28 жовтня 2025 року № 320/13364/25
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Колеснікової І.С., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Вишгородської окружної прокуратури до Вишгородської міської ради про визнання протиправним та скасування індивідуального акта, -
До Київського окружного адміністративного суду звернулась Вишгородська окружна прокуратура з позовом до Вишгородської міської ради, в якому просить суд визнати протиправним та нечинним рішення Вишгородської міської ради від 19 грудня 2024 року № 51/28 «Про затвердження містобудівної документації «Детальний план території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області».
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 09.05.2025 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження.
Свої вимоги позивач мотивує відсутністю правових підстав для прийняття оскаржуваного рішення.
За час розгляду справи відповідачем не було надано відзиву на позовну заяву.
У судовому засіданні 28.08.2025 судом вирішено здійснювати подальший розгляду справи у порядку письмового провадження.
Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд встановив таке.
Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Вишгородської міської ради від 19 грудня 2024 № 51/28 затверджено містобудівну документацію «Детальний план території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області».
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог виходячи з такого.
Відповідно до статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Згідно з частиною першою статті 16 зазначеного Закону планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Відповідно до пункту 1.1. ДБН Б. 1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 25.09.1997 № 164 (далі - ДБН Б. 1-3-97), генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з урахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об'єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки благоустрою, захисту територій від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння територій. Генеральний план міста, селища є основним видом містобудівної документації з планування територій населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання і забудови територій.
Згідно з пунктом 3.12. ДБН Б. 1-3-97 на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно- планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме: а) межа населеного пункту (міська межа); б) магістральні, жилі вулиці і площі у червоних лініях (з назвами) та транспортні розв'язки в одному та різних рівнях; в) території житлової забудови (садибної, малоповерхової, середньоповерхової, багатоповерхової); г) території цивільної забудови та громадські центри загальноміського і районного значення; д) озеленені території загального користування та спеціального призначення; е) промислові, комунальні й складські території та їх розподіл у відповідності із санітарною класифікацією підприємств; ж) території міського та зовнішнього транспорту; з) території спеціального призначення; й) природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території; к) курортні території; л) території садівничих товариств та дачної забудови; м) території сільськогосподарських підприємств; н) ліси, лісопарки, водойми і водотоки; о) території на яких заплановано здійснення загальних та спеціальних заходів з інженерної підготовки і захисту територій, природозахисних заходів та розміщення відповідних споруд і пристроїв; п) території, передбачені для розміщення головних споруд інженерної інфраструктури; р) території пріоритетного розвитку на першу чергу реалізації; с) резервні території для розвитку населеного пункту за його межами.
Згідно з положеннями ч. 1 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Частиною 4 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (ч. 1 ст. 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Згідно з положеннями п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Системний аналіз наведених правових норм дає суду підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, план зонування території, а також детальний план території. Відповідно детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 14.08.2018 у справі № 815/3880/14, від 05.03.2019 у справі № 360/2334/17, від 15.04.2020 у справі № 702/1384/16-а, від 03.11.2020 у справі № 826/11632/16, від 21.10.2021 у справі № 826/16737/18, від 27.09.2022 у справі № 320/1510/20, від 20.04.2023 у справі №320/9672/21.
Крім цього, пунктами 4.1, 4.7 ДЕН Б. 1.1-14.2012 «Склад та зміст детального плану території» передбачено, що детальний план розробляється з метою уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території, а внесення змін до детального плану за умови його відповідності генеральному плану здійснюється шляхом розроблення проекту внесення змін до нього.
Отже, детальний план у межах населеного пункту є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому. Детальний план визначає планувальну організацію і розвиток частини території та не може встановлювати інше функціональне призначення зон ніж те, що встановлено у генеральному плані.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 14.08.2018 у справі № 815/3880/14, від 01.10.2019 року у справі № 810/4017/17, від 15.04.2020 у справі № 702/1384/16-а, від 26.05.2020 року у справі № 750/11932/16-а та від 18.08.2020 у справі № 369/10284/17.
Разом з тим, вивченням судом Детального плану територій для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області встановлено його невідповідність Генеральному плану м. Вишгород, що суперечить вимогам законодавства.
Так, території для будівництва та обслуговування садових будинків, що підлягала проектуванню, знаходяться в північно-східній частині міста Вишгород, в рекреаційній зоні міста, поруч р. Дніпро та, позначені на Плані зонування територій м. Вишгород (у складі Генерального плану м. Вишгород) як ПР-Р3 (рекреаційна зона озеленених територій загального користування, що знаходиться в прибережній захисній смузі) та ПР-Р4 (рекреаційна зона обмеженого користування, що знаходиться в прибережній захисній смузі).
Таким чином, планом зонування територій м. Вишгород визначено функціональне призначення територій, що згідно Додатку 60 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 17.10.2012 № 1051 відносяться до функціонального призначення - природоохоронні та ландшафтно-рекреаційні території за значеннями ВОК: 40302.0 «зелені насадження спеціального призначення» та 40104.0 «території пляжів».
Крім того, відповідно до ст. 88 Водного кодексу України з метою охорони поверхневих водних об'єкті від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
Відповідно до ч. 3 ст. 60 ЗК України прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою; межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються у документації із землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.
Генеральним планом м. Вишгород встановлено прибережну захисну смугу р. Дніпро в розмірі 100 м (розділ 19.2. текстової частини) та відображено на Плані зонування території м. Вишгород та іншій графічній документації Генерального плану міста.
Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (статті 61, 62 Земельного кодексу України, статті 89, 90 Водного кодексу України, абзац другий пункту 8.19 Державних санітарних норм правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я від 19 червня 1996 року №173 і додаток 13 до цих правил).
Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (ч. 4 ст. 59 ЗК України).
В той же час, Детальний план територій для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород не узгоджується з Генеральним планом міста щодо розміру прибережної захисної смуги та функціонального призначення територій.
Зокрема, вивченням текстової частини Детального плану територій для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород. Пояснювальна записка. Додатки, зокрема, розділу 5 Функціональне зонування територій детального планування вбачається, що проектуванням безпідставно змінено функціональне призначення територій на: рекреаційна забудова та території для колективного садівництва « 10103.0»
Разом з тим, вид функціонального призначення «рекреаційна забудова» не відповідає видам функціонального призначення територій визначених Класифікатором видів функціонального призначення територій та їх співвідношення з видами цільового призначення земельних ділянок (Додаток 60 Порядку ведення Державного земельного кадастру), а вид функціонального призначення «рекреаційна забудова та території для колективного садівництва - 10103.0» не відповідає видам функціонального призначення територій передбачених Генеральним планом м. Вишгород.
Також, на графічних матеріалах Детального плану територій для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород - Схема сучасного використання та схема існуючих обмежень у використанні земель, Проектний план та схема проектних обмежень у використанні земель поєднаний зі схемою мобільності та інфраструктури не позначені межі водоохоронної зони, а межі прибережної захисної смуги позначені шириною від 20 метрів до 60 метрів, а на частині території взагалі відсутні.
Враховуючи викладене, судом встановлено, що наміри забудови та обслуговування садових будинків, передбачені детальним планом, порушують встановлений режим використання для даної території та суперечать земельному та водному законодавству.
Окремо суд звертає увагу на таке.
Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план розробляється 3 метою визначення планувальної організації, просторової композиції і; параметрів .забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Згідно з ч. 4 ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці в порядку, встановленому Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку». Розділ «Охорона навколишнього природного середовища», що розробляється у складі проекту містобудівної документації, одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» цей Закон регулює відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля та здоров'я населення та поширюється на документи-державного планування, які стосуються у тому числі й містобудування.
Частиною першою ст. 9 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» передбачені етапи стратегічної екологічної оцінки та основні вимоги до неї, зокрема:
1) визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки;
2) складання звіту про стратегічну екологічну оцінку;
3) проведення громадського обговорення та консультацій у порядку, передбаченому статтями 12 та 13 цього Закону, транскордонних консультацій у порядку, передбаченому статтею 14 цього Закону;
4) врахування звіту про стратегічну екологічну оцінку, результатів громадського обговорення та консультацій;
5) інформування про затвердження документа державного планування;
6) моніторинг наслідків виконання документа державного планування для довкілля, у тому числі для здоров'я населення.
Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» замовник - орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який є відповідальним за розроблення документів державного планування та здійснює загальне керівництво і контроль за їх виконанням, або інший визначений законодавством замовник документів державного планування.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» замовник враховує в документі державного планування звіт про стратегічну екологічну оцінку, результати громадського обговорення та консультацій, проведених згідно зі статтями 12 та-13 цього Закону.
Відповідно до ст. 11 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» замовник забезпечує складання звіту про стратегічну екологічну оцінку після врахування зауважень і пропозицій, отриманих у процесі громадського обговорення заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки та наданих органами, зазначеними у статтях 6-8 цього Закону.
Звіт про стратегічну екологічну оцінку складається до затвердження документа державного планування та містить з урахуванням змісту і рівня деталізації документа державного планування, сучасних знань і методів оцінювання таку інформацію:
1) зміст та основні цілі документа державного планування, його зв'язок з іншими документами державного планування;
2) характеристику поточного стану довкілля, у тому числі здоров'я населення, та прогнозні зміни цього стану, якщо документ державного планування не буде затверджено (за адміністративними даними, статистичною інформацією та результатами досліджень);
3) характеристику стану довкілля, умов життєдіяльності населення та стану його здоров'я на територіях, які ймовірно зазнають впливу (за адміністративними даними, статистичною інформацією та результатами досліджень);
4) екологічні проблеми, у тому числі ризики впливу на здоров'я населення, які стосуються документа державного планування, зокрема щодо територій з природоохоронним статусом (за адміністративними даними, статистичною інформацією та результатами досліджень);
5) зобов'язання у сфері охорони довкілля, у тому числі пов'язані із запобіганням негативному впливу на здоров'я населення, встановлені на міжнародному, державному та інших рівнях, що стосуються документа державного планування, а також шляхи врахування таких зобов'язань під час підготовки документа державного планування;
6) опис наслідків для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, у тому числі вторинних, кумулятивних, синергічних, коротко-, середньо- та довгострокових (1, 3-5 та 10-15 років відповідно, а за необхідності - 50-100 років), постійних і тимчасових, позитивних і негативних наслідків;
7) заходи, що передбачається вжити для запобігання, зменшення та пом'якшення негативних наслідків виконання документа державного планування;
8) обґрунтування вибору виправданих альтернатив, що розглядалися, опис способу, в який здійснювалася стратегічна екологічна оцінка, у тому числі будь-які ускладнення (недостатність інформації та технічних засобів під час здійснення такої оцінки);
9) заходи, передбачені для здійснення моніторингу наслідків виконання документа державного планування для довкілля, у тому числі для здоров'я населення;
10) опис ймовірних транскордонних наслідків для довкілля, у тому числі для здоров'я населення (за наявності);
11) резюме нетехнічного характеру інформації, передбаченої пунктами 1-10 цієї частини, розраховане на широку аудиторію.
У складі містобудівної документації звітом про стратегічну екологічну оцінку для проектів містобудівної документації є розділ «Охорона навколишнього природного середовища», який має відповідати вимогам частини другої цієї статті.
Також положеннями статті 12 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» встановлений порядок та процедура громадського обговорення у процесі стратегічної екологічної оцінки, згідно з яким замовник своєчасно забезпечує можливості для участі громадськості у стратегічній екологічній оцінці проекту документа державного планування за умови доступності для розгляду всіх альтернативних варіантів.
Відповідно до ст. 12 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» проект документа державного планування та звіт про стратегічну екологічну оцінку оприлюднюються на офіційному веб-сайті замовника з метою одержання та врахування зауважень і пропозицій громадськості.
Про оприлюднення проекту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку громадськість повідомляє замовник.
Повідомлення про оприлюднення проекту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку публікується у друкованих засобах масової інформації (не менш як у двох), визначених замовником, та розміщується на офіційному веб-сайті замовника. Замовник забезпечує розміщення повідомлення та доступ до проекту документа державного планування і звіту про стратегічну екологічну оцінку протягом усього строку громадського обговорення, визначеного відповідно до частини шостої цієї статті.
Окрім цього, відповідно до ч. 2 ст. 13 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» проект документа державного планування місцевого та регіонального рівнів, звіт про стратегічну екологічну оцінку та повідомлення про оприлюднення цих документів замовник подає (на паперових носіях та в електронному вигляді) до органів, зазначених у статті 8 цього Закону (відповідні підрозділи з питань охорони навколишнього природного середовища та з питань охорони здоров'я обласної державної адміністрації).
Так, згідно зі ст. 8 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» обласні державні адміністрації (відповідні підрозділи з питань охорони навколишнього природного середовища та З' питань охорони здоров'я) у межах своєї компетенції надають зауваження і пропозиції до заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки проекту документа державного планування місцевого та регіонального рівнів та до проекту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку, залучають інші органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування, спеціалістів і науковців до консультацій, що проводяться відповідно до статті 13 цього Закону, вживають заходи з усунення негативних наслідків для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, зумовлених виконанням документа державного планування, здійснюють інші повноваження, визначені цим Законом та іншими актами законодавства.
За вимогами ч. 3 ст. 21 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» замовники містобудівної документації зобов'язані забезпечити, з поміж іншого, оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу «Охорона навколишнього природного середовища» або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості.
Як вбачається з інформації з офіційного сайту Вишгородської міської ради, на сайті розміщувалося повідомлення «Про організацію та проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації щодо розробки детального плану території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області».
Водночас у вказаному повідомленні відсутня інформація стосовно оприлюднення розділу «Охорона навколишнього природного середовища» або звіту про стратегічну екологічну оцінку відповідної містобудівної документації.
Таким чином, судом встановлено, що під час розроблення та затвердження Вишгородською міською радою містобудівної документації «Детальний план території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області» всупереч вимогам ст. 12 Закону № 2354-VIII не забезпечено участі громадськості у стратегічній екологічній оцінці, обговорені проекту документа державного планування та оприлюднення стратегічної екологічної оцінки на офіційному сайті замовника.
Як вбачається з протоколу громадських слухань щодо врахування громадських інтересів в рамках процедури громадського обговорення проекту містобудівної документації - Детального плану території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області, у тому числі розділу «Охорона навколишнього природного середовища» від 20.12.2023, звіт стратегічної екологічної оцінки (CEO) під час громадських слухань не обговорювався, перед учасниками слухань не висвітлювався, питання Детального плану в частині, що стосуються змін прибережної захисної смуги чи змін у функціональному призначенні території, також не висвітлювалось.
За таких обставин, громадські обговорення проекту Детального плану території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області та звіту CEO не відбулися.
Більше того, Департаментом екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації за результатом розгляду проекту документу державного планування «Детальний план території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області», звіту про стратегічну екологічну оцінку та подані Вишгородською міською радою графічних матеріалів (отримано у департаменті за вхідним від 26.02.2024) - внесено ряд зауважень та запропоновано Вишгородській міській раді не затверджувати «Детальний план території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області», про що Вишгородську міську раду інформовано листом від 26.03.2024.
У свою чергу, Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України листом від 22.03.2024 надано пропозиції та зауваження до проекту документа державного планування «Детальний план території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області», в тому числі щодо невідповідності прибережної захисної смуги вимогам законодавства та запропоновано переглянути рішення Проекту з метою недопущення порушення вимог ст.ст. 47, 87, 88, 89 Водного кодексу України), забезпечення ландшафтно-рекреаційних зон, водних об'єктів, а також дотримання законодавства щодо їх водоохоронних зон та прибережної захисної смуги.
Таким чином, проект документу державного планування «Детальний план території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області» не був узгоджений відповідними органами, відповідно до підпункту 14 пункту 43 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926.
За таких обставин, судом встановлено, що відповідачем порушені процедура та порядок прийняття детального плану території в частині здійснення стратегічної екологічної оцінки в процесі розроблення документа, передбаченого ст. 11-13 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», що є самостійною та достатньою підставою для скасування оскаржуваного рішення Вишгородської міської ради.
Окремо, у контексті питання наявності у позивача права на звернення до суду з даним позовом, суд зазначає про таке.
Статтею 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладено функцію представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
З урахуванням того, що поняття «інтереси держави», відповідно до рішення Конституційного суду України №3-рп/99 від 08.04.1999, є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Така правова позиція висвітлена Верховним Судом у постановах 13.03.2018 у справі № 911/620/17, від 13.11.2018 у справі № 910/2989/18.
При цьому, в основі інтересів держави згідно з даним рішенням завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання. В п. 3 зазначеного судового рішення Суд в загальному, не пов'язуючи вказане поняття з конкретними нормами, які підлягали тлумаченню, вказує, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
У резолютивній частині рішення Конституційного Суду України № 3-рп/99 зазначено, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
Аналіз вказаної статті Закону дає підстави дійти висновку, що «інтереси держави» (як загальне поняття) являють собою комплекс прав та законних інтересів як в цілому держави України (або народу України), так і інтереси окремої територіальної громади певної місцевості (жителі певного населеного пункту або декількох населених пунктів).
Інтереси держави Україна та інтереси певної територіальної громади є частинами єдиного цілого - «інтересів держави», про які зазначено в ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».
Державний інтерес знаходить свій вияв у підтримці такого стану суспільних відносин, який би повною мірою відповідав конституційним засадам правового регулювання та забезпечував баланс інтересів усіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою.
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13.04.2022 у справі № 320/2327/21, від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22).
Згідно зі статтею 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» одними з принципів, на яких мають бути засновані планування та забудова території, є забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій, обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій, визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, - виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів.
Отже, матеріали містобудівної документації мають бути основою для прийняття рішень щодо управління земельними ресурсами та планування забудови територій, забезпечуючи сприятливі умови для проживання населення та створення оптимальної транспортної та інженерної інфраструктури.
Проте, як було встановлено вище, під час затвердження містобудівної документації «Детальний план території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області» вищевказані принципи були проігноровані, оскільки оскаржуване рішення фактично змінює Генеральний план міста Вишгород.
Крім цього, під час розроблення та затвердження вищевказаної містобудівної документації порушено законодавство у сфері стратегічної екологічної оцінки.
Згідно з ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законом України підлягають визнанню протиправними та скасуванню.
Статтею 5 КАС України передбачено можливість захисту шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту.
Разом з цим, у постановах від 03.02.2020 у справі №826/1673 7/18 та від 26.05.2020 у справі №750/11932/16 Верховний Суд дійшов висновку, що рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено детальний план території, не є актом індивідуальної дії, який стосується конкретних прав чи обов'язків певної особи, а є нормативно-правовим актом, дія якого поширюється на необмежену кількість суб'єктів та застосовується багаторазово.
Статтею 264 КАС України передбачено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде • застосовано цей акт (частина 2 статті 264 КАС України).
Разом з тим, питання, пов'язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.
Органи, що здійснюють контроль у сфері містобудування не наділенні правом звернення до суду з позовом про оскарження рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.
Так, згідно зі ст. 24 Закону України «Про основи містобудування» державний контроль у сфері містобудування здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими на це державними органами.
Порядок здійснення державного контролю у сфері містобудування визначається законодавством.
Статтею 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зазначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 23 грудня 2020 року № 1340 утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Зазначеною постановою Кабінету Міністрів України також затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, згідно із частинами 1-4 якого ДІАМ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (крім надання (отримання, реєстрації), відмов у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів).
Основним завданням ДІАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі об'єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності, а також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування.
ДІАМ відповідно до покладених на неї завдань: проводити перевірки щодо законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду та видає обов'язкові до виконання приписи, зокрема, щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об'єктами нагляду.
Разом з тим, Вишгородська міська рада не відноситься до органів, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, а отже не є об'єктом нагляду ДІАМ, а тому у Державної інспекції архітектури та містобудування України відсутні повноваження щодо скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження детальних планів території.
До подібних висновків застосування вищенаведених норм матеріального та процесуального права дійшов Верховний Суд в постанові від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21.
Отже, оспорюване рішення не може бути скасоване органом, до відання якого належить здійснення контролю та/або нагляду за суб'єктами містобудівної діяльності, а тому прокурор набуває статусу позивача.
Досліджуючи питання права на звернення прокурора до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, Верховний Суд у пункті 186 постанови від 01.09.2022 у справі № 440/7210/21 зазначив, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб'єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб'єкті, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
Надалі щодо застосування ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у питанні можливості оскарження прокурором до суду рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування Велика Палата Верховного Суду у пункті 89 постанови від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 сформулювала правову позицію, згідно з якою прокурор вправі звернутися до суду як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем, коли оскаржується рішення останнього.
Також у пункті 3 7 постанови від 15.09.2020 № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави (інтересів територіальної громади).
Отже прокурор може звертатися до суду з позовом в інтересах територіальної громади, як невід'ємної складової загального інтересу держави, вважаючи, що орган місцевого самоврядування при прийнятті рішення про затвердження містобудівної документації порушив вимоги законодавства.
У подібних правовідносинах щодо оскарження прокурором детального плану території Верховний Суд у постанові від 27.07.2022 у справі №320/1533/19 сформулював правову позицію, що якщо орган місцевого самоврядування приймає рішення всупереч закону та інтересам мешканців міста й Українського народу, то саме прокурор має право діяти на захист порушених державних інтересів шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку відповідний орган - міська рада, набуває статусу відповідача.
Згідно статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:
1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;
2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.
Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.
Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За наслідком здійснення аналізу оскаржуваного рішення на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги підлягають задоволенню.
Згідно статті 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Оскільки позивачем не надано суду доказів здійснення вказаних витрат, що пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз, у даному випадку судові витрати не підлягають стягненню на користь позивача - суб'єкта владних повноважень.
На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд, -
Адміністративний позов Вишгородської окружної прокуратури (07301, Київська область, місто Вишгород, вулиця Кургузова, будинок 13; код ЄДРПОУ 02909996) до Вишгородської міської ради (07301, Київська область, місто Вишгород, площа Тараса Шевченка, будинок 1; код ЄДРПОУ 04054866) про визнання протиправним та скасування індивідуального акта - задовольнити повністю.
Визнати протиправним та нечинним рішення Вишгородської міської ради від 19 грудня 2024 року № 51/28 «Про затвердження містобудівної документації «Детальний план території для будівництва та обслуговування садових будинків в м. Вишгород Вишгородського району Київської області».
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Колеснікова І.С.