30 жовтня 2025 року
м. Київ
справа № 320/5009/19
адміністративне провадження № К/990/27450/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Гриціва М.І., Коваленко Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 320/5009/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Гранд спорт» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23.02.2023 (суддя Кушнова А. О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2025 (головуючий суддя Кучма А. Ю., судді Аліменко В. О., Безименна Н. В.),
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Гранд спорт» (далі - ТОВ «Гранд спорт», Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також Департамент, відповідач), у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.04.2019 № 99 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт»;
- зобов'язати Департамент подати до Державної архітектурно-будівельної інспекції України відомості для внесення до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів дані про документ, що дає право на виконання будівельних робіт ТОВ «Гранд спорт».
Обґрунтовуючи позовні вимоги, Товариство зазначало, що ним було добросовісно виконано всі залежні від нього вимоги припису від 31.01.2019 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, а тому відсутні підстави вважати, що позивачем були допущені порушення у сфері містобудівної діяльності.
Також позивач вказав, що зі змісту оскаржуваного наказу неможливо встановити, на якій саме підставі, з числа передбачених частиною шостою статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ТОВ «Гранд Спорт» анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт.
Товариство наголосило, що воно не було повідомлено про те, що відносно нього розглядається питання про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, а відтак було позбавлено можливості надати свої пояснення та доводи щодо неправомірності оскаржуваного наказу.
Більше того, позивач вважав, що анулювання дозволу на виконання будівельних робіт за порушення абзацу другого пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності», тобто за невиконання вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо зупинення підготовчих та будівельних робіт, за яке позивача вже було притягнуто до адміністративної відповідальності на підставі постанови від 21.03.2019 № 34/19/073-2815, слід розцінювати як захід юридичної відповідальності, застосований щодо порушення, за яке позивача вже було притягнуто до відповідальності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Київський окружний адміністративний суд рішенням від 23.02.2023, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2025, позов задовольнив частково:
- визнав протиправним та скасував наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.04.2019 № 99 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт»;
- зобов'язав Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вчинити дії щодо відображення у Реєстрі будівельної діяльності електронної системи інформації з приводу скасування наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.04.2019 № 99 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» на об'єкт «Будівництво спортивного автокомплексу за адресою: урочище Чорторий, Деснянський р-н, м. Київ»;
- у задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що нормами законів України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб'єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.
Так, абзацом десятим пункту 7 Порядку № 553 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Суди наголосили, що оскільки останнім днем перевірки, призначеної на підставі наказу Департаменту від 11.04.2018 № 189 було 10.01.2019, що було робочим днем, саме цього дня перевірка могла бути продовжена. Так само, оскільки останнім днем перевірки, призначеної на підставі наказу Департаменту від 28.02.2019 № 171 було 15.03.2019, що також було робочим днем, тому саме цього дня відповідач міг продовжити перевірку.
Відтак, продовження відповідачем позапланового заходу після спливу спершу двадцяти днів та згодом п'яти днів відповідно після очікуваної позивачем дати закінчення позапланової перевірки є зловживанням передбаченими законодавством правами щодо здійснення відповідних заходів органом державного нагляду (контролю) у межах позапланової перевірки.
З урахуванням викладеного суди виснували, що недотримання Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) процедури прийняття оскаржуваного наказу за наслідками призначених стосовно позивача перевірок є достатньою і самостійною підставою для задоволення позовної вимоги про визнання цього наказу протиправним і скасування.
Також суди звернули увагу на те, що оскаржуваний наказ від 08.04.2019 № 99 не містить конкретної підстави для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт ТОВ «Гранд спорт».
Так, відповідно до частини шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: 1) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт; 2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником; 3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю; 4) скасування містобудівних умов та обмежень; 5) систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Перелік підстав для анулювання дозволу, наведений у частині шостій цієї статті, є вичерпним.
Суди визнали обґрунтованим довід позивача, що в наказі Департаменту від 08.04.2019 № 99 вказано загальну норму, яка передбачає перелік підстав для анулювання дозволів на виконання будівельних робіт, таку як частина шоста статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», та не зазначено конкретної підстави анулювання дозволу позивача.
На переконання судів, відповідач у своєму наказі про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт повинен був вказати на конкретні підстави для його анулювання, а не лише посилання на пункти, які передбачають перелік самих підстав.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У червні 2025 року Департамент звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23.02.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2025, у якій просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21.02.2018 у справі № 757/40310/16-а, від 15.01.2020 у справі № 818/1617/16, від 20.05.2020 у справі № 809/1031/16 та від 17.02.2021 у справі № 640/4194/19, згідно з якими продовження строку перевірки на підставі службової записки чи шляхом проставлення резолюції може вважатися письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю. Відсутність окремого наказу про продовження строку проведення перевірки за наявності письмового рішення керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю у формі службової записки, на якій проставлено резолюцію керівника, не може слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки.
Крім того Департамент зазначив, що поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій залишилась та обставина, що законність процедури проведення перевірки вже була підтверджена під час судового розгляду справи № 640/6171/19, спір в якій виник щодо законності постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Також відповідач зауважив, що за результатами перевірки орган державного архітектурно-будівельного контролю стосовно суб'єкта містобудування, може скласти вичерпний перелік документів, а саме: акти, приписи, протоколи, постанови. При цьому наказ про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт не є тим розпорядчим документом, який видається Департаментом за результатами проведення позапланової перевірки, тобто таким наказом результати перевірки не фіксуються.
У зв'язку з цим відповідач наголосив, що предметом спору у цій справі є не результати проведення Департаментом позапланових перевірок від 31.01.2019 та від 21.03.2019, які (результати) були предметом розгляду в іншому судовому провадженні, а обґрунтованість власне наказу про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт.
Верховний Суд ухвалою від 07.07.2025 відкрив касаційне провадження у справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Товариство не реалізувало право подати відзив на касаційну скаргу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій установлено, що ТОВ «Гранд Спорт» (ідентифікаційний код: 31610931, місцезнаходження: 09100, Київська обл., м. Біла Церква, шосе Сквирське, буд. 227-Т) зареєстроване 14.09.2001 як юридична особа, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
15.01.2009 Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві видала ТОВ «Гранд Спорт» дозвіл на виконання будівельних робіт від 15.01.2009 № 1103-Дс/C (перереєстровано дозвіл № 2205-Дс/С від 06.10.2006) на об'єкт будівництва: «Будівництво спортивного автокомплексу за адресою: урочище Чорторий у Деснянському районі м. Києва».
У період з 21.12.2018 по 10.01.2019 та з 30.01.2019 по 31.01.2019 на підставі наказу Департаменту від 11.04.2018 № 189, направлень про проведення позапланового заходу № б/y від 21.12.2018, № б/y від 29.01.2019, на підставі звернення Громадської організації «Народне правосуддя» від 03.04.2018 № 363 відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку № 553, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) провів позаплановий захід державного контролю ТОВ «Гранд Спорт» на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті: «Будівництво спортивного автокомплексу за адресою: урочище Чорторий, Деснянський р-н, м. Київ», за результатами якого склав акт від 31.01.2019 № б/н.
Відповідач під час перевірки встановив, що згідно акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 26.04.2018 № 182ДК/141/АП/09/01/-18, який надійшов у додатку до листа Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 26.04.2018 № 8-10-0.441-6588/2-18, землекористувачем ТОВ «Гранд Спорт» порушено умови договору оренди щодо обмежень (обтяжень) використання земельної ділянки, а саме: договором оренди земельної ділянки від 09.03.2004 встановлено існуюче обмеження (обтяження) щодо використання земельної ділянки, зокрема завершення забудови земельної ділянки в строки, встановлені проектною документацією на будівництво, затвердженою в установленому порядку, але не пізніше, ніж через три роки з моменту державної реєстрації цього договору.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» ТОВ «Гранд Спорт» не виконало вимоги щодо використання земель за цільовим призначенням, чим порушено вимоги статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
Листом від 01.02.2019 № 05716-1189 Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив, що відповідно до даних міського земельного кадастру земельна ділянка площею 1,9989 га в урочищі Чорторий у Деснянському районі м. Києва (кадастровий номер 8000000000:62:206:0007) на підставі пункту 30 рішення Київської міської ради від 10.07.2003 № 638/798 була передана ТОВ «Гранд Спорт» в оренду на 25 років для будівництва, експлуатації та обслуговування спортивного автокомплексу (договір оренди земельної ділянки від 15.04.2004 № 62-6-00126).
На підставі рішення Київської міської ради від 20.11.2018 № 207/6258 розірвано договір оренди земельної ділянки від 15.04.2004 № 62-6-00126 площею 1,9989 га в урочищі Чорторий у Деснянському районі м. Києва (кадастровий номер 8000000000:62:206:0007), про що внесено відповідну інформацію до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (дата державної реєстрації припинення права оренди 12.12.2018).
У зв'язку із розірванням договору оренди 13.12.2018 між ТОВ «Гранд Спорт» та Київською міською радою, земельна ділянка (кадастровий номер 8000000000:62:206:0007) використовується ТОВ «Гранд Спорт» для виконання будівельних робіт із будівництва спортивного автокомплексу за адресою: урочище Чорторий у Деснянському районі м. Києва, без документу, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, чим порушено статті 125, 126 Земельного кодексу України.
Одночасно з цим встановлено, що згідно дозволу на виконання будівельних робіт «Будівництво спортивного автокоплексу за адресою: урочище Чорторий у Деснянському районі м. Києва» від 06.10.2006 № 2205-Дс/С, будівельні роботи виконує підрядна організація - Товариство з обмеженою відповідальністю «Житло Буд», яке листом від 19.04.2018 № 52 повідомило Департамент про припинення з 25.12.2017 дії договору підряду ТОВ «Житло-Буд» щодо об'єкту будівництва спортивного автокомплексу в урочищі Чорторий у Деснянському районі м. Києва.
Замовник будівництва ТОВ «Гранд Спорт», в свою чергу, не повідомив орган державного архітектурно-будівельного контролю про зміну генерального підрядника, як це передбачено пунктом 33 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466.
Крім того, встановлено, що на об'єкті відсутній стенд, на якому розміщена інформація про документ, що дає право на виконання будівельних робіт, а також відомості про клас наслідків (відповідальності) об'єкта, замовника та підрядників, чим порушено частину шосту статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Також в акті зазначено, що позивачем під час перевірки не надано документи, необхідні для проведення перевірки, а саме: проектну документацію (ТОМ IV (ВК), ТОМ I (Робочий проект будівництва. Свердловини. ОВНС), ТОМ II (Наземна насосна станція над свердловиною), ТОМ I (КНС з блоком біологічної очистки господарчо-побутових стоків. Пояснювальна записка), ТОВ II (Робочі креслення), ТОМ V (ОВНС); договір, укладений з підрядною організацією; договір, укладений з проектною організацією; акт прийому-передачі проектної документації; виконавчу документацію відповідно до ДБН А.3-1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва».
У зв'язку із встановленими вище порушеннями Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видав позивачу приписи від 31.01.2019:
- про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалося від замовника будівництва у термін до 28.02.2019 усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку. Примірник припису отримано представником позивача Павленком О. В. 04.02.2019, що підтверджується його підписом у графі «примірник припису отримано»;
- про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким вимагалося зупинити виконання будівельних робіт на об'єкті «Будівництво спортивного автокомплексу за адресою: урочище Чорторий у Деснянському районі м. Києва» до усунення порушень. Примірник припису отримано представником позивача Павленком О. В. 04.02.2019, що підтверджується його підписом у графі «примірник припису отримано».
Того ж дня Департамент склав протокол від 31.01.2019 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно позивача, де зафіксовано, що замовник будівництва - ТОВ «Гранд Спорт», не повідомив орган державного архітектурно-будівельного контролю про зміну генерального підрядника, чим порушено пункт 33 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, та частину сьому статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
У подальшому, за результатами розгляду акта, складеного за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 31.01.2019, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31.01.2019, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийняв постанову від 07.02.2019 № 6/19/073-1235, якою на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244, справу про накладення штрафу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо ТОВ «Гранд Спорт» закрито.
У період з 01.03.2019 по 15.03.2019 та з 20.03.2019 по 21.03.2019 на підставі наказу Департаменту від 28.02.2019 № 171, направлення про проведення позапланового заходу від 28.02.2019 № б/y, відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) ТОВ «Гранд Спорт» з метою перевірки виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 31.01.2019 та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 31.01.2019, за результатами якого складено акт від 21.03.2019 №б/н.
Також Департамент склав протокол від 21.03.2019 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно ТОВ «Гранд Спорт», у якому зафіксовано, що замовник будівництва ТОВ «Гранд Спорт» в установлений строк добровільно не виконав вимоги, встановлені у приписі про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 31.01.2019, виданому Департаментом, чим порушено підпункт «а» пункту 3 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
У подальшому, за результатами розгляду акта, складеного за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 21.03.2019 № б/н, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21.03.2019, Департамент прийняв постанову від 21.03.2019 № 34/19/073-2815, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, відповідальність за яке передбачена абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», у відповідності до якої суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за невиконання приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил - у розмірі п'ятнадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб на суму 28 815,00 грн.
На підставі викладеного, актів, складених за результатами проведення позапланових перевірок від 31.01.2019 та від 21.03.2019, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відповідно до частини шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» видав наказ від 08.04.2019 № 99 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», яким анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт «Будівництво спортивного автокомплексу за адресою: урочище Чорторий у Деснянському районі м. Києва» від 15.01.2009 №1103-Дс/С. Замовник - Товариство з обмеженою відповідальністю «Гранд Спорт».
Про прийняття зазначеного наказу позивача повідомлено листом від 09.04.2019 № 073-3321, який отримано представником Товариства 09.04.2019, про що свідчить рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення зі штрих кодовим ідентифікатором № 0420523818715 .
Не погодившись з наказом Департаменту від 08.04.2019 №99 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», Товариство звернулося до суду з цим позовом.
Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи відповідача, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Згідно з частиною першою статті 37 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Частиною шостою цієї ж статті визначено, що дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:
1) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;
2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;
4) скасування містобудівних умов та обмежень;
5) систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Судами встановлено, що підставою для прийняття спірного наказу про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт стало встановлення факту порушення позивачем містобудівного законодавства у разі невиконання вимог припису органу державного архітектурно-будівельного контролю.
При цьому однією з підстав для задоволення позову суди першої та апеляційної інстанцій визнали ту обставину, що відповідач порушив процедуру проведення позапланових перевірок, за результатами яких контролюючий орган прийняв припис про усунення порушень містобудівного законодавства та встановив невиконання цього припису.
Колегія суддів не може погодитись з таким висновком судів з огляду на такі міркування.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право:
1) безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню;
2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо:
а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
б) зупинення підготовчих та будівельних робіт;
4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;
5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам стандартів, норм і правил згідно із законодавством;
6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;
7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Забороняється витребовувати у суб'єктів містобудування інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю;
8) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;
9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію;
10) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки;
11) здійснювати контроль за дотриманням порядку обстеження та паспортизації об'єктів, а також за реалізацією заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час їх експлуатації.
Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).
Порядок № 553 так само передбачає здійснення державного архітектурно-будівельного контролю у порядку проведення планових та позапланових перевірок (пункт 5), а також визначає аналогічні підстави для проведення позапланової перевірки (пункт 7) та права посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 11).
Згідно з пунктами 16 та 17 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
У приписі обов'язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.
Органи державного архітектурно-будівельного контролю ведуть облік справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та контролюють виконання приписів і постанов про накладення штрафів.
Аналіз указаних норм дає підстави для висновку, що за результатами проведення перевірки орган державного архітектурно-будівельного контролю вповноважений складати акти, протоколи, приписи та постанови. Саме вказані документи фіксують результати проведення перевірки, зокрема виявленні порушення містобудівного законодавства, відображають вимоги контролюючого органу щодо необхідності усунення таких порушень та застосовані за допущені порушення санкції.
При цьому наказ про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт не є документом, яким фіксуються результати проведених заходів державного архітектурно-будівельного контролю, а є окремим розпорядчим актом контролюючого органу, прийнятим для реалізації повноважень, встановлених частиною шостою статті 37 Закону № 3038-VI. Тому під час судового контролю за правомірністю вищезазначеного наказу перевірці підлягає наявність підстав для прийняття цього індивідуального акта.
З урахуванням підстави, з якої Департамент прийняв спірний у справі наказ, судам попередніх інстанцій слід було перевірити наявність/відсутність факту невиконання Товариством припису про усунення порушень містобудівного законодавства.
Водночас суди помилково обмежились перевіркою дотримання відповідачем процедури проведення позапланових перевірок, що не входить до предмету доказування у межах цього спору та, відповідно, не може бути підставою для визнання протиправним наказу.
Більш того, процедура проведення позапланових перевірок вже була предметом судового контролю під час розгляду справи № 640/6171/19, предметом спору в якій була постанова від 26.03.2019 № 34/19/073-2815 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Частинами першою та другою статті 72 КАС передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
Згідно з частиною другою статті 73 КАС предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Правила оцінки доказів установленні статтею 90 КАС, відповідно до норм якої суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.
Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі, закріплений статтею 9 КАС, полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об'єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
У своїх письмових поясненнях, наданих судам попередніх інстанцій, Департамент неодноразово наголошував на тому, що Товариство в установлений строк не виконало вимоги, встановлені в приписі про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 31.01.2019, виданого Департаментом, а саме:
- не надано документів, які посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою (кадастровий номер 8000000000:62:206:0007) в урочищі Чорторий у Деснянському районі м. Києва для виконання будівельних робіт з будівництва спортивного автокомплексу [на обґрунтування цього доводу відповідач покликався на судові рішення у справі № 910/1168/19, якими відмовлено в задоволенні позову ТОВ «Гранд Спорт» до Київської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення Київради від 20.11.2018 № 207/6258 «Про розірвання договору оренди земельної ділянки в урочищі Чорторий у Деснянському районі м. Києва № 62-6-00126 від 15.04.2004»];
- не надано документи, необхідні для проведення перевірки, а саме: проектну документацію (ТОМ IV (ВК), ТОМ I (Робочий проект будівництва. Свердловини. ОВНС), ТОМ II (Наземна насосна станція над свердловиною), ТОМ I (КНС з блоком біологічної очистки господарчо-побутових стоків. Пояснювальна записка), ТОВ II (Робочі креслення), ТОМ V (ОВНС); договір, укладений з підрядною організацією; договір, укладений з проектною організацією; акт прийому-передачі проектної документації; виконавчу документацію відповідно до ДБН А.3-1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва».
Також Департамент звертав увагу на те, що вищезазначений припис не оскаржувався позивачем та є чинним.
Указані обставини, однак, залишились поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій, хоча саме вони (обставини) входять до предмету доказування у справі та мають значення для правильного вирішення спору з огляду правову природу наказу про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт.
Колегія суддів констатує, що суди попередніх інстанцій помилково визнали достатнім для висновку про протиправність наказу сам лише аналіз процедурних порушень, зокрема щодо порядку продовження строку проведення перевірки. Такий висновок є передчасним з огляду на недослідження фактичних підстав для прийняття наказу.
Тобто, судам слід було встановити: чи був чинним на момент прийняття спірного наказу припис від 31.01.2019 про усунення порушень містобудівного законодавства; чи виконало Товариство вимоги цього припису, а якщо не виконало, то з яких підстав. З огляду на зазначене, суди повинні були дати оцінку усім згаданим вище доводам Департаменту та дослідити наявні в матеріалах справи докази, які цих доводів стосуються.
Колегія суддів також визнає необґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про невідповідність оскаржуваного наказу критеріям чіткості та зрозумілості акта індивідуальної дії, оскільки не містить підстав для його прийняття, як підстави для скасування наказу.
Так, суди зазначили, що в наказі Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.04.2019 № 99 вказано загальну норму, яка передбачає перелік підстав для анулювання дозволів на виконання будівельних робіт, таку як частина шоста статті 37 Закону № 3038-VI, та не зазначено конкретної підстави анулювання дозволу позивача.
Колегія суддів погоджується, що таке формулювання підстав для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт не є достатньо чітким для розуміння фактичних передумов для його прийняття, однак, скасування наказу виключно з цієї підстави, тим більше без перевірки його обґрунтованості по суті, є формальним та передчасним.
При цьому колегія суддів враховує правову позицію, викладену, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20.05.2020 у справі № 809/1031/16 та від 19.05.2021 у справі № 210/5129/17, відповідно до якої якщо заявлені позивачем (суб'єктом приватного права) в обґрунтування позову та підтверджені під час розгляду адміністративної справи недоліки у документах, пов'язаних з проведенням перевірки у сфері дотримання, зокрема, вимог містобудівного законодавства, носять формальний характер та не спростовують виявлених під час перевірки порушень, вони не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки в цілому. При цьому суди мають детально дослідити питання дотримання суб'єктом владних повноважень встановленого порядку проведення перевірки, причин допущених цим суб'єктом порушень (якщо такі мали місце) та надати правову оцінку виявленим правопорушенням з боку суб'єкта, що перевірявся.
Загальноприйнято розуміти поняття «пуризм» як надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом.
Слід відмітити, що поняття «правового пуризму» було введено в правовий обіг Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Так, у рішенні у справі «Сутяжник проти Росії» (№ 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У цій справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив з того, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини даної справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.
Таким чином, «правовий пуризм» на відміну від обставин «істотного та непереборного характеру» завжди призводить до порушення принципу правової визначеності; «правовий пуризм» - невідступне слідування вимогам процесуального закону при вирішенні питання щодо застосування чи скасування таких, що набрали законної сили, судових рішень без врахування того, чи призведе це у подальшому до реального, а не формального усунення допущених судових помилок; надмірно формальне, бюрократичне застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, безвідносне врахування їх доцільності, виходячи з обставин конкретної справи й необхідності забезпечення ефективного захисту прав, свобод та інтересів в цивільному або іншому судочинстві, що призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд; «правовий пуризм» може носити як добровільний характер й проявлятися в діяльності окремих посадових осіб, так і бути вимушеним через санкціонування державою, яка обмежує реалізацію дискреційних повноважень суб'єктів >правозастосування, не допускаючи відступ від правових приписів.
Суд вважає, що зазначений підхід підлягає застосуванню і стосовно оцінки адміністративним судом рішень суб'єктів владних повноважень, особливо тих, які стосуються значного суспільного інтересу, зокрема, питань благоустрою та містобудування, екології, безпеки, конституційних прав та свобод громадян тощо.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18.05.2018 у справі № 826/11106/17, від 28.10.2018 справі № 826/14749/16, від 25.03.2020 у справі № 805/4508/16-а, від 31.03.2021 у справі № 620/2520/20.
Частинами першою-третьою статті 242 КАС встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Беручи до уваги наведені порушення судами першої та апеляційної інстанцій процесуальних норм, стверджувати, що суди правильно встановили обставини справи, а відтак і що правильно застосували норми матеріального права, не можна.
Ураховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені частинами першою та другою статті 341 КАС, Верховний Суд не може встановлювати обставини, що мають значення для правильного вирішення спору, так само як і не може здійснювати оцінку (переоцінку) наявних у матеріалах справи доказів.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що ухвалені в цій справі судові рішення слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 23.02.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2025 у справі № 320/5009/19 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.В. Тацій М.І. Грицiв Н.В. Коваленко