Справа № 320/9316/25 Суддя (судді) першої інстанції: Лисенко В.І.
03 листопада 2025 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Кучми А.Ю.,
суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року (м. Київ, дата складання повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій,-
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просить:
- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції з оформлення та надсилання на адресу Служби безпеки України листа № 42-05/4548-23 від 03.03.2023, в частині, яка стосується ОСОБА_1 та зобов'язати Національне агентство з питань запобігання корупції надіслати на адресу Служби безпеки України листа зі спростуванням інформації зазначеної в листі № 42-05/4548-23 від 03.03.2023, в частині, яка стосується ОСОБА_1 ;
- у випадку прийняття судового рішення на користь позивача, у відповідності до положень п. 6-1 ч. 1 ст. 244 КАС України, розглянути питання про наявність підстав для здійснення судового контролю, визнати наявність підстав для здійснення судового контролю у даній справі та зобов'язати Національне агентство з питань запобігання корупції відповідно до ст. 382 КАС України, протягом 10 (десяти) календарних днів з дати набрання судовим рішенням у даній справі законної сили, подати до Київського окружного адміністративного суду звіт про виконання рішення суду у даній справі..
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року у відкритті провадження відмовлено.
Суд першої інстанції виходив з того, що даний спір не підлягає розгляду як у порядку адміністративного судочинства так і в судовому порядку взагалі, а тому відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження у даній адміністративній справі.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду в суд першої інстанції. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно та неповно досліджено докази і встановлено обставини у справі та порушено норми процесуального права. Зокрема, апелянт наголошує, що звернення позивача із позовною заявою спрямоване на захист прав та інтересів від порушення з боку суб'єкта владних повноважень, вчинене ним при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, тому даний спір має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що рішення суду першої інстанції ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду - без змін.
Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій.
Суд першої інстанції дійшов до висновку про наявність передбачених п.1 ч.1 ст.170 КАС України підстав для відмови у відкритті провадження.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з наступних підстав.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС).
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
У пункті 7 частини першої статті 4 КАС визначено, що суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
При цьому слід зазначити, що участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий, однак, сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Аналогічна права позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.02.2020 у справі №243/4405/17, від 19.05.2020 у справі №916/1608/18.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Отже, системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, що виникають у зв'язку зі здійсненням ним владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
Разом з тим, варто враховувати, що хоча публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад, в якому обов'язковою є участь суб'єкта владних повноважень, все ж таки сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких саме прав особа звернулася до суду.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України).
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Спірні правовідносини у цій справі пов'язані з незгодою позивача з діями Національного агентства з питань запобігання корупції з оформленням та надсиланням на адресу Служби безпеки України листа №42-05/4548-23 від 03.03.2023 у частині, що стосується ОСОБА_1 про вчинення ним дій, що створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.
Положеннями пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» (далі - Закон №1644) визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб'єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя вказаної статті).
Відповідно до статті 4 Закону №1644 видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в'їзду на територію України.
Згідно з частиною першою статті 5 Закону №1644 пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом, КМУ, НБУ, СБУ.
Частиною третьою вказаної статті визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента і є обов'язковим до виконання.
Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 25 лютого 2009 року №5-рп/2009 вказав, що лише Президент України наділений конституційними повноваженнями здійснювати керівництво у сферах національної безпеки і оборони.
Водночас, згідно з статтею 107 Конституції України РНБО України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
Отже, стаття 107 Конституції України має імперативний характер.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що згаданими вище нормами права врегульовано чіткий порядок застосування санкцій, який передбачає такі етапи: 1) подання ініціатором пропозиції щодо застосування таких санкцій; 2) внесення відповідної пропозиції на розгляд РНБО; 3) прийняття РНБО відповідного рішення; 4) введення такого рішення РНБО в дію Указом Президента.
При цьому, законодавством України не передбачено право особи, щодо якої застосовано санкції, приймати участь під час вирішення цього питання, надавати пояснення та бути присутнім під час засідання РНБО.
Проте, така особа наділена правом оскаржити рішення РНБО, введене в дію Указом Президента, про застосування санкцій у порядку адміністративного судочинства.
Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 02 березня 2023 року у справі №9901/376/21.
З матеріалів справи вбачається, що 01.04.2023 Радою національної безпеки і оборони України було прийнято рішення «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яке було введено в дію Указом Президента України від 01.04.2023 №191/2023.
Вказаним рішенням РНБО України були застосовані санкції до певного переліку фізичних та юридичних осіб, зокрема, серед інших, було застосовано санкції до ОСОБА_1 .
Вказаний указ Президента України та рішення РНБОУ не оскаржено позивачем.
Відповідно до приписів частини третьої статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО вводяться в дію указами Президента.
За змістом такого формулювання у цьому Законі дії Президента не є суто церемоніальними, інакше закон міг би передбачати інше формулювання, наприклад про те, що рішення РНБО підписуються Президентом.
Таке формулювання як «введення в дію» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акту - указу Президента, означає, по-перше, що без таких дій Президента рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент має дискрецію у питанні введення чи не введення такого рішення в дію, видання чи не видання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.
Аналогічний висновок можна зробити і з аналізу тексту норми пункту 2 статті 13 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», яка передбачає таку діяльність Президента, як розгляд проектів актів про введення в дію рішень РНБО.
Вказаний правовий висновок викладений Верховним Судом у постанові від 13.01.2021 у справі №9901/405/19.
Суд визнає, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей викладених у пропозиціях СБУ в листі від 19 березня 2021 року, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.
РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування, з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об'єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання іншим принципам застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону України «Про санкції».
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі №9901/405/19 (провадження № 11-203заі20) зазначає, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону України «Про санкції», безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.
Уводячи в дію рішення РНБО про такі санкції, Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.
Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 09 жовтня 2023 року у справі №9901/195/21.
З вищевказаного слідує, що остаточне рішення, яке створює правові наслідки для особи, приймає Президент України у вигляді указу, внаслідок чого порушені права та інтереси позивача можуть бути захищені шляхом оскарження цього указу.
Верховний Суд у постанові від 30.03.2021 у справі №160/9844/19 (адміністративне провадження №К/9901/9172/20) зазначив, що ужите в пункті 1 частини першої статті 238 КАС України формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, які можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтермінує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні підстави для цього.
Суд першої інстанції вірно вказав, що у даному випадку такою подією є прийняття Президентом України Указу від 01.04.2023 №191/2023, яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 01.04.2023 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», який може бути оскаржений до суду, в установленому законом порядку шляхом подання до Верховного Суду позову про оскарження вищевказаного Указу Президента України.
Дії Національного агентства з питань запобігання корупції з оформлення та надсилання на адресу Служби безпеки України листа №42-05/4548-23 від 03.03.2023 щодо ОСОБА_1 є лише проміжним рішенням, яке не тягне за собою безпосередньо жодних правових наслідків для позивача, щодо якого подані такі пропозиції. Зазначені пропозиції покладають зобов'язання виключно на РНБО, яка має дати їм відповідну оцінку та врахувати, або не врахувати під час прийняття рішення щодо позивача. Питання щодо видання чи не видання відповідного указу про введення в дію рішення РНБО вирішує Президент України, який, як було вказано вище, здійснює аналітичну діяльність у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що направлення Національним агентством з питань запобігання корупції листа до Служби безпеки України щодо позивача не створює для позивача правових наслідків як остаточне рішення, у зв'язку з чим правовідносини, пов'язані з такими пропозиціями, не можуть бути предметом окремого оскарження у судовому порядку.
«Спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у контексті частини третьої статті 124 Конституції України в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Згідно з частиною першою статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що даний спір не підлягає розгляду як у порядку адміністративного судочинства так і в судовому порядку взагалі, внаслідок чого слід відмовити у відкритті провадження у цій справі.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» указав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Доводи апеляційної скарги не дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.
Враховуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, надав належну оцінку дослідженим доказам та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 03.11.2025.
Головуючий суддя: А.Ю. Кучма
Судді: В.О. Аліменко
Н.В. Безименна