Справа № 320/20473/24
05 листопада 2025 року м. Київ
Судді Шостого апеляційного адміністративного суду Мєзєнцева Є.І. стосовно постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року у справі № 320/20473/24, прийнятої за наслідками розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та нечинним пункту 214 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 57 від 27.01.1995
До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі - Позивач) із позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), в якому просив суд визнати протиправним і нечинним пункт 214 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою КМУ № 57 від 27.01.1995, у редакції постанови КМУ № 724 від 25.08.2010 (далі - Правила). Позовні вимоги обґрунтовані у тому числі порушенням вказаною нормою Правил приписів частини 2 статті 26 Закону України «Про статус народного депутата України» та частини 1 статті 33 Конституції України, зокрема, обмеженням конституційного права народного депутата України на виїзд за кордон (право вільно залишати територію України), яке (обмеження), на думку Позивача, можливе виключно на підставі закону, а не підзаконного нормативного акту, якими є Правила.
Зокрема, пунктом 214 Правил передбачено, що у разі введення в Україні військового стану низка посадових осіб (усього 56 категорій, у тому числі і народні депутати) мають право перетинати державний кордон лише на підставі відповідних рішень про службові відрядження. Вказане, за твердженням Позивача, істотно обмежує його конституційні права та свободи народного депутата України (яким є Позивач), до того ж, суперечить нормам пункту 6 частини 1 статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», які визначають правила запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану виключно органами військового командування. Серед інших правових підстав Позивач навів висновки Верховного суду щодо застосування статті 14 Закону України «Про прикордонний контроль», а також хибність позиції КМУ стосовно обов'язкового характеру рішення Ради Національної безпеки та оборони України (далі - РНБО) від 23.01.2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», введеного у дію указом Президента України від 23.01.2023 року № 27/2023, внаслідок виконання вимог якого і було прийнято оскаржуване положення пункту 214 Правил. Крім того, у змісті позовної заяви та у перебігу розгляду справи по суті представниками Позивача було наведено й інші правові обґрунтування своїх вимог.
Порушення своїх прав Позивач пов'язує із застосуванням до нього органами Державної прикордонної служби України пункту 214 Правил, яке відбулося 1 грудня 2023 року, коли Позивачу було відмовлено у перетині державного кордону України з посиланням на оспорювану правову норму.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2024 року у задоволенні вказаного адміністративного позову було відмовлено, з урахуванням чинності указу Президента України від 23.01.2023 року № 27/2023, наявності достатньої правової бази для обмеження прав та свобод людини через запроваджений в Україні воєнний стан, а також з інших міркувань.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року в складі колегії суддів Епель О.В., Карпушової О.В. та Мєзєнцева Є.І. апеляційну скаргу Позивача - задоволено частково. Рішення Київського окружного адміністративного суду 26 листопада 2024 року - скасовано та ухвалено нову постанову, якою адміністративний позов Позивача до КМУ, за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору Міністерства внутрішніх справ України, про визнання протиправним та нечинним пункту 214 Правил - задоволено частково, визнано протиправним та нечинним пункт 214 Правил у редакції, чинній станом на 28.01.2023 року. В решті вимог - відмовлено, на користь Позивача за рахунок бюджетних асигнувань КМУ стягнуто понесені судові витрати у розмірі 2680 грн.
Не погоджуючись з вищевказаною позицією колегії суддів Шостого апеляційного адміністративного суду, вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно вказаного рішення суду апеляційної інстанції.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24.02.2022 указом Президента України за № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на підставі пропозиції РНБО, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» постановлено:
« 1. Ввести в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.
2. Військовому командуванню разом з військовими адміністраціями, органами виконавчої влади, правоохоронними органами та за участю органів місцевого самоврядування запроваджувати і здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи правового режиму воєнного стану, реалізовувати повноваження, необхідні для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності.
3. У зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
4. Кабінету Міністрів України невідкладно:
1) ввести в дію план запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Україні;
2) забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов'язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.
5. Державній службі України з надзвичайних ситуацій невідкладно разом з обласними, Київською міською державними адміністраціями, іншими державними органами, установами, підприємствами, організаціями всіх форм власності привести єдину державну систему цивільного захисту, її функціональні та територіальні підсистеми у готовність до виконання завдань за призначенням в особливий період.
6. Обласним, Київській міській державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування утворити ради оборони та забезпечити сприяння військовому командуванню у запровадженні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану.
7. Міністерству закордонних справ України забезпечити інформування в установленому порядку Генерального секретаря ООН та офіційних осіб іноземних держав про введення в Україні воєнного стану, про обмеження прав і свобод людини і громадянина, що є відхиленням від зобов'язань за Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, та про межу цих відхилень і причини прийняття такого рішення.
8. Цей Указ набирає чинності одночасно з набранням чинності Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні».»
Згідно Закону України 24.02.2022 № 2102-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», яким відповідно до пункту 31 частини першої статті 85 Конституції України та статті 5 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» Верховна Рада України постановила затвердити Указ Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні». В подальшому термін дії воєнного стану неодноразово продовжувався, тому цей стан діяв як на момент спірних правовідносин, так і на момент вирішення апеляційним судом спору по цій справі.
На виконання приписів Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» суб'єкт владних повноважень КМУ прийняв постанову від 27.01.1995 № 57 «Про затвердження Правил перетинання державного кордону громадянами України», якою затверджено відповідні Правила.
В подальшому, як зазначалось вище, на підставі та на виконання рішення РНБО від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», уведеного в дію указом Президента України від 23.01.2023 № 27/2023, у постанову КМУ від 27.01.1995 № 57 внесено зміни, зокрема вказаний підзаконний нормативний акт доповнено пунктом 214.
Зокрема, абзацом 1 зазначеного пункту встановлено наступну норму: «У разі введення в Україні воєнного стану члени Кабінету Міністрів України, перші заступники та заступники міністрів, керівники центральних органів виконавчої влади, їх перші заступники та заступники, Державний секретар Кабінету Міністрів України, його перший заступник та заступники, Керівник Апарату Верховної Ради України, його перший заступник та заступники, державні секретарі міністерств, Керівник Офісу Президента України та його заступники, керівники інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступники, Голова Служби безпеки, його перший заступник та заступники, Голова та члени Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, Голова та члени Рахункової палати, Голова та члени Центральної виборчої комісії, голови та члени інших державних колегіальних органів, Секретар Ради національної безпеки і оборони України, його перший заступник та заступники, народні депутати України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його представники, Голова Національного банку України, його перший заступник та заступники, Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступники, голови місцевих держадміністрацій, їх перші заступники та заступники, судді Конституційного Суду України, судді, прокурори, керівники інших державних органів та їх заступники, депутати місцевих рад, а також керівники структурних підрозділів державних органів та органів місцевого самоврядування і працівники, які заброньовані на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, керівники державних унітарних підприємств та їх заступники, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать державі, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств, мають право перетинати державний кордон на підставі відповідних рішень про службові відрядження. Ця норма не поширюється на депутатів місцевих рад з числа жінок, крім тих, які є посадовими особами місцевого самоврядування».
Вказане обмеження встановлене в порядку та з метою реалізації наступних норм закону та підзаконних нормативних актів:
- пункту 5 частини 1 статті 6 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», згідно якого указом Президента України встановлюється вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв'язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень;
- указу Президента України від 24.02.2024 № 64/2022 (прийнятого на виконання вищезазначеної норми Закону України «Про правовий режим воєнного стану»), яким у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України (а Позивач обґрунтовує позов порушенням конституційного права народного депутата України, визначеного статтею 33 Конституції України);
- пунктом 17 частини 1 статті 106 Конституції України, якою визначається статус Президента України, як є Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, який здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави.
До того ж, приписами пункту 1 статті 15 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено, що під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів, що відступають від її зобов'язань за цією Конвенцією, виключно в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов'язанням згідно з міжнародним правом.
Відтак, вважаю що вказані положення пункту 214 Правил прийняті у відповідності та на виконання статті 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» та на виконання рішення РНБО від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», уведеного в дію указом Президента України від 23.01.2023 № 27/2023.
Згідно частини 2 статті 26 Закону України «Про статус народного депутата України» повноваження народного депутата та його конституційні права і свободи не можуть бути обмежені в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях. Відповідно до статті 86 Конституції України народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.
За положеннями статті 93 Конституції України народним депутатам, зокрема, належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Деталізований перелік загальних прав та обов'язків/повноважень народного депутата України визначений розділами II-III (у тому числі глави 1-3, 5) Закону України «Про статус народного депутата України». Спеціальні повноваження народного депутата України у взаємовідносинах з іноземними державами передбачені статтею 17 Закону України «Про статус народного депутата України», зокрема ця норма містить положення що народний депутат, який не має спеціальних повноважень на представництво Верховної Ради України, має право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав лише від свого імені.
При цьому, у рішенні Конституційного Суду України від 26.06.2003 № 12-рп/2003 зазначено, що здійснення народними депутатами України своїх повноважень спрямоване передусім на реалізацію компетенції парламенту шляхом їх спільної діяльності на пленарних засіданнях Верховної Ради України. Така діяльність забезпечується правовими гарантіями від неправомірних дій та бездіяльності з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ, організацій тощо.
Водночас, серед наведених норм права, що визначають повноваження/права народних депутатів України відсутні положення, які встановлюють, що до повноважень народного депутата України як посадової особи належить повноваження/право щодо вільного безперешкодного перетину державного кордону України без наявності відповідного розпорядження відповідних посадових осіб Верховної Ради України.
До того ж, за змістом позовної заяви, Позивач пов'язує наявність порушеного конституційного права депутата на безперешкодний виїзд з території України з фактом відмови 01 грудня 2023 року органами Державної прикордонної служби України у перетині державного кордону. Разом з тим, матеріали справи не містять належних та допустимих доказів, які би підтверджували, що перетин Позивачем державного кордону України, який відбувався 01.12.2023, був пов'язаний саме з реалізацією Позивачем своїх прав та виконанням обов'язків як народного депутата (приміром зустріч з виборцями, здійснення представницьких функцій, здійснення процедури законодавчої ініціативи тощо), тому відсутні підстави вважати, що 01.12.2023 року суб'єкт владних повноважень обмежив функціональні службові права Позивача, як народного депутата України.
Таким чином, вважаю безпідставним твердження позовної заяви про те, що оскаржувані положення пункту 214 Правил 01 грудня 2023 року призвели до порушення конституційних прав та свобод Позивача як народного депутата України, оскільки вищевказана відмова Державної прикордонної служби України прямо не обмежила право народного депутата України здійснювати свої службові повноваження (реалізовувати компетенцію) та нести обов'язки, що визначені Конституцією України та законами України.
Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відтак завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в своєму рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Однак, порушення вимог Закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення відповідачем саме його, позивача, безпосередніх прав та охоронюваних законом інтересів.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у наявності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу, встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є самостійною підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. З наведеного слідує, що суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші порушення прав та свобод позивача.
Відповідно до пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя. Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 1 статті 6 КАС України).
Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції). Як зазначено в пункті 4.1 рішення Конституційного суду України від 02.11.2004 р. N 15-рп/2004 суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.
Разом з тим, слід звернути особливу увагу на той факт, що у адміністративному позові у справі № 320/20473/24 висунуто вимогу щодо скасування пункту 214 Правил у повному обсязі, не зважаючи на те, що вказана правова норма встановлює особливості перетину кордону під час воєнного стану не тільки для осіб, які обіймають посади народних депутатів України, але і для 55-ти інших категорій посадових осіб, у тому числі членів КМУ, численних представників виконавчої влади, суддів, прокурорів, керівників державних унітарних підприємств тощо. Разом з тим, Позивач не довів наявності законних підстав для особистого представництва вказаних категорій посадових осіб Позивачем у судових процесах.
З урахуванням усього вищезазначеного, на мою думку, відсутній доведений правовий інтерес позивача у справі № 320/20473/24, тому вважаю що позовні вимоги не можуть бути задоволені з цієї причини, а також через недостатню обґрунтованість з доказової точки зору.
Відповідно до частини 3 статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки судді Мєзєнцева Є.І. 03 листопада 2025 року було повідомлено осіб, які брали участь у справі № 320/20473/24, без оголошення її змісту та обґрунтувань в судовому засіданні.
Отже, я не погоджуюся із викладеними у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року висновками про доказову та правову обґрунтованість позовних вимог і, як наслідок, необхідність скасування рішення суду першої інстанції, про що і зазначаю в цій окремій думці як суддя у справі.
Суддя Шостого апеляційного
адміністративного суду Євген Мєзєнцев
Суддя