31 жовтня 2025 р. Справа № 120/16611/24
Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Слободонюка М.В., розглянувши у м. Вінниці в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (в письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛІКАД" до Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області про визнання дій протиправними
До Вінницького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛІКАД" (далі також ТОВ "СІЛІКАД", позивач), яка подана його представником - адвокатом Дмитрійчук Анжелікою Анатоліївною, до Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області (далі також міська рада, відповідач), за вимогами якої позивач просить суд визнати протиправними дії Ладижинської міської ради, в особі робочої групи з розгляду земельних питань, створеної розпорядженням секретаря Ладижинської міської ради від 06.08.2024 №205-р, стосовно обстеження земельних ділянок проведеного 08.08.2024 та встановлення порушень земельного законодавства ТОВ "СІЛІКАД".
Мотивуючи позовні вимоги представник позивача зауважує, що перевірку проведено без дотримання вимог законодавства та за відсутності повноважень на здійснення такої. Також вказує, що висновки щодо порушень земельного законодавства, які відображені у акті обстеження земельних ділянок, за результатами такого контролю, не базуються на об'єктивних обставинах справи.
Ухвалою суду від 16.12.2024 на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовлено у відкритті провадження у справі з огляду на те, що окреслений предмет спору не породжує правовідносин, що можуть бути досліджені у порядку адміністративного судочинства.
Втім, постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.02.2025 вказану ухвалу суду першої інстанції від 16.12.2024 скасовано, а справу направлено до Вінницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Так, з урахуванням висновків, відображені у зазначеній постанові, ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 23.04.2025 відкрито провадження у цій справі та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні). Цією ж ухвалою сторонам встановлені строки для подання відзиву на позовну заяву, відповіді на відзив та заперечення.
Відповідач скористався своїм правом на подання відзиву, у якому заперечив проти задоволення позову. Зокрема, акцентує увагу на тому, що акт обстеження земельних ділянок не є актом перевірки, складеним за результатами проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель в розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Окрім того представник відповідача вважає, що між сторонами відсутній публічно-правовий спір, оскільки посадовими особами не приймалося індивідуальних актів на виконання владно-управлінських функцій.
Надалі від представника позивача до суду надійшла відповідь на відзив, у якій звертається увага на тому, що відповідач, не маючи відповідних повноважень, здійснив кваліфікацію використання земельних ділянок як самовільне зайняття та/або нецільове використання.
Окрім того, до суду також надійшли додаткові пояснення від позивача, у яких останній вказує на природу спірних правовідносин у господарській справі № 902/1257/24. Так, зауважує, що провівши перевірку земельних ділянок та оформивши відповідний акт поза межами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель відповідно до законодавства, відповідач маніпулює висновками відображеними у акті, шляхом нав'язування позивачу у користування площ земельних ділянок, неохоплених дозволом. До цих же пояснень позивач надав додаткові докази, які він здобув уже після відкриття провадження у справі.
У свою чергу, відповідачем до суду подано додаткові пояснення, у яких він звертає увагу, що уповноваженими особами Ладижинської міської ради не здійснювався державний контроль за використанням земельних ділянок, результати якого б могли потягнути за собою відповідні правові наслідки. Так, повторно наголошує, що у цих відносинах відсутній публічно-правовий спір, оскільки органами місцевого самоврядування Ладижинської територіальної громади та їх посадовими особами не вчинялися дії та не приймалися рішення на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, які стосуються прав або інтересів позивача. Крім цього, представник відповідача просив відмовити у задоволенні клопотання позивача про долучення поданих ним доказів, як неналежних.
Щодо цих доводів відповідача, то суд звертає увагу, що в розумінні частин 1, 2 статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
На переконання суду, викладені у поданих поясненнях відповідача покликання на неналежність долучених позивачем доказів є необґрунтованими, а тому підстав визнання їх неналежними у суду не має.
Інших заяв по суті справи від сторін спору до суду не надходило.
Вивчивши наявні у справі докази та письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, суд встановив, що відповідно до витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно земельні ділянки з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0345, 0510600000:04:002:0346, 0510600000:04:002:0347, 0510600000:04:002:0348, 0510600000:04:002:0349, 0510600000:04:002:0350; 0510600000:04:002:0351; 0510600000:04:002:0352; 0510600000:04:002:0353; 0510600000:04:002:0354 належать до комунальної власності.
Земельні ділянки з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0345; 0510600000:04:002:0348 та 0510600000:04:002:0353 перебувають в оренді позивача відповідно до договорів оренди земельних ділянок від 14.10.2022 (додаткова угода від 01.12.2023), 25.04.2024 та 13.10.2022.
Відповідно до спеціального дозволу на користування надрами від 15.06.2022 №6627 ТОВ «СІЛІКАД» має право на видобування корисних копалин на ділянці надр Лукашівського родовища строк 20 років, а саме видобування різного виду піску.
08.08.2024 року робочою групою з розгляду земельних питань, створеною розпорядженням секретаря Ладижинської міської ради від 06.08.2024 року №205-р, в присутності головного державного фінансового інспектора Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, фінансового директора ТОВ «СІЛІКАД» С. Баламута, із залученням фахівців ДП «Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» проведено обстеження та встановлення межових знаків в натурі (на місцевості) на таких земельних ділянках комунальної власності: кадастровий номер 0510600000:04:002:0348 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0345 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0353 площею 1,4460 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0346 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0347 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0349 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0350 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0351 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0352 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0354 площею 14,5540 га.
За результатами проведених обстежень робочою групою складено акт обстеження земельних ділянок на території Ладижинської міської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області (за межами населеного пункту с. Лукашівка, територія піщаного кар'єру) від 08.08.2024 (а.с. 28-29).
Відповідно до вказаного акту робочою групою серед іншого встановлено ряд порушень земельного законодавства вчинених невідомими особами та позивачем, а саме: самовільне використання ТОВ «СІЛІКАД» без відповідних правовстановлюючих документів земельних ділянок з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0346, 0510600000:04:002:0347, 0510600000:04:002:0354; використання земельних ділянок з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0348, 0510600000:04:002:0353, які передані ТОВ «СІЛІКАД» в користування, не за цільовим призначенням; нецільове використання земельних ділянок з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0349, 0510600000:04:002:0350, 0510600000:04:002:0351, 0510600000:04:002:0352 невстановленими особами (засадженні сільгоспкультурою).
Згідно висновку експертного дослідження Вінницького НДКЦ МВС від 23.09.2024 №ЕД-19/102-24/14475 Е, здійсненого на замовлення відповідача, визначена шкода самовільним зайняттям ТОВ «СІЛІКАД» земельних ділянок загальною площею 22,554 га у розмірі 2862937,1 грн., шкода за використанням земельних ділянок ТОВ «СІЛІКАД» не за цільовим призначенням загальною площею 5,446 га нарахована в сумі 120728,99 грн. Вказані обставини відображені у Акті ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Ладижинської міської ради за період з 01.01.2021 по 30.06.2024, проведеної Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області від 30.09.2024 № 260211-30/18 (а.с. 30-34).
Вважаючи дії відповідача щодо порушення порядку проведення контролю за використанням земельним ділянками протиправними та висновки здійсненні на підставі такого моніторингу (обстеження) необґрунтованими, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам та встановленим обставинам справи суд керується такими мотивами.
Згідно зі статтею 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею (частина перша).
Частинами 2, 3 статті 2 ЗК України визначено, що суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
Відповідно до частини 1 статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина друга статті 3 ЗК України).
Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Державний контроль за використанням та охороною земель в обсязі, визначеному законом, також здійснюється виконавчими органами сільських, селищних, міських рад. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю (частина 2 статті 188 ЗК України).
Згідно статті 190 Земельного кодексу України, громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положень, затверджених відповідно центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, відповідною радою.
Закон України від 19.06.2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Статтею 1 цього Закону, зокрема визначено такі поняття:
- межа земельної ділянки - умовна замкнена ламана лінія, що розмежовує земельні ділянки;
- межовий знак - спеціальний знак встановленого зразка, яким закріплюється місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);
- охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
- невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням - невикористання земельної ділянки, крім реалізації науково обґрунтованих проектних рішень, або фактичне використання земельної ділянки, яке не відповідає її цільовому призначенню, встановленому при передачі земельної ділянки у власність чи наданні в користування, в тому числі в оренду, а також недодержання режиму використання земельної ділянки або її частини в разі встановлення обмежень (обтяжень)
- самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Статтею 5 Закону № 963-IV регламентовано, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.
Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а саме, зокрема щодо виконанням землевласниками та землекористувачами вимог щодо використання земель за цільовим призначенням, розміщенням, проектуванням, будівництвом, введенням в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель, експлуатацією, збереженням протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень (частина 1 статті 6-1 Закону № 963-IV).
Вказане кореспондує із положенням підпункту 10 пункту "б" частини 1 статті 33 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якого до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у межах та порядку, встановлених законом.
Так, відповідно до статті 6-1 Закону № 963-IV виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю і реалізують функцію державного контролю за використанням та охороною земель через державних інспекторів з державного контролю за використанням та охороною земель відповідних рад, кваліфікаційні вимоги до яких визначені статтею 10 цього Закону.
Сільські, селищні, міські ради після прийняття ними рішення про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель зобов'язані:
протягом місяця забезпечити призначення державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель відповідних рад;
протягом 10 календарних днів після призначення державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель відповідних рад письмово поінформувати про це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад починають виконувати повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель через 30 календарних днів після інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
У разі якщо сільські, селищні, міські ради не прийняли рішення про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та не забезпечили призначення державних інспекторів відповідних рад, повноваження рад у зазначеній сфері виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до прийняття радами в установленому цим Законом порядку рішення про виконання радами повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Відповідно до частини 4 статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема шляхом проведення перевірок.
Згідно з положення статті 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель повноважні, зокрема, складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальностіу разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення.
Відтак, з огляду на наведені законодавчі приписи, суд констатує, що державний контроль за використанням і охороною земель є діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах.
Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб'єктів земельних відносин.
Водночас, суд наголошує, що такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися у тому числі і органами місцевого самоврядування шляхом проведення перевірок. Так, для реалізації наданих органам місцевого самоврядування повноважень останні діють через державних інспекторів у чітко встановленій та передбаченій законодавством процедурі.
Принагідно суд зауважує, що використання землі як об'єкта державного контролю та охорони нерозривно пов'язано з діяльністю на ній (щодо неї) суб'єктів земельних відносин, у тому числі господарської.
Розвиваючи вказане суд зазначає, що цілі й завдання Закону України від 05.04.2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб'єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV.
Так, згідно абзацу 9 частини1 статті 5 Закону № 877-V виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, що здійснюють державний нагляд (контроль) у межах делегованих законом повноважень органів виконавчої влади в частині використання та охорони земель, визначають перелік суб'єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у плановому періоді, відповідно до критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), що затверджуються відповідно до цього Закону.
Відтак, з огляду на наведене, слід дійти висновку, що законодавство України не передбачає можливості здійснення органами місцевого самоврядування проведення контролю за дотримання землевласниками чи землекористувачами вимог земельного законодавства поза межам процедури здійснення державного контролю.
Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, за якими, зокрема: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
Вказані норми, перебуваючи у взаємозв'язку, виражають основоположний принцип конституціоналізму - необхідність обмеження державної влади задля гарантування прав і свобод людини. Вони зобов'язують органи державної влади діяти виключно в межах повноважень, установлених Конституцією та законами України, відповідно до визначених цілей і у встановлений спосіб.
Застосування вказаних принципів суттєво обмежує суб'єктів владних повноважень у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у не передбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Визначення механізму здійснення окреслених законодавством повноважень суб'єкта владних повноважень є вкрай важливим у правовій державі, оскільки, з одного боку, запровадження відповідних процедур для реалізації функцій держави, використовуючи для цього відповідні форми і методи, визначає спосіб їх реалізації, а з другого, є способом забезпечення прав, свобод та інтересів осіб
Суд наголошує на тому, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви, зокрема, він є одним із визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково збігається з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
Зокрема, у пунктах 70- 71 рішення в справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04), ухваленого 20 жовтня 2011 року (набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року), Європейський суд з прав людини, аналізуючи відповідність цього мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер'їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 08 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal.), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v.), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприяти юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), п. 119).
Слушними є також висновки, викладені в рішенні ЄСПЛ у справі «Волков проти України» (заява № 21722/11, п. 170, 171). Зокрема, характеризуючи загальні принципи законності втручання, Суд наголосив на тому, що вислів «згідно із законом» також стосується якості закону, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, крім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе (рішення у справі «Копп проти Швейцарії» (Корр.), заява № 23224/94, п. 55); «якість закону» передбачає, inter alia (з лат. «серед інших речей і справ»), що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на конвенційні права особи (рішення у справі «С.G. та інші проти Болгарії» (С.G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39); законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів (рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, п. 46).
Водночас, як свідчать матеріали справи, зокрема лист Держгеокадастру від 01.11.2024 № 29-28-0.194-11316/2-24 (а.с. 36-37) в автоматизованій системі електронного документообігу «ДОК ПРОФ 3» Держгеокадастру відсутня інформація про надходження повідомлення та прийняття Ладижинською міською радою Гайсинського району рішення про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Окрім того матеріали справи не містять будь-яких відомостей щодо дотримання порядку у частині призначення державних інспекторів, які мають відповідну кваліфікацію для прийняття відповідних висновків.
Тобто, суб'єктом владних повноважень недотримано порядку проведення державного контролю.
В даному випадку суд критично ставиться до доводів відповідача щодо того, що порушення було встановлено в ході встановлення межових знаків земельних ділянок комунальної власності, а не під час здійснення державного нагляду.
З цього приводу суд зауважує, що встановлення факту порушення законодавства не передбачає необхідності складення акту для повідомлення уповноважених органів, що здійснюють контроль за правопорядком.
Інакше, у силу положень Закону № 963-IV таке повідомлення здійснюється державним інспектором за результатами перевірки у межах заходів державного контролю.
Водночас, поза увагою суду не може залишитися той факт, що не маючи визначених законом повноважень, спеціально уповноважених осіб на встановлення порушень (державних інспекторів), які повинні мати відповідні знання та кваліфікацію, робоча група здійснила кваліфікацію порушення, а не зафіксувала факти, як стверджує відповідач.
Більше того, не проведення контролюючими органом належної перевірки у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, що мала здійснюватися відповідно до вимог законодавства порушує гарантій суб'єкта земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов'язану з використанням та охороною землі та спричинила наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист під час проведення перевірки.
Так, судом враховано, що на дату звернення ТОВ «СІЛІКАД» до суду з цим позовом, між позивачем та відповідачем був наявний спір щодо встановлення строкового оплатного земельного сервітуту для видобування корисних копалин на: частину земельної ділянки з кадастровим номером 0510600000:04:002:0346 із площею сервітуту 0,9000 га; частину земельної ділянки з кадастровим номером 0510600000:04:002:0354 із площею сервітуту 1,4000 га; частину земельної ділянки з кадастровим номером 0510600000:04:002:0354 із площею сервітуту 1,2800 га. Вказане є предметом розгляду у господарській справі № 902/1257/24.
Судом встановлено, що ТОВ "СІЛІКАД" зверталося до Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області із клопотанням вих. № 03092024-1 від 03.09.2024, у якому просило встановити на користь останнього земельний строковий сервітут на зазначені вище частини земельних ділянок.
Відтак, провівши перевірку земельних ділянок та оформивши відповідний акт поза межами здійснення державного контролю, за наявності невирішеного спору, робочою групу позбавлено позивача можливості врегулювати відповідні питання.
Суд зауважує, що формальні порушення під час проведення перевірки, за наявності доведеного факту порушення земельного законодавства України, вчиненого суб'єктом земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов'язану з використанням та охороною об'єкта перевірки - землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, не можуть слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.
Разом з тим, у контексті завдань адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду.
Тобто, інтереси, які належать конкретній особі є предметом судового захисту.
У Рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 дано визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес". Зокрема, зазначено, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" має один і той же зміст (інтерес у вузькому розумінні цього слова) та означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абз. 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 року № 3-рп/2003).
На доповнення до вищевикладеного, суд критично ставиться до доводів відповідача щодо відсутності публічно-правового спору з тих мотивів, що органами місцевого самоврядування Ладижинської територіальної громади та їх посадовими особами не вчинялися дії та не приймалися рішення на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, які стосуються прав або інтересів позивача.
В цьому випадку є очевидним, що відповідні дії органу місцевого самоврядування, які пов'язані із проведенням обстеження земельних ділянок були здійснені відповідачем як суб'єктом владних повноважень та мали певні правові наслідки для позивача.
Більше того, питання юрисдикції цього спору було предметом перегляду Сьомим апеляційним адміністративним судом, який своєю постановою від 25.02.2025 скасував попередню ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 16.12.2024 про відмову у відкритті провадження у цій справі та направив справу для подальшого розгляду.
Так, при відкритті провадження у цій справі судом враховано, що до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з суб'єктом владних повноважень (органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства), предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
У розрізі наведеного, суд вказує, що предметом оцінки у цьому спорі фактично стали обставини реалізації відповідачем як суб'єктом владних повноважень своїх владно-управлінських функцій стосовно позивача у сфері проведення державного контролю. Вказане, у свою чергу, безпосередньо свідчить про наявність публічно-правого спору.
Так, відповідач, проводячи перевірку земельних ділянок, фіксуючи відповідні порушення, був законодавчо зобов'язаний дотримуватися відповідної процедури для подальшої змоги владно керувати поведінкою позивача та врегулювати окреслені питання.
Судом враховано, що на підставі висновків, зроблених відповідачем поза межами встановленої процедури та без урахування відповідних обставин, відповідач звернувся до експертної установи для розрахунку збитків, заподіяних цими порушеннями.
Окрім того, із Акту від 30.09.2024 №260211-30/18 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Ладижинської міської ради за період з 01.01.2021 по 30.06.2024, проведеної Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області та Акту обстеження робочою групою від 08.08.2024, факт вчинення самовільного зайняття та нецільового використання земельних ділянок ТОВ «СІЛІКАД» є констатованим і, відповідно, визначена шкода від даного правопорушення.
Суд зауважує, що засоби і порядок судового захисту прав і законних інтересів суб'єктів підприємницької діяльності припускає, перш за все, з'ясування суті самого поняття «захист», зміст механізму його здійснення.
У контексті змісту законодавчих норм «захист» означає обов'язок держави, його органів захищати ті або інші права, гарантії та вживати заходи охорони тих або інших ще не порушених прав.
Правовий захист, як одна зі спеціальних юридичних гарантій здійснення суб'єктивних прав, їх відновлення у разі порушення, є складним та багатоплановим явищем, що передбачає, зокрема наявність відповідних правових висновків для захисту своїх прав у судовому чи досудовому порядку надалі.
Суди повинні реагувати на порушення процедурної визначеність, оскільки саме заходи контролю сприяють дотриманню правомірної поведінки всіма учасниками правовідносин у сфері контролю за дотриманням вимог земельного законодавства.
Судом враховано, що відповідно до відповіді № 99219-2025 від 16.04.2025 слідчого управління ГУНП у Вінницькій області на адвокатський запит представника позивача, слідчим відділенням поліції № 3 Гайсинського РУП ГУНП у Вінницькій області за фактом самовільного зайняття земельних ділянок комунальної власності Ладижинської міської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області та незаконного видобутку корисних копалин на земельній ділянці Лукашівського родовища піску вищевказаної територіальної громади, що поза межами географічних координат, якими визначено дію спеціального дозволу користування надрами здійснюється досудове розслідування кримінального провадження № 12024020000000617 від 12.08.2024 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених за ч. 1 ст. 240, ч. 3 ст. 197-1 КК України.
Відтак, у контексті цієї справи, суд позбавлений можливості надавати оцінку власне самим висновкам, відображеним у акті, оскільки вказане наразі перебуває поза юрисдикцією адміністративного суду. Таким чином в межах цього спору суд не досліджує питання про те, чи мали місце порушення вимог земельного законодавства, що зафіксовані в акті від 08.08.2024, позаяк відповідні правовідносини виходять за рамки тих обставин, яким суд надає оцінку вирішуючи цей спір.
Принагідно суд зауважує, що правомірність вказаних висновків, з огляду на формулювання позивачем прохальної частини позову, не є предметом розгляду у цій справі. Таким предметом є лише питання порядку та процедури проведення перевірки.
За змістом частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частин першої та третьої статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
Отже рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
При цьому обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Таким чином, оскільки в межах цього спору судом встановлено протиправність дій відповідача щодо проведення обстеження земельних ділянок та з огляду на існування певних правових наслідків для позивача у зв'язку із проведеною перевіркою, суд дійшов до висновку, що в цьому випадку у позивача наявне суб'єктивне право на судовий захист, яке належить захистити у спосіб визнання оспорюваних дій відповідача протиправними.
Частиною першою статті 9 КАС України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до частини першої, другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, системно проаналізувавши приписи законодавства України та надавши оцінку наявним у справі доказам та ключовим обставинам справи, суд доходить висновку про задоволення адміністративного позову.
При вирішенні питання про розподіл судових витрат суд враховує, що відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Відтак, у зв'язку із задоволенням позову, судові витрати позивача зі сплати судового збору в розмірі 3028 грн. належить стягнути на його користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись ст.ст. 72, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 291, 295 КАС України, -
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправними дії Ладижинської міської ради в особі робочої групи з розгляду земельних питань, створеної розпорядженням секретаря Ладижинської міської ради від 06.08.2024 №205-р, щодо обстеження земельних ділянок проведеного 08.08.2024 та встановлення порушень вимог земельного законодавства з боку Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛІКАД".
Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛІКАД" понесені витрати зі сплати судового збору у розмірі 3028 грн. (три тисячі двадцять вісім гривень) за рахунок бюджетних асигнувань Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Повне судове рішення складено 31.10.25.
Інформація про учасників справи:
Позивач: Товариство з обмеженою відповідальністю "СІЛІКАД" (вул. Іллєнка Юрія, 12, м. Київ, 04050, код ЄДРПОУ 43685099);
Відповідач: Ладижинська міська рада Гайсинського району Вінницької області (місцезнаходження: вул. Петра Кравчика, 4, м. Ладижин, Гайсинський район, Вінницька область, 24321, код ЄДРПОУ 04325621).
Суддя Слободонюк Михайло Васильович