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій, а також території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання визначаються генеральним планом населеного пункту. Статтею 19 вказаного Закону визначалось, що режим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб встановлюється у генеральних планах населених пунктів відповідною радою.
Постановою Верховної Ради України “Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу PCP» від 12 вересня 1991 року 1545-ХІІ встановлено, що до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу PCP з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.
Згідно пункту 42 частини 1 статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування» (в редакції, чинній на дату затвердження чинного Генплану) затвердження генеральних планів забудови відповідних населених пунктів та іншої містобудівної документації було віднесено до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради.
У відповідності до положень ст. 22 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівний кадастр - державна система зберігання і використання геопросторових даних про територію, адміністративно-територіальні одиниці, екологічні, інженерно-геологічні умови, інформаційних ресурсів будівельних норм, державних стандартів і правил для задоволення інформаційних потреб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів; містобудівний кадастр ведеться уповноваженими органами містобудування та архітектури, які можуть утворювати для цього служби містобудівного кадастру.
Нормами п. 30 “Положення про містобудівний кадастр», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 559 визначено, що на міському рівні в систему містобудівного кадастру вводяться відомості, в тому числі про: Генеральний план міста, історико-архітектурний опорний план міста та детальні плани територій.
Згідно ч. 1 ст. 18 Закону №3038-УІ план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон.
Режим забудови територій визначається в Генеральному плані населеного пункту, розроблених відповідного до нього плану зонування та детальному плану території, які є основними видами містобудівної документації на місцевому рівні.
Згідно п. 9 ч. 1 ст. 6 Закону України “Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам'яток місцевого значення, їх територій і зон охорони.
Відповідно до п. 14 “Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318, в охоронних зонах здійснюється реставрація та реабілітація пам'яток, забезпечується охорона традиційного характеру середовища, усунення споруд і насаджень, які порушують традиційний характер середовища, відтворення втрачених цінних об'єктів. Нове будівництво можливе тільки у виняткових випадках за проектами, погодженими в порядку, визначеному законодавством.
Згідно з положеннями ч. 7 ст. 32 Закону України “Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Положеннями ст. 6-1 Закону України “Про охорону культурної спадщини» визначено, що дозволи, погодження і висновки, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно. Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Набуття суб'єктом господарювання права на провадження будь-яких дій щодо здійснення господарської діяльності на об'єктах культурної спадщини за декларативним принципом забороняється.
Згідно з ч. 4 ст. 20 ЗУ “Про регулювання містобудівної діяльності» архітектурно-містобудівні ради надають рекомендації з питань планування, забудови та іншого використання територій у межах історичних ареалів населених місць і зон охорони пам'яток архітектури та містобудування з урахуванням рішень консультативних рад з питань охорони культурної спадщини.
Відповідно до ч. 5 ст. 20 вказаного Закону архітектурно-містобудівна рада розглядає проекти будівництва об'єктів за зверненням замовників таких проектів. Результати розгляду радою зазначених проектів мають виключно рекомендаційний характер і не можуть вимагатися під час погодження та затвердження проекту будівництва.
VI. Оцінка суду
Надаючи правову оцінку вказаним обставинам справи, суд зазначає таке.
Частиною 1 статті 29 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що містобудівні умови та обмеження є основними складовими вихідних даних.
У пункті 8 частини 1 статті 1 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Суд зазначає, що неухильне дотримання містобудівної документації є основою забезпечення правопорядку у сфері містобудування.
На підставі частини 2 статті 5 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності» вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.
Стосовно вимог позивача в частині скасування планувальних обмежень в оскаржуваних містобудівних умов та обмежень суд зазначає таке.
Згідно з вимогами ч. 1 ст. 16 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI з подальшими змінами та доповненнями (далі - Закон №3038-VI) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до частин 1, 2 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частиною 1 статті 25 Закону №3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Таким чином, до містобудівної документації на місцевому рівні також відносяться генеральні плани населених пунктів.
Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року (далі - чинний Генплан) затверджено рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804.
Згідно пункту 3 Прикінцевих положень Закону №3038-VІ, який набрав чинності 12 березня 2011 року генеральні плани населених пунктів, затверджені до набрання чинності цим Законом, є безстроковими.
В силу принципу незворотності дії законів у часі, на чинний Генплан не поширюються вимоги Закону №3038-VI (за виключенням вимог щодо порядку внесення до нього змін).
Можливість встановлення планувальних обмежень саме положеннями генерального плану безпосередньо визначалась ДБН Б.1-3-97 “Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», діючого на час розроблення і затвердження чинного Генплану, зокрема:
- задачами обґрунтувань та пропозицій генерального плану є встановлення обмежень на певні види використання території згідно з вимогами законодавства, будівельних, санітарних, екологічних та інших державних норм (п. 3.1 ДБН Б.1-3-97);
- в аналітичній частині, серед іншого, наводиться комплексна оцінка планувальних обмежень, що мають суттєвий вплив на планування різних видів використання територій (п. 3.5.1 ДБН Б.1-3-97);
- на кресленні Плану існуючого населеного пункту (опорний план) відображається сучасна планувальна структура, використання територій та окремих функціональних зон населеного пункту, у тому числі природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території (пп. й) п.3.9 ДБН Б. 1-3-97);
- на Схемі планувальних обмежень відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема охоронні зони природних заповідників, пам'яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються; пп. к) п. 3.10 ДБН Б.1-3-97).
Розділом 5 “Функціонально-планувальна організація» чинного Генплану визначається, що встановлені ним перспективи функціонально-планувальної організації передбачають, серед іншого, відтворення архітектурно-художнього колориту Києва, збереження історико- культурної спадщини та історичного ландшафту центральної планувальної зони з обмеженням висоти будівель, що споруджуються згідно спеціальних обґрунтувань, але не вище двадцяти семи метрів від поверхні землі (Фрагмент “Основних положень Генерального плану міста Києва на період до 2020 р.» - Додаток №1 до рішення Київської міської ради від 28.03.2002).
Також слід зазначити, відповідно до вимог п. 4 ч. 1 ст. 6 Закону України “Про охорону культурної спадщини» до повноважень органів охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації відповідно до їхньої компетенції належить затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання пам'ятки місцевого значення та її зон охорони.
Згідно ч. 1 ст. 32 зазначеного Закону з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об'єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.
Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень. Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони щодо пам'яток місцевого значення та історико-культурних заповідників місцевого значення приймається органом охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації. При цьому режим використання зон охорони встановлює обмеження діяльності у використанні відповідної території (земель).
Отже, межі та режими використання зон охорони пам'ятки ландшафту, історії місцевого значення “Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра», затверджені наказом Департаменту охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 24.05.2022 №23, прийнятим на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством та в силу наведеної норми Закону є обов'язковими до виконання.
У відповідності до п. 1 зазначеного наказу вулиця Глибочицька включена в межі вказаної пам'ятки з відповідним режимом використання.
Так, Фрагмент додатку до Наказу №23 від 24.05.2022 - креслення “Зони охорони пам'ятки ландшафту, історії місцевого значення “Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра» в частині земельної ділянки позивача з її умовним позначенням та наявним обмеженням висотності (до 25 м) міститься в матеріалах справи.
Суд вважає, що встановлені обставини спростовують доводи позивача щодо необхідності скасування планувальних обмежень щодо висотності, щільності забудови та в частині охоронних зон пам'яток культурної спадщини, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару в оскаржуваних містобудівних умовах та обмеженнях.
Відносно історичних ареалів м. Києва суд зазначає таке.
У відповідності до статті 1 Закону України “Про охорону культурної спадщини» історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Історико-архітектурний опорний план міста Києва, яким, в тому числі визначені межі історичного ареалу, як складова частина чинного Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київради від 28 березня 2002 року №370/1804, всупереч доводам позивача, не підлягав затвердженню Міністерством культури України.
Чинний Генплан було затверджено Київрадою 28 березня 2002 року. Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 (далі - Порядок №318), тобто на два тижні раніше затвердження Генплану.
При цьому позивачем залишено поза увагою, що Порядок №318 набрав чинності після затвердження чинного Генплану.
На момент прийняття Порядку №318 порядок набрання чинності нормативно-правовими актами КМ України регулювався указом Президента України “Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 року №503/97.
Згідно з пунктом 5 цього Указу нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. Зазначена норма також встановлена в абзаці 2 пункту 5 розділу VI чинного на той час “Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України», затвердженого постановою КМ України від 05 червня 2000 року №915.
Порядок №318 є нормативно-правовим актом, який, в тому числі, визначає права і обов'язки необмеженого кола фізичних і юридичних осіб стосовно реконструкції і будівництва будівель і споруд в межах охоронних зон та зон регулювання забудови населених пунктів.
Згідно з інформаційною карткою Порядку №318 з Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, текст Порядку №318 вперше було опубліковано 05 квітня 2002 року в Офіційному віснику України, № 12, ст. 587. Враховуючи викладене, Порядок №318 набрав чинності саме у вказаний день, тобто після затвердження чинного Генплану.
Таким чином, виходячи з принципу незворотності дії нормативно-правових актів у часі, вимоги Порядку №318, в тому числі в частині того, що межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів (далі - ІАОП) цих населених місць та затверджуються Мінкультури, не поширюються на межі історичного ареалу м. Києва, що містяться в ІАОП, затвердженому у складі чинного Генплану.
Крім того, межі історичного ареалу в ІАОП у складі чинного Генплану взагалі не могли бути розроблені як науково-проектна документація в розумінні положень статті 32 Закону України “Про охорону культурної спадщини», оскільки на час розроблення і затвердження чинного Генплану не було визначено порядку і способу реалізації зазначених положень. Порядок №318, як вже зазначалось, набрав чинності після затвердження чинного Генплану. ДБН Б.2.2-2-2008 “Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування» були затверджені наказом Мінрегіонбуду України від 11 червня 2008 року №249, набрали чинності з 01 січня 2009 року, при чому введені вони були вперше. А “Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту» взагалі було затверджено 02 червня 2011 року наказом Мінрегіонбуду України від №64 (далі - Порядок №64).
Згідно вимог статті 2 Закону України “Про планування і забудову територій» (тут і далі - в редакції, чинній на дату затвердження чинного Генплану) основними завданнями планування і забудови територій є, серед іншого, визначення і раціональне розташування історико-культурних територій і об'єктів, визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання. За змістом статті 1 зазначеного Закону генеральний план населеного пункту
- містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту
У відповідності до нормам статті 12 цього Закону межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій, а також території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання визначаються генеральним планом населеного пункту. Статтею 19 вказаного Закону визначалось, що режим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб встановлюється у генеральних планах населених пунктів відповідною радою.
Згідно вимог п. 1.1 ДБН Б.1-3-97 “Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затвердженого наказом Держбуду України від 25 вересня 1997 року №164 (в чинній на той час редакції) генеральний план є основним видом мостобудівної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання і забудови території та, серед іншого, містить принципові рішення щодо охорони природи та історико-культурної спадщини. Згідно п. 3.18 ДБН Б.1-3-97 (прим. 1) в залежності від особливостей населених пунктів (природних, історико- культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, зокрема, історико-архітектурний та історико-містобудівний плани. Поряд з тим, ДБН Б.1-3-97 передбачено, що природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території також відображаються в Опорному плані генерального плану населеного пункту (п. 3.9) та на Основному кресленні генерального плану (п. 3.12).
Постановою Верховної Ради України “Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу PCP» від 12 вересня 1991 року 1545-ХІІ встановлено, що до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу PCP з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.
Питання щодо порядку розробки історико-архітектурного опорного плану (далі - ІАОП) не були врегульовані законодавством України до набрання чинності Порядком №318, ДБН Б.2.2-2-2008 та Порядком №64. Таким чином, в силу вимог вказаної вище постанови ВР України, на час розроблення і затвердження чинного Генплану підлягала застосуванню “Інструкція до складання історико-архітектурних опорних планів населених місць України», затверджена наказом Державного комітету України у правах архітектури, будівництва і охорони історичного середовища (Держбуд України) від 24 червня 1991 року №76 (далі - Інструкція №76).
Згідно з пунктом 1 Інструкції №76 історико-архітектурний опорний план це комплексний містобудівний обліково-охоронний документ, який фіксує відповідну інформацію про нерухомі пам'ятки історії та культури населеного місця і пов'язане з ними оточення. Згідно з вимогами Інструкції №76 матеріали ІАОП входять до генерального плану міста (п. 19) і взагалі ІАОП є обов'язковою складовою частиною генерального плану (п. 4). Відповідно до п. 20 Інструкції №76 на основному кресленні ІАОП серед іншого показуються межі історичної частини міста, історико-архітектурних (культурних) заповідників, заповідні території, території пам'яток, затверджені зони охорони, історико-культурні зони.
Пунктом 44 Інструкції №76 встановлено, що історико-архітектурний опорний план населеного місця і зони охорони його пам'яток історії та культури затверджують виконавчі комітети обласних і міських (міст республіканського підпорядкування) Рад народних депутатів, а не органи охорони культурної спадщини.
Згідно пункту 42 частини 1 статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування» (в редакції, чинній на дату затвердження чинного Генплану) затвердження генеральних планів забудови відповідних населених пунктів та іншої містобудівної документації було віднесено до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради.
Таким чином, Київська міська рада, діючи на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним на той час законодавством, на пленарному засіданні 28 березня 2002 року прийняла рішення №370/1804, яким затвердила Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, складовою частиною якого є історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, якими в свою чергу визначені межі історичної частини міста, історико-архітектурних (культурних) заповідників, заповідні території, території пам'яток, затверджені зони охорони, історико-культурні зони.
Як вже зазначалось судом відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності», що набрав чинності 12 березня 2011 року генеральні плани населених пунктів, затверджені до набрання чинності цим Законом, є безстроковими. Враховуючи вказану норму, історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, як складова частина Генплану, також зберігають свою чинність безстроково.
Відповідно, на момент видачі оскаржуваних містобудівних умов та обмежень, всупереч доводам позивача, були наявні чинні межі історичного ареалу міста Києва та історичного центру міста Києва, а також охоронні зони, в межі яких потрапляє плановане позивачем будівництво. Зазначене підтверджується відповідними складовими чинного Генерального плану м. Києва, а саме Історико-містобудівним опорним планом та Історико-архітектурним опорним планом (що підтверджується графічними зображеннями з умовним позначенням земельної ділянки позивача), згідно з якими земельна ділянка позивача знаходиться в межах центрального історичного ареалу м. Києва та в зоні охоронюваного ландшафту.
Наявність належним чином затвердженого історико-архітектурного та історико-містобудівного плану у складі чинного Генерального плану м. Києва підтверджується в “Основних положеннях Генерального плану міста Києва на період до 2020 р.» (Додаток №1 до рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року, роздруківка в частині, що стосується охорони історичної спадщини), у змісті Текстової частини яких вказано розділ 7 - “Збереження та охорона історико-культурної спадщини», Графічної частини - п. 25 “Історико-архітектурний опорний план міста», п. 26 “Історико- містобудівний опорний план міста». Згідно з розділом 7 “Збереження та охорона історико-культурної спадщини» “Основних положень...» Історико- архітектурний опорний план концентрує інформацію про окремі споруди та інші об'єкти культурної спадщини. Історико-містобудівний опорний план надає інформацію про містобудівну спадщину, комплекси і територіальні утворення, зони їх композиційної активності та впливу. На історико-опорному плані серед іншого, позначено межі історичних районів та історичних ареалів міста, історико-архітектурних та історико-культурних заповідників. На історико-містобудівному плані серед іншого, позначено межі історичних районів, історичного центру та історичних ареалів міста; межі історико-архітектурних та історико-культурних заповідників, заповідних територій, зон охорони нам'яток.
На історико-містобудівному опорному плані позначені всі території, визначені рішенням виконкому Київської міської Ради народних депутатів № 920 від 16 липня 1979 року “Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам 'яток історії та культури у м. Києві», на які поширюється режим охорони культурної спадщини. Історико- архітектурний та історико-містобудівний опорні плани є основними обліково-охоронними документами. Вони складають базис архітектурно-планувальних рішень Генерального плану і мають використовуватись при розробці, погодженні та затвердженні інших містобудівних, архітектурних та інженерних проектів.
Позивачем не оспорюється факт наявності в чинному Генплані меж історичного ареалу та історичного центру м. Києва і відповідних охоронних зон, при цьому позивач помилково вважає, що вони не є чинними.
Знаходження спірної ділянки проектування в межах історичного ареалу згідно історико-містобудівного опорного плану в складі чинного Генерального плану міста Києва також підтверджується Витягом з містобудівного кадастру стосовно спірної ділянки від 10.25.2022.
У відповідності до положень ст. 22 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівний кадастр - державна система зберігання і використання геопросторових даних про територію, адміністративно-територіальні одиниці, екологічні, інженерно-геологічні умови, інформаційних ресурсів будівельних норм, державних стандартів і правил для задоволення інформаційних потреб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів; містобудівний кадастр ведеться уповноваженими органами містобудування та архітектури, які можуть утворювати для цього служби містобудівного кадастру.
Нормами п. 30 “Положення про містобудівний кадастр», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 559 визначено, що на міському рівні в систему містобудівного кадастру вводяться відомості, в тому числі про: Генеральний план міста, історико-архітектурний опорний план міста та детальні плани територій.
Згідно п. 1 рішення Київради “Про службу містобудівного кадастру» від 24.05.2012 №588/7925 службу містобудівного кадастру м. Києва утворено у складі Департаменту.
При цьому відповідні дані містобудівного кадастру м. Києва, який ведеться Департаментом, є достовірними, якщо такі дані не спростовані у встановленому порядку. Зазначена правова позиція підтверджується постановою Верховного Суду від 22 липня 2019 року у справі №761/32991/17.
Відповідні положення наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 02 серпня 2021 року №599 “Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів Києва» використовуються Департаментом в своїй діяльності, оскільки зазначений наказ у встановленому порядку не було скасовано чи визнано недійсним.
На думку суду зазначене в сукупності спростовує доводи позовної заяви щодо неналежності земельної ділянки до меж історичних ареалів та похідних вимог щодо виключення з тексту оскаржуваних МУО відомостей про наявність охоронних зон пам'яток культурної спадщини та пов'язаних з цим планувальних обмежень.
Відносно знаходження ділянки позивача в межах центральної планувальної зони, суд зазначає таке.
Згідно ч. 1 ст. 18 Закону №3038-УІ план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон.
Режим забудови територій визначається в Генеральному плані населеного пункту, розроблених відповідного до нього плану зонування та детальному плану території, які є основними видами містобудівної документації на місцевому рівні.
Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджений рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, як вже зазначалось, є безстроковим.
Визначення планувальної структури міста саме в генеральному плані встановлювалась положеннями п.п. 1.1, 3.5.2, 3.7, 3.9, 3.12 ДБН Б.1-3-97 “Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», діючого на час розроблення і затвердження чинного Генплану:
- п. 1.1 Генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об'єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння території;
- п. 3.5.2 В обґрунтуваннях та пропозиціях генерального плану містяться: ... к) функціональне зонування території і вдосконалення архітектурно- планувальної структури;
- п. 3.7 Основні пропозиції генерального плану, які подаються на затвердження, оформляються у вигляді брошури зі стислим викладенням таких питань: ... д) планувальна структура, функціональне зонування;
- п. 3.9 План існуючого населеного пункту (опорний план) не підлягає затвердженню. Документ виконується на топографічній основі. На кресленні відображається сучасна планувальна структура, використання територій та окремих функціональних зон населеного пункту;
- п. 3.12 На основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту.
Відповідно до Розділу “Функціонально-планувальна організація» Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, функціонально-планувальна організація столиці в проектних межах передбачає формування компактних сельбищних і житлових районів, збалансованих за розселенням, місцями праці, обслуговуванням і рекреацією. Утворення сельбищно-виробничих планувальних зон передбачає організацію взаємообумовлених угрупувань житлових, виробничих і ландшафтно-рекреаційних районів. На проектний період визначено 8 планувальних зон, зокрема, під №1 - Центральна планувальна зона.
Отже, планувальна організація території міста Києва з розподілом її на відповідні планувальні зони (в т.ч. Центральну), визначена чинним Генпланом, що діє безстроково. Оскільки План зонування території м. Києва на даний час лише розробляється і у встановленому порядку його не затверджено, як і відповідний детальний план території, то при визначенні параметрів забудови ділянки Департамент зобов'язаний керуватись чинною містобудівною документацією, зокрема, Генеральним планом м. Києва, затвердженим рішенням Київради від 28.03.2002 №370/1804.
Зазначена правова позиція узгоджується із висновками, викладеними у постанові Верховного Суду від 01 липня 2021 року у справі № 640/14207/19.
Факт знаходження спірної ділянки в межах Центральної планувальної зони м. Києва, визначеної чинним Генпланом, позивачем не заперечується. Разом із тим, та обставина, що спірна ділянка потрапляє в Центральну планувальну зону м. Києва згідно чинного Генплану, підтверджується схемою “Планувальна структура» Основних положень Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, а також Витягом з містобудівного кадастру від 10.25.2022 стосовно спірної ділянки.
У відповідності до висновків викладених у постанові Верховного Суду від 30.04.2025 року у справі №320/1238/23 не затвердження на час видачі оскаржуваних містобудівних умов та обмежень окремо розробленого Плану зонування території (зонінгу) центральної планувальної зони міста Києва не відміняє дію положень Генерального плану міста Києва, який було розроблено на підставі чинного на той час законодавства, і не може слугувати підставою для висновку про відсутність затверджених меж центральної планувальної зогни.
Також безпідставним є покликання на суперечності між даними схем графічної частини 05 “Планувальна структура» та 26 “Історико - містобудівний опорний план» щодо розташування спірної земельної ділянки, оскільки Центральна планувальна зона визначена саме у схемі 05 “Планувальна структура» і факт розташування в її межах спірної земельної ділянки підтверджено даними містобудівного кадастру, відомості якого є офіційними і підлягають врахуванню усіма суб'єктами містобудівної діяльності.
У відповідності до положень частини п'ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
За встановлених обставин суд вважає, що вимоги щодо виключення з тексту містобудівних умов та обмежень посилань на факт знаходження земельної ділянки позивача в межах Центральної планувальної зони м. Києва задоволенню не підлягають.
Відносно необхідності отримання дозволу на виконання будівельних робіт, погодження в органах охорони культурної спадщини проекту архітектурних перетворень та розроблення проектної документації з урахуванням норм законодавства щодо охорони культурної спадщини, суд зазначає таке.
Згідно п. 9 ч. 1 ст. 6 Закону України “Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам'яток місцевого значення, їх територій і зон охорони.
Відповідно до п. 14 “Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318, в охоронних зонах здійснюється реставрація та реабілітація пам'яток, забезпечується охорона традиційного характеру середовища, усунення споруд і насаджень, які порушують традиційний характер середовища, відтворення втрачених цінних об'єктів. Нове будівництво можливе тільки у виняткових випадках за проектами, погодженими в порядку, визначеному законодавством.
Згідно з положеннями ч. 7 ст. 32 Закону України “Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Положеннями ст. 6-1 Закону України “Про охорону культурної спадщини» визначено, що дозволи, погодження і висновки, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно. Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Набуття суб'єктом господарювання права на провадження будь-яких дій щодо здійснення господарської діяльності на об'єктах культурної спадщини за декларативним принципом забороняється.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.
З огляду на наведене, суд погоджується із доводами відповідача, що скасування відповідних положень оспорюваних МУО в частині отримання зазначених погоджень і дозволів органів охорони культурної спадщини, не звільняє позивача від обов'язку дотримуватись прямих вимог чинного законодавства, вказаних вище, як і від відповідальності за їх порушення.
Беручи до уваги наведене, та враховуючи знаходження земельної ділянки позивача в межах історичного ареалу та зони охорони пам'ятки ландшафту, історії місцевого значення “Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра», суд вважає позовні вимоги щодо виключення з тексту МУО передбачених законодавством обов'язків забудовника необґрунтованими та такими що не підлягають задоволенню.
Відносно подання проектних рішень на розгляд архітектурно-містобудівної ради, суд зазначає таке.
Положеннями оскаржуваних МУО серед іншого, проектні рішення рекомендовано подати на розгляд архітектурно-містобудівної ради згідно з і ст. 20 ЗУ “Про регулювання містобудівної діяльності».
Згідно з ч. 4 ст. 20 вказаного Закону архітектурно-містобудівні ради надають рекомендації з питань планування, забудови та іншого використання територій у межах історичних ареалів населених місць і зон охорони пам'яток архітектури та містобудування з урахуванням рішень консультативних рад з питань охорони культурної спадщини.
Відповідно до ч. 5 ст. 20 вказаного Закону архітектурно-містобудівна рада розглядає проекти будівництва об'єктів за зверненням замовників таких проектів. Результати розгляду радою зазначених проектів мають виключно рекомендаційний характер і не можуть вимагатися під час погодження та затвердження проекту будівництва.
Таким чином, суд погоджується з доводами відповідача, що оскільки рекомендація звернутись до архітектурно-містобудівної ради, за результатом якого можуть бути отримані зауваження рекомендаційного характеру жодним чином не порушує права позивача, а отже позовні вимоги в зазначеній частині задоволенню не підлягають.
Враховуючи викладене, суд вважає, що відповідачем у спірних правовідносинах, було дотримано критеріїв правомірності, передбачених ч.2 ст.2 КАС України, а тому у задоволенні позову слід відмовити повністю.
VІI. Висновок суду
Згідно з частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частиною першою статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до частини другої статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.
Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання (частини перша та друга статті 76 Кодексу адміністративного судочинства України).
Частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до статей 9, 77 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідач, як суб'єкт владних повноважень, надав суду докази на підтвердження правомірності своїх дій.
Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
VIІІ. Розподіл судових витрат
Відповідно до ч. 1 ст. 143 Кодексу адміністративного судочинства України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Враховуючи, що в задоволенні позову належить відмовити підстави розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Леонтович А.М.