03 листопада 2025 року
м. Київ
справа №990/491/25
адміністративне провадження № П/990/491/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Білак М. В., Загороднюка А. Г., Мацедонської В. Е., Кашпур О. В.,
перевірив матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу в частині,
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просить визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 10 березня 2023 року № 145/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 10 березня 2023 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"», яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 10 березня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 (додаток 1 позиція 97).
Ухвалою Верховного Суду від 21 жовтня 2025 року позовну заяву залишено без руху, а заявнику надано десятиденний строк з дати вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позову шляхом подання заяви про поновлення строку звернення до суду, із зазначенням інших об'єктивних та поважних причин для його поновлення з відповідними обґрунтуваннями та доказами.
Також позивачу роз'яснено, що у разі невиконання вимог вказаної ухвали в установлений судом строк позовна заява буде повернута з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС України.
Копію ухвали про залишення позовної заяви без руху від 21 жовтня 2025 року надіслано представнику позивача адвокату Гнатенко Н. А. через підсистему «Електронний суд» та отримано нею 21 жовтня 2025 року о 22:35.
На виконання ухвали Суду, 29 жовтня 2025 року до Верховного Суду надійшла заява про поновлення строку звернення до суду.
В обгрунування заяви представник позивача зазнає, що обставин даної справи, навіть за наявності факту опублікування оспорюваного Указу в офіційних виданнях України, у позивача була відсутня реальна фактична можливість дізнатись про сам факт ухвалення оскаржуваного Указу - і як наслідок дізнатись про порушення свого права. Сам по собі факт опублікування акту індивідуальної дії не призводить до аналогічних наслідків опублікування нормативно-правових актів.
Представник позивач вказує, що позивач є громадянином та податковим резидентом Республіки Кіпр, де він постійно проживає, працює, отримує дохід, а отже має найтісніший правовий зв'язок саме з Республікою Кіпр.
Представник позивача підкреслює, що характеристика інформаційного простору України та обставини опублікування оспорюваного Указу, які не дають встановити безумовну можливість іноземця безперешкодно дізнатись про факт застосування санкцій. Офіційні друковані видання, опублікування Указів Президента України в яких вважається їх офіційним оприлюдненням, а саме: в "Офіційному віснику України"; газеті "Урядовий кур'єр", інформаційному бюлетені "Офіційний вісник Президента України", у друкованій формі не поширюються за межами України. Отже, позивач, проживаючи за межами України на території Республіки Кіпр очевидно позбавлений можливості дізнатись про факти застосування санкцій з офіційних друкованих видань України.
Оцінюючи клопотання представника позивача про поновлення строку звернення до суду з цим позовом, Верховний Суд виходить із такого.
Частинами першою, другою статті 122 КАС України установлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Таким чином, строк, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.
Водночас поважними причинами пропуску процесуального строку є ті, які унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду та підтверджені належними і допустимими доказами. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.
Розумні строки в адміністративному судочинстві - це найкоротші за конкретних обставин строки (якщо інше не визначено законом або встановлено судом), протягом яких сторона повинна вжити певних дій, демонструючи свою зацікавленість у їх результатах, і які об'єктивно оцінюються судом стосовно відповідності принципам добросовісності та розсудливості, а також на предмет дотримання прав інших учасників (забезпечення балансу інтересів).
За змістом статті 6 Конвенції з прав людини і основоположних свобод кожен при вирішенні питання щодо прав та обов'язків має право на справедливий і відкритий розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, визначеним законом.
Відповідно до частини першої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, складовою якого є юридична визначеність.
Згідно із статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
У пункті 41 рішення від 03 квітня 2008 року у справі "Пономарьов проти України" Європейський Суд з прав людини вказав, що "правова система багатьох країн-членів передбачає можливість продовження строків, якщо для цього є обґрунтовані підстави. Суд визнає, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо як у цій справі, коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні у часі, ні в підставах для поновлення строків".
Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (див. de Rada Cavanilles v. Spain, рішення від 28.10.1998, Reports 1998 -VIII, с. 3255, § 45, Peretyaka and Sheremetyev v. Ukraine, №17160/06 та №35548/06, § 34, ЄСПЛ, від 21.12.2010).
Принцип правової визначеності застосовується не лише щодо сторін, але й щодо національних судів (Diya 97 v. Ukraine, №19164/04, § 47, ЄСПЛ, від 21.10.2010).
У справі "Устименко проти України" Європейський Суд з прав людини зазначив, що сама концепція "поважних причин" не є чіткою, тому для національних судів ще важливішим було вказати причини свого рішення про поновлення пропущеного строку і відновлення провадження у справі заявника.
Якщо строк оскарження поновлюється зі спливом значного періоду часу, таке рішення може порушити принцип правової визначеності.
Предметом оскарження у цій справі є Указ Президента України, яким до позивача застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), а тому, зважаючи на приписи вищевикладених норм процесуального закону, у даному випадку для звернення до суду з цим позовом установлено шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Порівняльний аналіз словоформ "дізналася" та "повинна була дізнатися" дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов'язку особи знати про стан своїх прав.
З'ясовуючи, чи подано цей позов у строк, установлений законом, Суд виходить з наступного.
Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу, особи (або осіб) щодо неї.
День, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Цим днем може бути, зокрема, день винесення рішення, яке оскаржується, якщо воно приймалося за участю особи, або день вчинення дії, яка оскаржується, якщо особа була присутня під час вчинення цієї дії.
Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому "повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо вона знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
З метою впорядкування офіційного оприлюднення нормативно-правових актів, що їх приймають, зокрема Президент України, забезпечення регулювання суспільних правовідносин на основі чинних актів, запобігання перекрученням їх змісту, визначення порядку набрання ними чинності, відповідно до статті 57, частин другої та п'ятої статті 94, частини другої статті 102 Конституції України, Указом Президента України від 10 червня 1997 №503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" (далі - Указ №503/97) установлено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Указом №503/97 також визначено, що Офіційними друкованими виданнями є: "Офіційний вісник України"; газета "Урядовий кур'єр" (частина друга статті 1 Указу).
Частиною четвертою статті 1 Указу №503/97 встановлено, що офіційним друкованим виданням, в якому здійснюється офіційне оприлюднення законів, актів Президента України, є також інформаційний бюлетень "Офіційний вісник Президента України".
Аналіз вищевказаних положень законодавства у їх сукупності дає підстави для висновку, що офіційним оприлюдненням Указів Президента України слід вважати їх опублікування державною мовою в офіційних друкованих виданнях, а саме: в "Офіційному віснику України"; газеті "Урядовий кур'єр", інформаційному бюлетені "Офіційний вісник Президента України".
Застосована в Указі Президента України від 10 червня 1997 року №503/97, яким упорядковано відносини, пов'язані з офіційним оприлюдненням нормативно-правових актів, що їх приймають, зокрема Президент України, конструкція правових норм, свідчить про те, що Укази Глави держави (без розмежування їх на види, в залежності від предмету регулювання) не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях, якими є "Офіційний вісник України", газета "Урядовий кур'єр", а також Інформаційний бюлетень "Офіційний вісник Президента України".
Чинним законодавством не передбачено й обов'язку Президента України іншим чином, аніж шляхом офіційного оприлюднення Указів, в тому числі тих, які є актами індивідуальної дії, доводити до відома осіб, яких ці акти стосуються, про їх існування.
При цьому законодавством не визначено й обов'язку Президента України доводити до відома осіб, до яких застосовано санкції, зміст Указів в інший спосіб, аніж їх опублікування в офіційних виданнях.
Оприлюднення Указів Президента України державною мовою в офіційних друкованих виданнях вважається належним способом доведення їх до відома. Незнання цього не звільняє від юридичних наслідків, які спричиняє Указ, зокрема і при зверненні до суду з пропуском визначеного для цього строку.
Оскаржуваний позивачем у відповідній частині Указ Президента України за своїм змістом та правовою природою є актом індивідуальної дії, оскільки виданий відповідачем - суб'єктом владних повноважень на виконання владних управлінських функцій та стосується прав та інтересів позивача; не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а з урахуванням рішення Ради національної безпеки та оборони України, уведеним у дію цим Указом, передбачає індивідуалізовані приписи щодо застосування санкцій до конкретних юридичних і фізичних осіб; адресований цим особам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення конкретних правовідносин.
Як висновок, оскільки спірний Указ є індивідуально-правовим актом, до спірних правовідносин підлягає застосуванню установлений статтею 122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду.
Оскаржуваний позивачем Указ Президента України від 10 березня 2023 року № 145/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 10 березня 2023 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яким введено персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) в тому числі відносно ОСОБА_1 , було офіційно опубліковано в Урядовому кур'єрі (від 14 березня 2023 року №51).
Відповідно до пункту 3 Указу Президента України від 10 березня 2023 року № 145/2023 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 10 березня 2023 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" цей Указ набрав чинності з дня його опублікування, тобто з 14 березня 2023 року.
Таким чином, днем, коли ОСОБА_1 повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, є дата офіційного оприлюднення і набрання чинності Указом Президента України від 10 березня 2023 року № 145/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 10 березня 2023 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"», яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 10 березня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 , тобто - 14 березня 2023 року.
Натомість представник позивача звернулася до Верховного Суду з позовом про оскарження Указу Президента України від 10 березня 2023 року № 145/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 10 березня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» лише17 жовтня 2025 року, тобто з пропуском зазначеного вище строку.
Доводи представника позивача стосовно того, що про прийняття спірного в цій справі Указу позивача не було повідомлено відповідними суб'єктами владних повноважень є необґрунтованими, оскільки позивач не був позбавлений можливості ознайомитися зі змістом зазначеного Указу Президента України з дня його офіційної публікації.
Суд звертає увагу, що оприлюднення Указів Президента України державною мовою в офіційних друкованих виданнях вважається належним способом доведення їх до відома. Незнання цього не звільняє від юридичних наслідків, які спричиняє Указ, зокрема і при зверненні до суду з пропуском визначеного для цього строку.
Заява про поновлення строку звернення до суду не містить обгрунтованих та належним чином підтверджених доводів, які б свідчили про наявність об'єктивних незалежних від волі ОСОБА_1 , перешкод, що унеможливили своєчасне подання позовної заяви до Верховного Суду в межах встановленого частиною другою статті 122 КАС України шестимісячного строку.
Суд також враховує, що Указом Президента України від 10 березня 2023 року № 145/2023 на позивача накладено такі спнкції:
1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;
2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);
3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);
4) запобігання виведенню капіталів за межі України;
5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань;
6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;
7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
8) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);
9) заборона передання технологій, прав на об'єкти права інтелектуальної власності;
10) позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення;
11) заборона на набуття у власність земельних ділянок.
Аналізуючи положення Закону України "Про санкції" від 14 серпня 2014 року №?1644-VII (далі - Закон №?1644-VII), а також враховуючи перелік санкцій, застосованих до позивача, Суд доходить висновку, що доводи про його необізнаність щодо факту накладення на нього санкцій є необґрунтованими, непереконливими та такими, що суперечать правовій природі та суті обмежувальних заходів, передбачених цим Законом.
Згідно з частиною першою статті 4 Закону №?1644-VII, санкції у вигляді блокування активів, обмеження торговельних операцій, зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, заборони участі у приватизації державного майна, повної або часткової заборони вчинення правочинів щодо цінних паперів, а також відмови у видачі віз, є заходами, що мають прямий і відчутний вплив на майнові, корпоративні та особисті права особи, стосовно якої вони застосовані.
Зокрема, блокування активів - це, відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 Закону №?1644-VII, тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що об'єктивно перешкоджає реалізації суб'єктивних майнових прав. Аналогічно, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами спричиняє припинення права на здійснення певного виду господарської діяльності.
Такі санкції, за загальним правилом, реалізуються уповноваженими на те органами публічної влади шляхом ухвалення ними адміністративних рішень/актів, які обов'язково доводяться до відома відповідної особи (згідно вимог статті 75 Закону України "Про адміністративну процедуру").
Крім того, інформація про застосовані санкції включається до Державного реєстру санкцій (статті 5-3, 5-4 Закону№? 1644-VII) і є публічною та загальнодоступною.
Таким чином, об'єктивні ознаки реалізації санкцій, їх правові наслідки та публічний порядок уведення їх в дію свідчать про те, що особа, до якої застосовано такі заходи, не могла не знати про факт їх застосування.
Отже, твердження про необізнаність позивача щодо застосування до нього санкцій протягом тривалого часу (більше 2 років) не узгоджується з правовою природою обмежувальних заходів, які, за своєю суттю, спрямовані на істотне обмеження правового статусу особи; суперечить суті застосованих обмежувальних заходів, які мають реальні майнові, організаційні та правові наслідки та публічному характеру рішень про застосування санкцій, які опубліковуються в офіційних джерелах і є загальнодоступними.
Верховний Суд зазначає, що перебування позивача за кордоном, не надає йому переваг як у вигляді особливого порядку інформування про застосування персональних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), так і у вигляді особливого визначення початку перебігу строку на оскарження рішення суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду.
Крім того, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 грудня 2022 року у справі №990/102/22 зазначено, що статус позивача як громадянина іншої держави не надає йому порівняно з іншими особами жодних переваг як у вигляді особливого порядку інформування про застосування персональних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), так і у вигляді особливого визначення початку перебігу строку на оскарження рішення суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду.
Таким чином, як зі змісту позовної заяви, так і зі змісту заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з цим позовом, не вбачається мотивів, які б могли вказувати на наявність об'єктивних обставин, що перешкоджали позивачу дізнатись про існування оскаржуваного ним в частині Указу Президента України, або унеможливлювали це упродовж шестимісячного строку з моменту його офіційного оприлюднення та набрання ним чинності.
Представник позивача не посилається на обставини об'єктивного та непереборного характеру, які були б пов'язані з обмеженнями й становили реальні перешкоди позивачу дізнатись про наявність такого Указу та значно утруднили або унеможливили своєчасне подання цього позову.
Отже, указані представником позивача причини, наведені в обґрунтування дотримання строків звернення до суду, не дають достатніх і переконливих підстав для визнання їх поважними для поновлення строку звернення до адміністративного суду, а тому Суд не вбачає підстав для задоволення заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду.
Пунктом 9 частини четвертої статті 169 КАС України установлено, що позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.
За правилами частини другої статті 123 КАС України якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Згідно з частиною восьмою статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом, а тому не є обмеженням доступу позивача до правосуддя та забезпечує практичну можливість реалізації його права на судовий захист.
З огляду на те, що наведені позивачем причини пропуску строку звернення до суду з цим позовом, не є поважними, позовна заява не приймається до розгляду і повертається особі, яка її подала.
Керуючись статтями 169, 248, 266 КАС України, Верховний Суд,
Відмовити у задоволенні заяви ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду з позовом.
Позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу в частині - повернути позивачу.
Копію ухвали та позовну заяву разом із усіма доданими до неї документами надіслати особі, яка її подала.
Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України. Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання.
Суддя-доповідач В. М. Соколов
Судді М. В. Білак
А. Г. Загороднюк
В. Е. Мацедонська
О. В. Кашпур