П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
03 листопада 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/18167/24
Категорія:109040000 Головуючий в 1 інстанції: Бойко О.Я.
Місце ухвалення: м. Одеса
Дата складання повного тексту:27.12.2024р.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого - Бітова А.І.
суддів - Лук'янчук О.В.
- Ступакової І.Г.
у зв'язку з поданням апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), справа розглянута за правилами п.3 ч.1 ст. 311 КАС України,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою відділу містобудування та архітектури Виконавчого органу Дальницької сільської ради Овідіопольського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до відділу містобудування та архітектури Виконавчого органу Дальницької сільської ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та скасування повідомлення,
У червні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до відділу містобудування та архітектури Виконавчого органу Дальницької сільської ради Овідіопольського району Одеської області (далі - ВМА ВО Дальницької СР) про:
- визнання протиправним та скасування повідомлення про відмову в наданні будівельного паспорта від 15 січня 2024 року за повідомленням реєстраційний номер в ЄДЕССБ ВР01:7665-9257-6487-6127, номер повідомлення А2977665925756487517/95/01-88/06 від 29 листопада 2022 року;
- зобов'язання ВМА МО Дальницької СР видати ОСОБА_1 будівельний паспорт забудови земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:001:0320 на об'єкт будівництва "Нове будівництво індивідуального садового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що позиція відповідача ґрунтується на припущеннях та належним чином не обґрунтовано невідповідність намірів забудови положенням ДБН, які регламентують будівництво садових будинків.
Позивач також зазначав, що індивідуальний садовий будинок, що планувалось запроектувати відповідно до ескізних намірів не відповідає вимогам для житлових будинків в частині інженерного обладнання, так намірами забудови передбачено існування каналізації-септика та відсутність опалення, що виключає використання цієї будівлі для постійного проживання хоча б однієї особи протягом року. А саме можливість постійного проживання особи є необхідною умовою для віднесення будівлі до категорії житлової забудови або рекреаційного житла. Запроектований будинок можливо використовувати лише протягом літнього сезону, він є тимчасовим житлом. У зв'язку з цим посилання відповідача про невідповідність намірам забудови ДБН В.2.2-15:2019 "Житлові будинки. Основні положення", є необґрунтованим так, як садовий будинок і не має відповідати нормуванню площі забудови, зовнішніх конструкцій та інженерного обладнання нормативам, установленим для житлових будинків.
Відповідач позов не визнав, вказуючи, що згідно наданого ескізу намірів забудови індивідуального садового будинку наявні житлові кімнати та в техніко-економічних показниках зазначена житлова площа 128,61 м2, на 1-му поверсі вбачається три окремі номери тимчасового проживання з 3-ма санвузлами, на 2-му поверсі - шість окремих номерів тимчасового проживання з окремими входами з тераси через вулицю в рівні другого поверху з 6-ма санвузлами, на 1-му поверсі передбачається кухня (столова), що більше нагадує заклад для відпочинку населе6ння (враховуючи віддаленість земельної ділянки від Чорного моря), а не індивідуальний садовий будинок для ведення садівництва, який згідно категорій земель та положень затвердженого плану смт Затока повинен будуватися на землях рекреаційного призначення, а не на земельній ділянці з цільовим призначенням для ведення садівництва.
Представник відповідача вважав, що подані ескізні наміри індивідуального садового будинку не відповідають затвердженій містобудівній документації та виду цільового призначення зазначеної земельної ділянки, то відповідач законно відмовив у наданні будівельного паспорта.
Справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження.
Рішенням рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасувати повідомлення про відмову в наданні будівельного паспорта від 15 січня 2024 року за повідомленням реєстраційний номер в ЄДЕССБ ВР01:7665-9257-6487-6127, номер повідомлення А2977665925756487517/95/01-88/06 від 29 листопада 2022 року.
Зобов'язано ВМА ВО Дальницької СР видати ОСОБА_1 , будівельний паспорт забудови земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:001:0320 на об'єкт будівництва "Нове будівництво індивідуального садового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
В апеляційній скарзі ВМА ВО Дальницької СР ставиться питання про скасування судового рішення в зв'язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального та з порушенням норм процесуального права, з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи.
Доводи апеляційної скарги:
- згідно наданого ескізу намірів забудови індивідуального садового будинку, наявні житлові кімнати та в техніко-економічних показниках зазначена житлова площа 123,61 м2, на 1-му поверсі вбачається три окремі номери тимчасового проживання з 3-ма санвузлами, на 2-му поверсі - шість окремих номерів тимчасового проживання з окремими входами з тераси через вулицю в рівні другого поверху з 6-ма санвузлами, на 1-му поверсі передбачається кухня (столова), що більше нагадує заклад для відпочинку населення (враховуючи віддаленість земельної ділянки від Чорного моря), а не індивідуальний садовий будинок для ведення садівництва, який згідно категорії земель та положень затвердженого генерального плану смт. Затока повинен будуватися на землях рекреаційного призначення, а не на земельній ділянці з цільовим призначенням для ведення садівництва. Крім того, п. 5,40 зазначається, що не допускається у житлових будинках: готелів, хостелів, а виходячи з наданого планування будинку, проект намірів забудови саме цим і є. Використання земельної ділянки не за цільовим призначенням може призвести до наступних обставин: - екологічні обставини. Порушення умов цільового використання може призвести до екологічних збитків, зокрема псування й неможливості подальшого використання сільськогосподарських земель, зниження родючості ґрунту, знищення умов існування певних тварин, птахів, риб, можливостей відпочинку для людей, забруднення шкідливими відходами, шумового (акустичного) забруднення тощо, ї такі наслідки можуть стосуватися також прилеглих територій; - містобудівні (планувальні) обставини. Як наслідок, виникає порушення функціонального призначення (зонування), що може призводити до тих же екологічних проблем, а також неправомірної забудови, незручностей для сусідів, а той небезпеки для життя мешканців громади та їхнього здоров'я; - адміністративний штраф за нецільове використання, кримінальна відповідальність і фінансова відповідальність у вигляді відшкодування заподіяної шкоди; Генеральний план смт Затока, затверджений рішенням Затоківської селищної ради від 06 березня 2015 р. № 2832 "Про затвердження проекту містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану смт Затока Білгород-Дністровської міської ради Одеської області", виконаного генеральним проектувальником - Державним підприємством Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя" передбачає види функціонального використання землі такі як: землі житлової та громадської забудови, землі рекреаційного призначення, землі промисловості та транспорту, землі водного фонду, землі сільськогосподарського призначення, інші відкриті землі;
- подані позивачем документи свідчать про намір забудови земельної ділянки, яка за цільовим призначенням віднесена до категорії "для садівництва", об'єктом, що має ознаки рекреаційного чи готельного призначення. Це прямо суперечить законодавчим вимогам. Відповідно до ст. 91 ЗК України, власники земельних ділянок зобов'язані використовувати землю за її цільовим призначенням. У представленому ескізі забудови зазначено, що об'єкт містить дев'ять окремих санвузлів, кухню-їдальню та номери для тимчасового проживання. Ці характеристики відповідають готельному типу забудови, а не садовому будинку. Крім того, мінімальні площі приміщень та інші технічні характеристики не відповідають ДБН В.2.2-15:2019. що регулюють будівництво садових будинків. Відповідно до ст. 10 Закону України "Про архітектурну діяльність", забудова має відповідати, будівельним нормам та правилам, а невідповідність проектної документації цим нормам є підставою для відмови у видачі дозволів на будівництво відповідачем було надано докази, що підтверджують невідповідність намірів забудови затвердженій містобудівній документації. Зокрема, технічна експертиза та Генеральний план смт. Затока вказують, що будівництво об'єктів з такими характеристиками можливе лише на землях рекреаційного призначення.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги ВМА ВО Дальницької СР, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.
Судом першої інстанції встановлені, судом апеляційної інстанції підтверджені, учасниками апеляційного провадження неоспорені наступні обставини.
Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності позивачу належить право власності на земельну ділянку площею 0,0389 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0320 за адресою: АДРЕСА_1 .
Згідно зі змістом договору купівлі-продажу від 16 квітня 2021 року №2458 цільове призначення земельної ділянки: А.01.06 для колективного садівництва, категорія земель-землі сільськогосподарського призначення, вид використання :для ведення садівництва.
Позивач з метою отримання будівельного паспорта звернувся до відповідача та подав наступний пакет документів:1) заяву встановленої форми; 2) копію документа, що засвідчує право власності на земельну ділянку; 3) схему намірів забудови земельної ділянки;4) копію паспорту та коду.
ВМА ВО Дальницької СР 29 листопада 2022 року повідомлено позивача про відмову в наданні будівельного паспорта, у зв'язку з невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. Обґрунтування підстави для другого пункту: з наданого ескізу намірів забудови земельної ділянки з побудовою двоповерхового індивідуального садового будинку вбачається будівництво міні-готелю (рекреаційне житло). Відповідно до ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій", рекреаційне житло-різновид житла, представлений виключно приватними житловими будинками, призначеними для постійного проживання власника житла спільно з тимчасовим розміщенням обмеженої кількості відпочиваючих і які розміщені за межами озеленених територій загального користування.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 31 липня 2023 року у справі №420/11636/23, яке набрало законної сили 31 серпня 2023 року, зокрема: визнано протиправною відмову ВМА ВО Дальницької СР в наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:001:0320 за адресою: АДРЕСА_1 ; зобов'язано ВМА ВО Дальницької СР (код ЄДРПОУ 42010262) повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 17.11.2022 року про видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110300000:02:001:0320, з урахуванням правової оцінки, наданої судом обставинам у цій справі.
15 січня 2024 року відповідач, на виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 липня 2023 року у справі №420/11636/23, повторно розглянув заяву позивача та повернув поданий пакет документів відповідно п.2.4 Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року №103 (далі - Порядок №103), з підстав невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам, обґрунтовуючи тим, що згідно з ч.4 ст. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації. Відповідно до ст. 25 Закону №3038-VI, режим забудови території, визначених для містобудівних потреб, встановлюється містобудівною документацією на місцевому рівні (ч.1). Режим забудови території визначених для містобудівних потреб, обов'язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації (ч.2). Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображених у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів (ч.4). Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок (ч.5). Відповідно до ч.1 ст. 27 Закону №3038-VI визначено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт). Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів. За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі. Приписами п.1.2 Порядку №103 визначено, комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці. Пунктом 2.3 Порядку №103 визначено, що уповноважений орган з питань містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, будівельним нормам і правилам. Згідно з додатком 59 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року №1051, землі, які за категорією відносяться до земель сільськогосподарського призначення (земельні ділянки, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей; земельні ділянки, надані для діяльності у сфері надання послуг у сільському господарстві, та інше), за цільовим призначенням можуть використовуватися для колективного садівництва. Відповідно до ч.1 ст. 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення. Відповідно до ч. 3 ст. 20 ЗК України категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту. На землях сільськогосподарського призначення власник не може самостійно визначати вид використання земельної ділянки, по кожному виду використання встановлені окремі вимоги. Таким чином, власник не може самостійно змінити категорію земель та вид використання землі сільськогосподарського призначення по ст. 31, 33-37 ЗК України. Кожен власник має використовувати землю виключно за її цільовим призначенням. І це стосується земель не тільки приватної, але й державної і комунальної власності. Відповідно до ч.3 ст. 35 ЗК України, земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо. У садових будинках, відповідно до абз.2 п.95 Порядку проведення технічної інвентаризації, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2023 року №488 "Деякі питання проведення технічної інвентаризації" (далі - Порядок №488), не визначається житлова площа, а визначається основна та допоміжна площа приміщень. До основних приміщень належать приміщення для відпочинку, до допоміжних - приміщення кухонь, комор, коридорів тощо. Згідно наданого ескізу намірів забудови індивідуального садового будинку, наявні житлові кімнати та в техніко-економічних показниках зазначена житлова площа 128,61 м2, на 1-му поверсі вбачається три окремі номери тимчасового проживання з 3-ма санвузлами, на 2-му поверсі - шість окремих номерів тимчасового проживання з окремими входами з тераси через вулицю в рівні другого поверху з 6-ма санвузлами, на 1-му поверсі передбачається кухня (столова), що більше нагадує заклад для відпочинку населення (враховуючи віддаленість земельної ділянки від Чорного моря), а не індивідуальний садовий будинок для ведення садівництва, який згідно категорії земель та положень затвердженого генерального плану смт. Затока повинен будуватися на землях рекреаційного призначення, а не на земельній ділянці з цільовим призначенням для ведення садівництва. В ескізі намірів забудови, в пояснювальній записці розробником (ФОП ОСОБА_2 - головний архітектор проекту) зазначені нормативні документи на підставі яких розроблено даний проект. Серед інших, зазначений ДБН В.2.2-15:2019 "Житлові будинки. Основні положення", який є основним для визначення об'ємно-планувального вирішення запроектованого будинку. При розгляді наданого ескізу намірів забудови фахівцями відділу містобудування та архітектури виконавчого органу Дальницької сільської ради (надає послуги у сфері містобудування та архітектури в межах Кароліно-Бугазької сільської територіальної громади на підставі договору про співробітництво територіальних громад у формі утворення спільного органу управління від 30 вересня 2021 року, внесеного до реєстру договорів про співробітництво територіальних громад Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України 18 жовтня 2021 року за №747) встановлені деякі невідповідності вимогам вказаного документу. У п.5.17 вказується, що одноквартирний (односімейний) житловий будинок слід проектувати, виходячи з умови заселення однією сім'єю. Тип квартир за кількістю житлових кімнат і їх площі у житлових будинках II категорії слід приймати за таблицею 1. Площа загальної кімнати повинна бути не менша 16 м2 (п.5.19) - в експлікації приміщень ескізних намірів площі становлять 13,8 м2, 14,65 м2, 13,34 м2 та 14,47 м2, мінімальна площа суміщеного санвузла з душем, умивальником і унітазом має бути площею не менше 3,8 м2 (п.5.20) - в експлікації приміщень ескізних намірів площі становлять 3,72 м2, 3,36 м2 та 3,52 м2. Пунктом 5.21 зазначено, що не допускається розміщення туалету та ванної (або душової) над житловими кімнатами і кухнями. До того ж, з урахуванням зазначеного у п. 5.17, виникає питання: чим обґрунтовується така кількість санвузлів (9 шт.) на одну сім'ю? Також, при проектуванні об'ємно-планувального рішення не передбачено внутрішнє сполучення між приміщеннями через коридори, згідно п.5.22, та внутрішні сходи. З урахуванням того, що це запроектований садовий будинок - відсутнє вирішення проблеми зберігання господарського інвентаря та сільськогосподарської продукції, що є результатом діяльності членів садівничого товариства (п.5.51). Крім того, п.5.40 зазначається, що не допускається у житлових будинках: готелів, хостелів, а виходячи з наданого планування будинку, проект намірів забудови саме цим і є. Використання земельної ділянки не за цільовим призначенням може призвести до наступних обставин: - екологічні обставини. Порушення умов цільового використання може призвести до екологічних збитків, зокрема псування й неможливості подальшого використання сільськогосподарських земель, зниження родючості ґрунту, знищення умов існування певних тварин, птахів, риб, можливостей відпочинку для людей, забруднення шкідливими відходами, шумового (акустичного) забруднення тощо. І такі наслідки можуть стосуватися також прилеглих територій; - містобудівні (планувальні) обставини. Як наслідок, виникає порушення функціонального призначення (зонування), що може призводити до тих же екологічних проблем, а також неправомірної забудови, незручностей для сусідів, а той небезпеки для життя мешканців громади та їхнього здоров'я; - адміністративний штраф за нецільове використання, кримінальна відповідальність і фінансова відповідальність у вигляді відшкодування заподіяної шкоди; Генеральний план смт Затока, затверджений рішенням Затоківської селищної ради від 06 березня 2015 року №2832 "Про затвердження проекту містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану смт Затока Білгород-Дністровської міської ради Одеської області", виконаного генеральним проектувальником - Державним підприємством Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя" передбачає види функціонального використання землі такі як: землі житлової та громадської забудови, землі рекреаційного призначення, землі промисловості та транспорту, землі водного фонду, землі сільськогосподарського призначення, інші відкриті землі. Згідно з ч.3 ст. 375 ЦК України, право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Отже, враховуючи вищевикладене, подані ескізні наміри індивідуального садового будинку не відповідають затвердженій містобудівній документації та виду цільового призначення зазначеної земельної ділянки, тому відділ відмовив у наданні будівельного паспорта.
Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що положення Закону №3038-VI, ЗК України, ЦК України, якими передбачено право власника здійснювати забудову земельної ділянки у межах її цільового призначення, та право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають переважне значення над містобудівною документацією місцевого рівня. Оскільки земельна ділянка, яка належить позивачу на праві власності, за цільовим призначенням для колективного садівництва, така земельна ділянка може використовуватись для будівництва садового будинку.
Суд першої інстанції зазначив, що жодних доказів та належним чином обґрунтованої інформації щодо намірів позивача використовувати належну їй на праві власності земельну ділянку не за цільовим призначенням відповідачем суду не надано та в матеріалах справи відсутні.
Отже, суд першої інстанції дійшов висновку, що ВМА ВО Дальницької СР протиправно відмовлено позивачу у видачі будівельного паспорта з підстави невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам Конституції України ст.ст. 2, 6-12, 77 КАС України, ЦК України, ЗК України, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року №103.
Колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта, виходячи з наступного.
Згідно із положеннями ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Нормативно-правовим актом, який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон №3038-VI).
Згідно п.п.1, 2, 3, 7, 9 ч.1 ст. 1 Закону №3038-VI будівництво - нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт об'єкта будівництва; генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; план зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.
Частиною 2 ст. 5 Закону №3038-VI передбачено, що вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.
Згідно ч.1 ст. 6 Закону №3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Згідно ч.1 ст. 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані. Порядок обміну інформацією між містобудівним кадастром та Державним земельним кадастром встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з ч.5 ст.16 Закону №3038-VI обмеження у використанні земель (територій), визначені комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, детальним планом території, підлягають внесенню до містобудівного кадастру, а також Державного земельного кадастру в порядку, встановленому Законом України "Про Державний земельний кадастр".
Відповідно ч.ч.1, 2, 3 ст. 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Обов'язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Частинами 1, 2, 3 ст. 18 Закону №3038-VI визначено, що план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов'язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Зонування території здійснюється з дотриманням вимог установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови.
Частина 1 ст. 19 Закону №3038-VI передбачає, що детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України. Детальний план території розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці. Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід'ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.
Відповідно ч.1 ст.25 Закону №3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється містобудівною документацією на місцевому рівні.
Згідно ч.ч.1, 2, 4 ст. 26 Закону №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Статтею 27 Закону №3038-VI передбачено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (будівельний паспорт). Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів. За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі. Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника. Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Порядок видачі будівельного паспорта визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Відповідно п.1.2 Порядку №103, будівельний паспорт забудови земельної ділянки (будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Відповідно п.1.4. Порядку №103 розроблення будівельного паспорта здійснюється відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні.
Згідно п.2.1 Порядку №103 будівельний паспорт видається уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження заяви на видачу будівельного паспорта за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку, до якої додаються: копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію, або заповіту, у разі якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, у разі якщо право власності на об'єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (у разі здійснення реконструкції, капітального ремонту); згода співвласника (співвласників) об'єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці (у разі здійснення реконструкції, капітального ремонту) (за умови перебування у спільній власності); схема намірів забудови земельної ділянки (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об'єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об'єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо), за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку; проектна документація (за наявності); згода співвласника (співвласників) земельної ділянки на забудову (у разі розміщення нових об'єктів) (за умови перебування у спільній власності); інформація про наявність у межах земельної ділянки режимоутворюючих об'єктів культурної спадщини та обмеження у використанні земельної ділянки у разі здійснення нового будівництва об'єкта (за наявності). Копії документів, що подаються для отримання будівельного паспорта, засвідчуються замовником (його представником).
Пунктом 2.3 Порядку №103 визначено, що уповноважений орган з питань містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, будівельним нормам і правилам.
Разом з тим, згідно п.2.4 Порядку №103 пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури замовнику з таких підстав: неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу; невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам; подання замовником заяви в довільній формі про відмову від отримання будівельного паспорта.
Враховуючи вищезазначені норми діючого законодавства, колегія суддів зазначає, що реалізація права на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог, зокрема, містобудівної документації на місцевому рівні. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. План зонування території належить до одного із визначених законом видів містобудівної документації і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон. Детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану. Відповідно вирішення уповноваженим органом питання щодо видачі будівельного паспорта повинно здійснюватися з врахуванням встановлених на місцевому рівні умов та обмежень використання території для містобудівних потреб.
Апелянт вказує, що земельна ділянка на якій запропоновано будівництво житлового будинку, знаходиться в межах нового кварталу житлової забудови, а тому видачі будівельного паспорта має передувати розроблення детального плану території.
Відповідно ст. 24 Закону №3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
За правилами п."а" ч.1 ст. 96 ЗК України землекористувачі зобов'язані забезпечувати використання землі за цільовим призначенням.
Стаття 1 Закону України №858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон №858-IV) містить визначення поняття "цільове призначення земельної ділянки", згідно з яким це допустимі напрями використання земельної ділянки відповідно до встановлених законом вимог щодо використання земель відповідної категорії та визначеного виду цільового призначення.
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Згідно ч.ч.1, 3 ст. 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії земель: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення. Земельна ділянка, яка за основним цільовим призначенням належить до відповідної категорії земель, відноситься в порядку, визначеному цим Кодексом, до певного виду цільового призначення, що характеризує конкретний напрям її використання та її правовий режим.
Частиною 1 ст. 20 ЗК України передбачено, що при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.
Водночас, відповідно до ч.3 ст. 20 ЗК України категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.
З урахуванням вищенаведених норм, колегія суддів зазначає, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Відтак, відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи саме із генерального плану.
Відповідно до Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, код виду цільового призначення 02.01 відповідає назві виду цільового призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Як вже було вказано вище, земельна ділянка кадастровий номер 5110300000:02:001:0320, яка належить позивачу на праві приватної власності, зареєстрована у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, про що свідчить відповідний витяг про реєстрацію права власності №253110518 від 16 квітня 2021 року, має цільове призначення для колективного садівництва (код 01.06).
Сторонами не заперечується, що на земельній ділянці кадастровий номер 5110300000:02:001:0320, позивач хоче забудувати двоповерховий індивідуальний садовий будинку, що підтверджується долученою до матеріалів справи схемою намірів забудови.
Таким чином, апелянтом не доведено, що наміри забудови земельної ділянки не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам, оскільки матеріалами справи підтверджується, що позивач має намір будувати саме одноквартирний індивідуальний житловий будинок на земельній ділянці, вид цільового призначення якої - 01.06. Цільове призначення 01.06 означає, що земельна ділянка призначена для колективного садівництва і належить до земель сільськогосподарського призначення. На таких ділянках дозволено закладати багаторічні плодові насадження, вирощувати сільськогосподарські культури та зводити необхідні садові будинки і господарські споруди. Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Оскільки земельна ділянка, яка належить позивачу на праві власності, за цільовим призначенням відноситься до земель житлової та громадської забудови, така земельна ділянка може використовуватись для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Колегія суддів акцентує увагу, що ст. 41 Конституції України визначає, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Згідно ст.ст. 316 - 319 ЦК України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
Відповідно ст. 373 ЦК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Відповідно ст. 375 ЦК України, власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Колегія суддів зазначає, що обов'язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил.
Отже, положення Закону №3038-VI, ЦК України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають переважне значення над містобудівною документацією місцевого рівня.
Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суд від 09 лютого 2023 року у справі №1540/3905/18, від 04 липня 2023 у справі №280/12008/21.
Жодної належним чином обґрунтованої інформації стосовно намірів позивача використовувати належну йому на праві власності земельну ділянку не за цільовим призначенням апелянтом не надано.
Таким чином, колегія суддів вважає, що відмова відповідача у наданні позивачу будівельного паспорта є неправомірною.
Колегія суддів не приймає доводи апеляційної скарги про те, що згідно наданого ескізу намірів забудови індивідуального садового будинку більше нагадує заклад для відпочинку населення (враховуючи віддаленість земельної ділянки від Чорного моря), а не індивідуальний садовий будинок для ведення садівництва, колегія суддів зазначає наступне.
Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях, що вірно вказано судом першої інстанції.
Відповідно ч.3 ст. 73 КАС України сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень.
Колегія суддів вказує, що жодних доказів та належним чином обґрунтованої інформації щодо намірів позивача використовувати належну їй на праві власності земельну ділянку не за цільовим призначенням відповідачем суду не надано та в матеріалах справи відсутні.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про те, що відповідачем протиправно відмовлено позивачу у видачі будівельного паспорта з підстави невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
За таких обставин, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
Інші доводи апеляційної скарги зроблених висновків суду першої інстанції не спростовують, тоді як факти та мотивування яких повністю спростовуються матеріалами справи та обставинами, які повно та об'єктивно були встановлені судом першої інстанції при вирішенні справи.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Колегія суддів не змінює розподіл судових витрат відповідно ст. 139 КАС України.
Оскільки дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, постанова суду апеляційної інстанції відповідно до ч.5 ст. 328 КАС України в касаційному порядку оскарженню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, ч.5 ст. 328 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Виконавчого органу Дальницької сільської ради Овідіопольського району Одеської області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків передбачених п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.
Повне судове рішення складено 03 листопада 2025 року.
Головуючий: Бітов А.І.
Суддя: Лук'янчук О.В.
Суддя: Ступакова І.Г.