Справа № 560/8375/24
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Тарновецький І.І.
Суддя-доповідач - Сушко О.О.
05 листопада 2025 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Сушка О.О.
суддів: Залімського І. Г. Мацького Є.М. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Хмельницької міської ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2024 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України до Хмельницької міської ради про визнання бездіяльності протиправною,
позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Хмельницької міської ради щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, відповідно до порядку та вимог, встановлених Законом України ''Про охорону культурної спадщини'';
- зобов'язати Хмельницьку міську раду утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини, відповідно до порядку та вимог, встановлених Законом України ''Про охорону культурної спадщини''.
Відповідно до рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2024 року позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.
Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" місто Хмельницький включено до Списку історичних населених місць України.
Заступник керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького звернувся до Хмельницької міської ради із запитом щодо створення радою спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини.
За наслідком розгляду звернення, міська рада листом від 22.04.2024 повідомила, що через обмежені фінансові та кадрові ресурси в структурі виконавчого комітету Хмельницької міської ради відсутній спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини. Також відсутній структурний підрозділ, на який покладено всі повноваження спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Також представник Окружної прокуратури міста Хмельницького звернувся до Хмельницької обласної військової адміністрації з листом, у якому просив надати інформацію, чи зверталася Хмельницька міська рада за отриманням погодження щодо створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та призначення на посаду керівника відповідного органу охорони культурної спадщини; чи надавалися Хмельницькою обласною державною адміністрацією вказані погодження; у разі прийняття рішень про відмову у погодженні утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини органу місцевого самоврядування, інформувати про причини; повідомити чи вживались Хмельницькою обласною військовою адміністрацією заходи щодо додержання органами місцевого самоврядування законодавства у вказаних питаннях охорони культурної спадщини та надати копії вказаних документів.
Так, листом від 24.04.2024 Хмельницька обласна військова адміністрація повідомила позивача про те, що Хмельницька міська рада не зверталася до Хмельницької обласної військової адміністрації щодо погодження та створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини у м. Хмельницькому, оскільки такими повноваженнями наділено Міністерство культури та інформаційної політики України.
Окрім того, Окружна прокуратура міста Хмельницького звернулась до Міністерства культури та інформаційної політики України з листом, у якому просила надати інформацію, чи надходили звернення від Хмельницької міської ради, Хмельницької обласної державної адміністрації щодо надання погоджень на створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини в органах місцевого самоврядування (Хмельницької міської ради) та призначення керівника і вказаного органу, результати їх розгляду.
Листом від 02.05.2024 Департаментом пам'яткоохоронної діяльності Міністерства культури та інформаційної політики повідомлено відповідача, що Хмельницька міська рада не зверталася до МКІП щодо погодження утворення спеціально уповноваженого органу культурної спадщини.
Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для задоволення адміністративного позову.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, статтею 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-ІІІ (далі Закон № 1805-ІІІ) визначено, зокрема, таке:
- культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини;
- об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.
За змістом ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких, серед інших, належать виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Частиною 3 статті 3 Закону № 1805-ІІІ визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
В силу ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини (ч. 3 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ).
Тобто, на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам'яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону № 1805-ІІІ.
Абзац 11 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) встановлює, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Стаття 5 Закону № 280/97-ВР визначає, що до системи місцевого самоврядування входять, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст. 11 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно пп. 5 п. "б" ч. 1 ст. 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
Підпунктом 10 п. "б" ст. 32 Закону № 280/97-ВР встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
За приписами ч. 5 та 6 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту б частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту б статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.
Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами.
Згідно листа Хмельницької міської ради від 22.04.2024, у структурі виконавчого комітету Хмельницької міської ради відсутній спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини. Також, відсутній структурний підрозділ, на який покладено повноваження спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини. Зазначено, що делеговані повноваження у сфері охорони культурної спадщини покладено на сектор охорони культурної спадщини і туризму при управлінні культури і туризму Хмельницької міської ради.
Аналізуючи зміст Положення про управління культури і туризму Хмельницької міської ради, затверджене рішенням Хмельницької міської ради №13 від 23.02.2022, суд дійшов висновку про те, що зазначений відділ не наділений функціями, визначеними безпосередньо Законом № 1805-ІІІ, відтак вимоги даного Закону відповідачем не виконані.
Відтак, всупереч вимогам чинного законодавства, уповноважений орган охорони культурної спадщини Хмельницької міською радою у встановленому порядку не створений.
Разом з тим, згідно інформації Хмельницької обласної військової адміністрації № 68/35-2-387/2024 від 24.04.2024, у складі виконавчих органів Хмельницької міської ради спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини не створено. Зазначено, що виконання повноважень у сфері охорони культурної спадщини покладено на Управління культури та туризму виконавчого комітету Хмельницької міської ради, яке не є спеціально уповноваженим органом у сфері охорони культурної спадщини. Звернень від Хмельницької міської ради щодо надання погоджень на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини не надходило.
Відповідно до інформації Міністерства культури та інформаційної політики України, наданої у листі № 06/15/4007-24 від 02.05.2024, за результатами перевірки актуальної бази даних документообігу МКІП, за погодженням щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Хмельницька міська рада Хмельницької області не зверталась.
Водночас, МКІП повідомило, що Управління культури і туризму Хмельницької міської ради листом від 05.09.2023 зверталось до міністерства з метою роз'яснення про те, чи є Управління культури та туризму Хмельницької міської ради або сектор охорони культурної спадщини і туризму управління культури і туризму Хмельницької міської ради спеціальним уповноваженим органом культурної спадщини.
Міністерством культури та інформаційної політики України в інформації від 22.09.2023 №06/35/8228-23 роз'яснено Хмельницькій міській раді порядок створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, що утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Для погодження утворення відповідного органу Хмельницької міської ради до МКІП документи не надходили.
Отже, недотримання порядку утворення такого спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та призначення його керівника створює передумови відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини.
Тому, відповідач, як орган місцевого самоврядування, допустив у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимог згаданих нормативно-правових актів у складі виконавчих органів міської ради, як населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, не утворив спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини - відповідний виконавчий орган.
У розумінні законодавства, легітимним орган є такий, що створений у порядок та спосіб, визначений законодавством, натомість, як встановлено судом Управління культури та туризму виконавчого комітету Хмельницької міської ради не є таким, що зумовлює його створення із дотриманням законодавчих процедур.
Беручи до уваги наведене, є протиправною бездіяльність відповідача щодо утворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Хмельницької міської ради залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2024 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Сушко О.О.
Судді Залімський І. Г. Мацький Є.М.