Справа № 640/18108/21 Головуючий у 1-й інстанції: Желік О.М.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
28 жовтня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Черпака Ю.К.,
суддів Грибан І.О., Кобаля М.І.,
за участю секретаря судового засідання Краснової О.Р.,
представників позивача Авдєєвої О.І., Теркіяла І.М.,
представника відповідача Ноги М.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 червня 2025 року у справі за адміністративним позовом Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги, зобов'язання вчинити певні дії,
У червні 2021 року Департамент житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - позивач/апелянт/ДЖКІ КМДА) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач/Держаудислужба) про:
- визнання протиправною та скасування письмової вимоги Держаудислужби від 13 січня 2021 року № 262624-13/266-2021 щодо усунення виявлених порушень;
- визнання протиправними дій Держаудислужби щодо внесення до пунктів 2.1, 2.12, 2.16 розділу 2 Акту ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року від 23 грудня 2020 року № 024-30/571 інформації та висновків, які не відповідають фактичним обставинам, а також з порушенням вимог чинного законодавства щодо складання акту ревізії, невірним застосуванням норм матеріального права, та щодо неврахування зауважень Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 06 січня 2021 року № 058/9/1-70, про що зазначено у Висновку на заперечення до акта планової ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року, акт від 23 грудня 2020 року № 024-30/571, а саме:
1) «Таким чином, при розрахунку видатків на 2018 рік Департаментом у порушення вимог пункту 2 та пункту 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15 (далі - Положення № 15), п. 22 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» до проекту кошторису на 2018 рік було враховано стимулюючи виплати (надбавка за інтенсивність праці, надбавка за невиконання особливо важливої роботи) у розмірах більших ніж передбачено Положенням Nє 15, що призвело до завищення розміру асигнувань по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 3 970 716,0 грн: (надбавка за інтенсивність праці 2 156 940, 0 грн (179 745,0 грн*12 місяців); надбавка за виконання особливо важливої роботи 1 813 776,0 грн (151 148,0 грн*12 місяців) та завищено по КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на суму 873 557,52 грн (3970716,0 грн*22 %).»;
2) «У зв'язку із чим, Департаментом протягом 4 місяців 2018 року заплановано бюджетних асигнувань у завищеному розмірі на загальну суму 1 414 527, 87 грн, з них: на заробітну плату у сумі 1 159 449, 07 грн та нарахування на заробітну плату у сумі 255 078,796 грн відповідно, які профінансовано.»;
3) «Таким чином, при розрахунку видатків на 2018 рік Департаментом у порушення вимог пункту 2 та пункту 3 Положення № 15, пункту 22 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28 лютого 2002 року «№ 228 до проекту змін до кошторису на 2018 рік було враховано стимулюючи виплати (надбавка за інтенсивність праці, надбавка за виконання особливо важливої роботи) у розмірах більших ніж передбачено Положенням Nє 15, що призвело до завищення розміру асигнувань по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 3 893 400,0 грн (надбавка за інтенсивність праці 3 480 900,0 грн (290 075,0 грн*12 місяців); надбавка за виконання особливо важливої роботи 412 500,0 грн (34 375,0 грн*12 місяців) та завищено КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на суму 856 548,00 грн (3 893 400,0 грн*22 %).»;
4) «У зв'язку із чим, Департаментом протягом 8 місяців 2018 року отримано бюджетних асигнувань у завищеному розмірі на загальну суму 3 432 787, 42 грн, з них: на заробітну плату у сумі 2 813 760,18 грн та нарахування на заробітну плату на 619 027, 24 грн відповідно.»;
5) «Таким чином, Департаментом, при розрахунку видатків на 2018 рік за рахунок порушення вимог пункту 2 та пункту 3 Положення № 15, пункту 22 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28 лютого 2002 року № 228 завищено видатки на заробітну плату та видатки на нарахування на заробітну плату на загальну суму 4 847 315, 29 грн, які профінансовано протягом року у повному обсязі.»;
6) «Таким чином, при розрахунку видатків на 2019 рік Департаментом у порушення вимог пункту 2 та пункту 3 Положення № 15, пункту 22 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28 лютого 2002 року № 228 до проекту кошторису на 2019 рік було враховано стимулюючи виплати (надбавка за інтенсивність праці, надбавка за невиконання особливо важливої роботи) у розмірах більших ніж передбачено Положенням № 15, що призвело до завищення розміру асигнувань по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 5 469 493,8 грн: (надбавка за інтенсивність праці 3 486 600,0 грн (290 550, 0 грн*12 місяців); надбавка за виконання особливо важливої роботи 1 982 893,8 грн (165 241, 15 грн*12 місяців) та по КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на суму 1 203 288,64 грн (5 469 493, 8 грн*22%).»;
7) «У зв'язку із чим, Департаментом протягом 4 місяців 2019 року заплановано бюджетних асигнувань у завищеному розмірі на загальну суму 3 269 663, 39 грн, з них: на заробітну плату у сумі 2 680 051, 96 грн та нарахування на заробітну плату у сумі 589 611, 43 грн відповідно, які профінансовано.»;
8) «Таким чином, при розрахунку видатків на 2019 рік Департаментом у порушення вимог пункту 2 та пункту 3 Положення № 15, пункту 22 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28 лютого 2002 року № 228 до проекту змін до кошторису на 2019 рік було враховано стимулюючи виплати (надбавка за інтенсивність праці, надбавка за виконання особливо важливої роботи) у розмірах більших ніж передбачено Положенням № 15, що призвело до завищення розміру асигнувань по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 11 110 779,5 грн (надбавка за інтенсивність праці 6 973 200,0 грн (581 100, 0 грн*12 місяців); надбавка за виконання особливо важливої роботи 4 137 579,48 грн (344 798, 29 грн*12 місяців); та завищено по КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на суму 2 444 371, 49 грн (11 110 779, 5 грн*22%).»;
9) «У зв'язку із чим, Департаментом протягом 8 місяців 2019 року отримано бюджетних асигнувань у завищеному розмірі на загальну суму 8 607 510, 88 грн, з них: на заробітну плату у сумі 7 055 334,98 грн та нарахування на заробітну плату на 1 552 175, 9 грн відповідно.»;
10) «Таким чином, Департаментом, при розрахунку видатків на 2019 рік за рахунок порушення вимог пункту 2 та пункту 3 Положення № 15, пункту 22 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28 лютого 2002 року № 228 завищено видатки на заробітну плату та видатки на нарахування на заробітну плату на загальну суму 11 877 174, 3 грн, які профінансовано протягом року у повному обсязі.»;
11) «Враховуючи вище наведене, Департаментом при розрахунку видатків на 2018 та 2019 рік завищено видатки на заробітну плату та нарахування на заробітну плату на загальну суму 16 724 489,6 грн, з них: 2018 рік - 4 847 315,29 грн, 2019 рік - 11 877 174,3 грн, які профінансовано протягом 2018 та 2019 років у повному обсязі.»;
12) «Таким чином, при розрахунку видатків на 2020 рік Департаментом у порушення вимог пункту 2 та пункту 3 Положення № 15, пункту 22 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28 лютого 2002 року № 228 до проекту кошторису на 2020 рік було враховано стимулюючи виплати (надбавка за інтенсивність праці, надбавка за невиконання особливо важливої роботи) у розмірах більших ніж передбачено Положенням № 15, що призвело до завищення розміру асигнувань по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 13 343 515,1 грн: (надбавка за інтенсивність праці 7 487 760,0 грн (623 980,00 грн*12 місяців); надбавка за виконання особливо важливої роботи 5 855 755,08 грн (487 797, 59 грн *12 місяців); та по КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на суму 2 935 573,32 грн (7 487 760,0 грн*22%).»;
13) «Враховуючи вище наведене, Департаментом при розрахунку видатків на 2020 рік завищено видатки на заробітну плату та нарахування на заробітну плату на загальну суму 16 279 088,4 гривень.»;
14) «Висновок: Департаментом, при розрахунку видатків на 2018 рік завищено видатки на заробітну плату та нарахування на заробітну плату на загальну суму 4 847 315,29 грн, які профінансовано протягом року у повному обсязі; при розрахунку видатків на 2019 рік завищено видатки на заробітну плату та нарахування на заробітну плату на загальну суму 11 877 174,3 грн, які профінансовано протягом року у повному обсязі; при розрахунку видатків на 2020 рік завищено видатки на заробітну плату та нарахування на заробітну плату на загальну суму 16 279 088,4 грн, які протягом 8 місяців 2020 року профінансовано частково.»;
15) «Згідно до наданих до ревізії документів встановлено, що Департаментом станом на 31 серпня 2020 року послуги від виконавця не отримувало, що є порушенням вимог п. 5.3 Договору від 22 червня 2020 року № 24.»;
16) «Згідно до наданих до ревізії документів встановлено, що станом на 31 серпня 2020 року послуги виконавцем ТОВ «Український науково-дослідний інститут з розробки та впровадження комунальних програм та проектів» надано частково, виконано лише перший етап, що є порушенням вимог пункту 5.3 Договору від 16 вересня 2020 року № 64.»;
17) «Тобто, зміни до договору внесено після завершення терміну виконання окремих етапів.»;
18) «Висновок: ревізією даного питання встановлено окремі порушення в частині дотримання термінів виконання умов договорів та внесення змін до них після завершення термінів виконання окремих етапів, про що зазначено при розгляді процедур.», та зобов?язати Північний офіс Держаудитслужби України утриматись від реалізації результатів ревізії, викладених в Акті ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року від 23 грудня 2020 року № 024-30/571»;
- зобов'язання Держаудислужби утриматись від реалізації результатів ревізії, викладених а Акті ревізії фінансово-господарської діяльності ДЖКІ КМДА за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року від 23 грудня 2020 року № 024-30/571.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що письмова вимога Держаудитслужби є індивідуальним правозастосовним актом, який покладає на Департамент конкретні обов'язки та породжує правові наслідки, а тому підлягає судовому контролю. При її прийнятті відповідач вийшов за межі наданих повноважень і не дотримався базових вимог до вмотивованості та визначеності індивідуальних актів. Зміст оскаржуваної вимоги та відповідних пунктів Акта ревізії (2.1, 2.12, 2.16 розділу 2) ґрунтується не на встановлених фактах і нормах матеріального права, а на припущеннях ревізорів: у документі не наведено чітких обставин порушення, не ідентифіковано конкретні правові приписи, яких начебто не дотримано, не викладено причин, з яких відхилено подані Департаментом заперечення й докази. Натомість сформульовано загальні розпорядження «усунути порушення» та «вжити заходів», що фактично змушує Департамент самостійно визначати обсяг порушення й спосіб його усунення, чого закон не вимагає і що створює ризик нових порушень. Спростовуючи суть висновків ревізії, позивач наголошує, що стимулюючі виплати державним службовцям (надбавка за інтенсивність праці, премії, виплати за виконання особливо важливої роботи) встановлювалися наказами керівника виключно в межах фонду оплати праці та економії цього фонду, відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про оплату праці», бюджетного законодавства і Положення про застосування стимулюючих виплат, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15. Планування таких виплат у кошторисах і бюджетних запитах Департаменту здійснювалося як складова фонду оплати праці за КПКВК 1210160 з дотриманням Інструкції з підготовки бюджетних запитів і економічної класифікації видатків (КЕКВ 2111, 2120), а за результатами роботи їх розмір міг зменшуватися або скасовуватися, що виключає твердження про «неправомірне планування». Доводи Держаудитслужби щодо закупівель також є необґрунтованими: за договором від 22 червня 2020 року № 24 про послуги з добору незалежних членів наглядової ради КП «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО» календарний план був прив'язаний до створення та роботи конкурсної комісії органом управління, через затримку таких рішень частина послуг об'єктивно не могла надаватися, оплата не проводилася, а відтак порушення умов договору і бюджетної дисципліни відсутні. За договором із ТОВ «УкрНДІКомунпроект» на розроблення Плану управління відходами до 2030 року висновок ревізорів про «несвоєчасність виконання» і «незаконне перенесення етапів» ігнорує погоджені сторонами зміни до календарного плану та додаткові угоди, а також охоплює період після 31 серпня 2020 року, який не входив до меж ревізії, що саме по собі виключає можливість інкримінування порушення у межах цього контрольного заходу. Окремо позивач вказує на порушення відповідачем Порядку проведення інспектування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 550. В Акті ревізії та у Вимозі відсутні конкретні мотиви, правова кваліфікація та належні докази, не наведено підстав для відхилення заперечень Департаменту, чим порушено принципи законності, обґрунтованості та пропорційності, закріплені статтею 19 Конституції України і статтями 2, 5, 9 КАС України.
На виконання положень пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» від 13 грудня 2022 року № 2825-ІХ дана справа отримана Львівським окружним адміністративним судом.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10 червня 2025 року відмовлено у задоволенні позову ДЖКІ КМДА.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога Держаудитслужби про усунення виявлених порушень не має імперативного характеру, не створює безпосередніх правових наслідків для позивача та спрямована лише на приведення його діяльності у відповідність до вимог законодавства, тому не може бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства. Суд послався на усталену практику Верховного Суду, згідно з якою збитки, зазначені у вимозі, не підлягають примусовому стягненню шляхом такої вимоги і можуть бути відшкодовані лише у добровільному порядку або на підставі окремого позову органу державного фінансового контролю. Дії щодо внесення певних висновків до акта ревізії також не породжують прав та обов'язків для позивача і не можуть бути самостійним предметом судового розгляду, оскільки акт ревізії є носієм доказової інформації, а його висновки можуть бути перевірені судом лише у спорі щодо рішень, прийнятих на його підставі. Суд відхилив доводи позивача про відсутність у постанові Кабінету Міністрів України № 228 пункту 22, зазначивши, що йдеться про відповідний пункт Порядку, який є невід'ємною частиною цієї постанови. Враховуючи, що позивач обрав неналежний спосіб захисту та не довів протиправності дій відповідача, підстав для задоволення позову суд не має.
В апеляційній скарзі ДЖКІ КМДА, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги. Зазначено, що суд першої інстанції помилково ототожнив зміст оскаржуваної вимоги з актом ревізії та дійшов передчасного висновку про її ненормативний характер. Вимога є правовим актом індивідуальної дії, оскільки вона містить обов'язок позивача відшкодувати збитки у визначеній сумі, а її невиконання тягне за собою правові наслідки у вигляді звернення до суду з позовом про стягнення коштів. Крім того, апелянт вказує, що така вимога є формою реалізації повноважень органу державного фінансового контролю, а отже, може бути предметом оскарження в адміністративному судочинстві. Ігнорування цих обставин призвело до безпідставної відмови у задоволенні позову. Крім того, суд не врахував зміст пункту 22 Порядку № 550, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 550, в частині визначення підстав для пред'явлення вимог про відшкодування збитків.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач підтримав висновки, викладені судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні, та просив залишити його в силі. Зазначив, що апеляційна скарга є безпідставною, не містить нових аргументів, які б спростовували задокументовані порушення, натомість апелянт перекручує норми законодавства та повторює положення позовної заяви. Відповідач наголосив, що усі порушення, викладені у листі-вимозі від 13 січня 2021 року № 262624-13/266-2021, підтверджені актом ревізії від 23 грудня 2020 року № 024-30/571 та відповідають чинним нормативним актам, що регулюють діяльність Держаудитслужби. Також відповідач підкреслив, що вимога органу державного фінансового контролю не створює для підконтрольної установи нових прав чи обов'язків, а лише фіксує виявлені факти порушень і має превентивний характер. Така вимога не є актом індивідуальної дії, що породжує правові наслідки, а отже, не може бути предметом судового оскарження в адміністративному порядку. Вказану позицію підтверджено сталою практикою Верховного Суду, зокрема постановами від 23 квітня 2019 року у справі № 820/339/17, від 11 лютого 2020 року у справі № 804/2282/16, від 17 червня 2021 року у справі № 0440/6907/18 та від 22 липня 2021 року у справі № 520/1039/19. Крім того, відповідач детально навів підстави для винесення вимоги, вказавши на численні порушення бюджетної дисципліни з боку Департаменту протягом 2018- 2020 років: систематичне завищення видатків на оплату праці та нарахування, неправомірне врахування стимулюючих виплат понад межі економії фонду оплати праці, порушення при внесенні змін до кошторисів та під час проведення публічних закупівель. Загальна сума завищених асигнувань за цей період перевищила 30 млн грн. Відповідач також заперечив доводи апелянта про відсутність конкретних способів виконання вимоги, посилаючись на правову позицію Верховного Суду (зокрема постанови від 02 квітня 2020 року у справі № 820/3534/16 та від 28 квітня 2020 року у справі № 826/8741/16), згідно з якою відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність, оскільки вибір заходів належить до дискреційних повноважень керівника підконтрольного органу. Крім цього, відповідач звернув увагу суду на те, що клопотання позивача про приєднання судово-економічної експертизи від 28 липня 2022 року подане з пропуском процесуальних строків без об'єктивних причин, тому такі докази не можуть бути прийняті судом.
Згідно з частинами першою та другою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та їх правову оцінку, правильність застосування норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.
З матеріалів справи вбачається, що на підставі пункту 1.2.4.4 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на ІІ півріччя 2020 року та відповідно до направлень на проведення ревізії від 29 вересня 2020 року № 1094 та № 1095, від 17 листопада 2020 року № 1323 та № 1324 начальником відділу Савченком І.М. (керівник ревізійної групи) та ревізійною групою у складі: головних державних аудиторів Товста О.М., Рапопорта І.Б., головного фінансового інспектора Щербини В.П. проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року.
Ревізію Північним офісом Держаудистлужби проведено з 30 вересня 2020 року по 17 грудня 2020 року відповідно до питань програми ревізії та робочого плану.
За результатами ревізії складено Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року від 23 грудня 2020 року № 024-30/571, який позивачем підписано із зауваженнями 29 грудня 2020 року.
Зі змісту зазначеного акту вбачається, що під час ревізії встановлено низку порушень фінансово-господарської дисципліни з боку Департаменту ЖКІ КМДА. Зокрема:
1. Оплата за фактично не виконані роботи. В ході аналізу актів приймання виконаних будівельних робіт виявлено завищення обсягів виконання робіт порівняно з фактичними. Так, за декількома договорами з підрядними організаціями були оплачені обсяги, які не підтверджені візуальною чи технічною перевіркою. Зайво сплачені суми були визначені ревізорами як збитки.
2. Оплата робіт без належного підтвердження. Зафіксовано випадки, коли бюджетні кошти перераховувалися виконавцям робіт без достатніх первинних документів, таких як акти виконаних робіт, специфікації, дефектні акти чи фотофіксація результату. Це порушує вимоги Порядку № 100 щодо документального підтвердження використання бюджетних коштів.
3. Нецільове використання коштів. Частина витрат Департаменту була здійснена за напрямами, які не передбачені кошторисом та бюджетним призначенням. Зокрема, здійснено закупівлю робіт або послуг, які не були передбачені програмами ЖКГ.
4. Порушення у веденні бухгалтерського обліку. Ревізія встановила, що облік деяких господарських операцій здійснювався з порушенням вимог національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку, зокрема - щодо обліку капітальних інвестицій та необоротних активів. Це призвело до викривлення фінансової звітності.
5. Недотримання умов договорів. В окремих випадках Департамент здійснював оплату робіт із перевищенням строків виконання або без застосування штрафних санкцій за порушення строків, що прямо передбачено умовами укладених договорів.
6. Відсутність технічного нагляду за виконанням робіт. У ряді випадків роботи приймались без підпису відповідального представника технічного нагляду, що є порушенням норм будівельного законодавства та ставить під сумнів якість виконаних робіт.
Загальна сума збитків, які мають бути відшкодовані, становить 1 520 728, 77 грн.
Позивачем надано письмові зауваження до Акту ревізії від 06 січня 2021 року № 058/9/1-70.
За результатами розгляду зауважень позивача до Акту ревізії відповідач листом від 12 січня 2021 року № 262624-13/219-2021 направив позивачу Висновок на заперечення до акта планової ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року, акт від 23 грудня 2020 року № 024-30/571, в якому відповідач не прийняв заперечень та зауважень позивача.
18 січня 2021 року на адресу Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надійшла від відповідача письмова вимога від 13 січня 2021 року №262624-13/266-2021 щодо усунення виявлених порушень (далі - Вимога).
Згідно із вказаною Вимогою відповідачем зазначено виявлені порушення законодавства, які на час завершення ревізії не усунуті:
1. В порушення вимог п. 22 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28 лютого 2002 року № 228 протягом 2018, 2019 та 2020 років до кошторису було враховано набавки за інтенсивність праці та виконання особливо важливої роботи, які відповідно до пункту 2 та пункту 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15, відносяться до стимулюючих виплат та виплачуються у межах економії фонду оплати праці, чим завищено асигнувань на загальну суму 33 003,58 тис. грн, з них: на 2018 рік на загальну суму 4 847,31 тис. грн, в тому числі: по КЕКВ 2111 на суму 3 973,2 тис. грн та КЕКВ 2120 на суму 874,11 тис. грн; на 2019 рік на загальну суму 11 877,18 тис. грн, в тому числі: по КЕКВ 2111 на суму 7 487,76 тис. грн, та КЕКВ 2120 на суму 2 935,57 тис. грн, які профінансовані за рахунок коштів міського бюджету протягом 2018-2019 років у повному обсязі, та на 2020 рік на загальну суму 16 279,09 тис. грн, в тому числі: по КЕКВ 2111 на суму 13 343,52 тис. грн та КЕКВ 2120 на суму 2 935,57 тис. грн, які профінансовані за рахунок коштів міського бюджету протягом січні - серпня 2020 року не у повному обсязі.
2. За результатами перевірки окремих процедур публічних закупівель, проведених Позивачем у 2018-2020 роках, які розміщені в електронній системі закупівель, встановлені окремі порушення в частині дотримання термінів виконання умов договорів та внесення змін до них після завершення термінів виконання окремих етапів.
Також відповідач виклав у вказаному документі наступні вимоги:
1. Опрацювати матеріали ревізії та вжити заходи, направлені на недопущення порушень в подальшому.
2. Розглянути питання про притягнення до встановленої законодавством відповідальності працівників Позивача, якими допущені порушення.
3. Вичерпну інформацію про вжиті заходи разом з завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати Північному офісу Держаудитслужби до 12 лютого 2021 року.
Зазначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Вважаючи протиправною Вимогу відповідача, а також внесення до пунктів 2.1, 2.12, 2.16 розділу 2 Акту ревізії інформації та висновків, які не відповідають фактичним обставинам, позивач звернувся до суду.
Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За положеннями статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон №2939-ХІІ) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб'єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб'єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
За приписами частини першої статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; усуненням виявлених недоліків і порушень.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Згідно із пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок №550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
Відповідно до пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону №2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
У частині другій статті 15 Закону №2939-XII зазначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Згідно із пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Отже, варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування діяльності підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов'язковою до виконання.
Оспорювана вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов'язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові також було зазначено, що такий висновок відповідає позиції Верховного Суду України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, від якої Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу.
Аналогічна правова позиція підтримана й Верховним Судом, зокрема у постанові від 8 травня 2018 року у справі №826/3350/17. У цій постанові за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю) сформовано висновки, згідно з якими рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Крім того, у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17 Верховний Суд підкреслив, що при вирішенні справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує юридичні наслідки, зокрема, обов'язки для її адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об'єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того чи породжує ця вимога права і обов'язки позивача.
У контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.
Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд у низці постанов, зокрема у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17.
Законність і правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Однак, оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким у цьому випадку є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольного органу в розрізі завдань та принципів адміністративного судочинства.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22, від 23 листопада 2023 року у справі № 560/7524/22, від 05 вересня 2024 року у справі № 340/198/23.
Вказані правові положення та усталена судова практика Верховного Суду дають підстави для висновку, що індивідуально-правовий акт контролюючого органу, яким є письмова вимога про усунення порушень, складена за результатами ревізії, породжує правові наслідки для підконтрольного суб'єкта, оскільки містить обов'язки щодо виконання та відшкодування визначених сум збитків. Такий акт є проявом владних управлінських повноважень органу державного фінансового контролю, а тому може бути предметом судового оскарження в порядку адміністративного судочинства відповідно до статей 2, 5, 19 та 55 Конституції України і статті 2 КАС України.
Суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо неналежності обраного способу захисту порушеного права, оскільки предметом спору у даній справі є саме правомірність дій (рішення) органу публічної влади у формі вимоги про усунення порушень. Водночас звернення позивача з відповідним позовом повністю узгоджується із завданням адміністративного судочинства - захистом прав особи у публічно-правових відносинах, а обраний ним спосіб захисту відповідає положенням статей 5, 6, 19 КАС України.
Таким чином, висновки суду першої інстанції щодо неналежності обраного позивачем способу захисту суперечать положенням чинного законодавства та правовій позиції Верховного Суду, зокрема викладеній у постановах у справах № 820/3534/16, № 826/3350/17, № 560/4370/22, № 560/7524/22, № 340/198/23 та інших.
Щодо порушень по суті оскаржуваної Вимоги, колегія суддів зазначає таке.
В акті ревізії представлено результати державного фінансового аудиту діяльності позивача за період з 01 січня 2018 року по 30 серпня 2020 року в ході якого, на думку відповідача, при розрахунку потреби в бюджетних асигнуваннях по загальному фонду (КПКВК 1210160) за напрямом видатків на 2018-2020 роки виявлено завищення позивачем видатків на заробітну плату та нарахування на заробітну плату. Таке завищення зумовлено, на думку відповідача, порушенням пунктів 2 та 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15, а також пункту 22 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ».
Як зазначено в Акті ревізії, відповідно до пунктів 2 та 3 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15, керівники державної служби в державному органі мають право встановлювати державним службовцям у межах економії фонду оплати праці додаткові стимулюючі виплати. До додаткових стимулюючих виплат державним службовцям належать надбавки: 1) за інтенсивність праці; 2) за виконання особливо важливої роботи.
В свою чергу, рішенням Рахункової палати від 19 березня 2019 року № 6-1 затверджено Звіт про результати аналізу використання коштів державного бюджету на оплату праці працівників органів державного управління 2019 року (далі Звіт). Цей контрольний захід є продовженням дослідження питання ефективності витрачання розпорядниками бюджетних коштів в умовах запровадженої у 2016 році комплексної реформи державного управління відповідно до Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки, яка визначала одним із пріоритетів підвищення заробітної плати державних службовців до конкурентоспроможного рівня відповідно до показників загального ринку праці. Стратегічними цілями реформи передбачалися встановлення домінуючої ролі посадового окладу, підвищення стимулюючої ролі рангу державного службовця, ліквідація розбіжностей в оплаті за однакову роботу на аналогічних посадах та формування структури заробітної плати за принципом рівної оплати за однакову роботу на основі чітко визначених критеріїв віднесення посад державних службовців до відповідних категорій в різних органах. Об'єкти аналізу відповідно до Звіту: перевірки з окремих питань відповідно до предмету аналізу проведено у Міністерстві фінансів України, Міністерстві соціальної політики України, Національному агентстві України з питань державної служби; досліджено інформаційні джерела 102 розпорядників коштів державного бюджету, що належать (належали у 2017-2018 роках) до системи органів державного управління, у тому числі 26 місцевих державних адміністрацій.
З аналізу Звіту можна дійти висновку, що на даний час відсутній нормативний акт, який би чітко визначав розміри нарахувань на заробітну плату.
Колегія суддів звертає увагу, що постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» не містить пункту 22, а містить лише 3 пункти.
Однак, за результатами системного аналізу вказаної постанови можна дійти висновку, що йдеться про пункт 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою від 28 лютого 2002 року № 228, а саме: показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків бюджету або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.
В свою чергу, у Акті ревізії йдеться про поняття «економія фонду оплати заробітної плати», яке охоплює низку складових, та на відміну від поняття «економія фонду посадових окладів» не є встановленою законодавством сталою величиною, яка розраховується на підставі сталих встановлених Кабінетом Міністрів України розмірів посадових окладів, в залежності від категорій посад.
Заробітна плата державного службовця відповідно до частини другої статті 50 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) складається з посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг державного службовця, виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків тимчасово відсутнього державного службовця у розмірі 50 відсотків посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця та виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою, премії (у разі встановлення).
Відтак, фонд заробітної плати включає в себе всі передбачені Законом № 889-VIII складові, якими є посадовий оклад, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг державного службовця, премії та додаткові стимулюючі виплати відповідно до Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15.
Натомість, Закон України «Про державну службу» містить обмеження щодо безпосереднього здійснення таких виплат: «у межах фонду економії оплати праці», «у межах фонду економії посадових окладів», а не їх планування.
Відтак, формування фонду оплати праці повинно супроводжуватись наявністю чи відсутністю обмежень в оплаті праці, визначених законодавством.
При цьому, такі обмеження містить лише право прийняття керівником рішення щодо виплати стимулюючих виплат.
Суд зазначає, що встановлення надбавок є частиною стадії виконання бюджету, а не його планування, тому саме в межах виконання бюджету слід оцінювати правомірність відповідних дій. Разом з тим, із матеріалів Акта ревізії вбачається, що Держаудитслужба не встановила порушень чи помилок у діях позивача на цій стадії, зокрема в частині встановлення та виплати надбавок. Отже, твердження відповідача про порушення у цій частині є необґрунтованими.
Як вбачається із змісту розділу ІІ Акту ревізії «Дотримання законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів» ревізією було проаналізовано питання складання паспортів бюджетних програм, обґрунтованість затверджених у них показників та стан їх виконання, складання звітів про їх виконання, у тому числі по КПКВК 1210160 «Керівництво і управління у сфері житлово-комунальної інфраструктури». За результатом цього аналізу ревізією питання щодо обґрунтованості включення показників паспорта бюджетної програми; наявність у Позивача встановлених законодавством підстав для реалізації паспорта бюджетної програми, дотримання встановлених законодавством строків складання звітів про виконання паспортів бюджетних програм та їх змісту - порушень не встановлено (сторінка 5 Акту ревізії). З огляду на вищевикладене, планування стимулюючих виплат здійснювалось на підставі того, що вказані стимулюючі виплати належать до заробітної плати та розраховані з урахуванням попередніх бюджетних періодів. Крім того, планування та подальше використання фонду оплати праці здійснювалось Позивачем на підставі діючого законодавства, з урахуванням запланованих видатків у бюджетному запиті та у межах встановлених бюджетних призначень на оплату праці Законом України про Державний бюджет України та рішеннями Київської міської ради «Про бюджет міста Києва» на відповідний рік.
Оцінивши наведені в Акті ревізії обставини у сукупності з положеннями чинного законодавства та доказами, наявними в матеріалах справи, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що посилання відповідача на порушення з боку позивача при плануванні бюджетних асигнувань на оплату праці за кодом програмної класифікації видатків 1210160 є необґрунтованими та не підтверджуються належними і допустимими доказами.
Встановлення стимулюючих виплат державним службовцям у межах фонду оплати праці є елементом стадії виконання бюджету, а не його планування, і жодних порушень з боку позивача на цій стадії Держаудитслужбою не встановлено.
Планування ж таких виплат не заборонено законодавством, здійснювалося з урахуванням попередніх бюджетних періодів, у межах затверджених бюджетних призначень і не виходило за межі повноважень позивача як головного розпорядника бюджетних коштів.
Відтак, викладені у спірному акті висновки контролюючого органу в цій частині не можуть вважатися достатньою підставою для застосування заходів впливу, а тому не підлягають врахуванню судом як такі, що не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства.
Щодо порушень, зазначених у підпункті 1 пункту 2.12 розділу 2 Акту ревізії, слід зазначити наступне.
У підпункті 1 пункту 2.12 розділу 2 Акту ревізії зазначено про порушення позивачем пункту 5.3 Договору від 22 червня 2020 року № 24, укладеного між позивачем та товариством з обмеженою відповідальністю «ХГР Україна» за результатами процедури відкритих торгів на закупівлю у 2020 році ДК 021:2015-79620000-6 - Послуги із забезпечення персоналом, у тому числі тимчасовим (послуги агентств з добору персоналу з міжнародним досвідом (пошук претендентів на посади членів наглядової ради комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО») внаслідок неотримання позивачем послуг від виконавця.
Згідно з пунктом 1.3. Договору від 22 червня 2020 року №24 виконавець здійснює поетапне надання послуг відповідно до узгодженого сторонами Календарного плану, який є невід'ємною частиною цього договору та наведений у Додатку № 3 до цього Договору.
Відповідно до Календарного плану надання послуг здійснюється у два етапи:
1. З моменту укладання договору - серпень 2020 року:
Пошук потенційних претендентів на посади незалежних членів наглядової ради КП «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО».
1.2. Формування списку потенційних претендентів на посади незалежних членів наглядової ради КП «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО».
1.3. Презентація щодо кожного з потенційних претендентів на посади незалежних членів наглядової ради КП «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО».
2. Вересень - грудень 2020 року:
2.1. Сприяння роботі конкурсної комісії, яка буде здійснювати конкурсний відбір претендентів на посади незалежних членів наглядової ради «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО».
Рішенням Київської міської ради «Про деякі питання управління підприємствами, що належать до комунальної власності територіальної громади міста Києва» від 19 грудня 2019 року № 495/8068 затверджено порядок та процедури утворення, організації діяльності наглядової ради підприємства, що належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва.
Враховуючи відповідність встановленим критеріям та з урахуванням низки доручень Київської міської ради та її органів, розпочато процес створення наглядової ради у комунальному підприємстві «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО», зокрема розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 17 липня 2020 року № 1052 прийнято рішення про створення наглядової ради комунального підприємства «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО».
Відповідно до протокольного доручення № 3 заступника міського голови - секретаря Київської міської ради (додаток до протоколу № 134 пленарного засідання Х сесії Київської міської ради VII скликання 12 березня 2020) позивачу було доручено залучити для пошуку претендентів на посади незалежних членів наглядової ради комунального підприємства «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО» та допомоги у проведенні конкурсу агентство з добору персоналу з міжнародним досвідом.
Процедура обрання незалежних членів є конкурсною. Відповідно до вимог рішення Київської міської ради «Про деякі питання управління підприємствами, що належать до комунальної власності територіальної громади міста Києва» від 19 грудня 2019 року № 495/8068 конкурсний відбір забезпечує конкурсна комісія, яка формується у складі, передбаченому цим рішенням.
Станом на 31 серпня 2020 року склад комісії не затверджено. Свою роботу по добору незалежних членів наглядової ради комунального підприємства «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО» комісія не розпочала, у зв'язку з чим послуги за Договором від 22 червня 2020 року № 24 не отримувались та відповідно не оплачувались. Внаслідок цього додатковою угодою від 30 грудня 2020 року № 1 до Договору від 22 червня 2020 року № 24 зазначений договір було розірвано.
Враховуючи викладені обставини, колегія суддів вважає, що твердження відповідача про порушення пункту 5.3 Договору від 22 червня 2020 року № 24 є необґрунтованими та не підтверджуються належними доказами.
Матеріали справи свідчать, що позивачем вживались усі належні заходи для реалізації положень договору, проте його виконання було об'єктивно унеможливлене з причин, які не залежали від волі позивача, зокрема через несформованість конкурсної комісії, яка мала забезпечити проведення відбору кандидатів на посади незалежних членів наглядової ради КП «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО».
У зв'язку з цим жодних послуг за договором фактично не було надано, оплата не проводилась, а сам договір розірвано сторонами за взаємною згодою.
За таких умов твердження про порушення договірних зобов'язань є безпідставними, а відображення цієї ситуації як порушення у акті ревізії є необґрунтованим.
Щодо порушень, наведених у підпункті 2 пункту 2.12 розділу 2 Акту ревізії.
У підпункті 2 пункту 2.12 розділу 2 Акту ревізії зазначено, що зміни до Договору від 16 червня 2019 року № 64, укладеного між позивачем та товариством з обмеженою відповідальністю «Український науково-дослідний інститут з розробки та впровадження комунальних програм та проектів» (далі - ТОВ «УкрНДІкомунпроект») за результатами процедури відкритих торгів на закупівлю у 2019 році ДК 021:2015-71320000-7 - Послуги з інженерного проектування (розроблення Плану управління відходами в м. Києві до 2030 року) в частині календарного плану та перенесення терміну виконання 2-4 етапів внесені додатковою угодою від 09 грудня 2020 року, тобто після завершення терміну виконання окремих етапів. Також відповідачем зазначено, що станом на 31 серпня 2020 року ТОВ «УкрНДІкомунпроект» частково надано послуги, виконано лише перший етап, що свідчить про порушення позивачем пункту 5.3. зазначеного договору.
Згідно з пунктом 1.4. Договору від 16 червня 2019 року № 64 виконавець здійснює поетапне виконання послуг відповідно до узгодженого сторонами Календарного плану, який є невід'ємною частиною цього Договору та наведений у Додатку № 4 до цього договору.
Відповідно до Календарного плану з розроблення Плану управління відходами в місті Києві до 2030 року надання послуг здійснюється у чотири етапи:
І етап:
1. Розробка Розділу І. Характеристика міста Києва. Строк виконання - з моменту підписання договору по 30 листопада 2019 року. Документ, що надається при завершені етапу - Анотований звіт.
2. Розробка Розділу ІІ. Аналіз поточного стану системи управління відходами в місті Києві. Строк виконання - з моменту підписання договору по 31 грудня 2019 року. Документ, що надається при завершені етапу - Анотований звіт.
ІІ етап:
1. Розробка Розділу ІІІ. Планування системи управління відходами в місті Києві. Строк виконання - 01 січня 2020 року по 30 червня 2020 року. Документ, що надається при завершені етапу - Анотований звіт.
ІІІ етап:
1. Розробка розділу IV. Індикатори та моніторинг виконання плану. Строк в виконання - 01 березня 2020 року по 31 липня 2020 року. Документ, що надається при завершені етапу - Анотований звіт.
IV етап:
1. Розробка Розділу V. Інформація про Стратегічну екологічну оцінку (СЕО). Строк виконання - з моменту підписання договору по 31 липня 2020 року. Документ, що надається при завершені етапу - Звіт.
Погодження та затвердження Плану. Строк виконання - 01 серпня 2020 року по 20 грудня 2020 року. Документ, що надається при завершені етапу - Звіт, матеріали погодження.
Отже, з наведеного вбачається, що протягом усього періоду, охопленого ревізією (з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року), була чинною редакція Договору від 16 вересня 2019 року № 64, якою передбачалося виконання етапів ІІ, ІІІ та IV (частина I) Календарного плану до червня-липня 2020 року.
На виконання пункту 1 I-го етапу Календарного плану ТОВ «УкрНДІкомунпроект» листом від 18 листопада 2019 року № 78/1 надано позивачу Анотований звіт про надані послуги згідно з Договором від 16 вересня 2019 року № 64 «Розроблення Плану управління відходами в місті Києві до 2030 року» І етап. Пункт 1. Розробка Розділу І. Характеристика міста Києва», який прийнято Позивачем та здійснено оплату виконані роботи.
На виконання пункту 2 I-го етапу Календарного плану листом ТОВ «УкрНДІкомунпроект» від 17 грудня 2019 року № 88/1 надано позивачу Анотований звіт про надані послуги згідно з Договором від 16 вересня 2019 року № 64 «Розроблення Плану управління відходами в місті Києві до 2030 року» І етап. Пункт 2. Розробка Розділу ІІ. Аналіз поточного стану системи управління відходами в місті Києві», який прийнято Позивачем та здійснено оплату за виконані роботи.
На виконання II-го та ІІІ-го етапів Календарного план відповідно до листів ТОВ «УкрНДІкомунпроект» від 25 червня 2020 року № 39/1 та від 29 липня 2020 року № 44/2 за Договором від 16 вересня 2019 року № 64 позивачу надано відповідно Анотований звіт про надані послуги «Розроблення Плану управління відходами в місії Києві до 2030 року» ІІ етап. Розробка Розділу III. Планування системи управління відходами в місті Києві» та Анотований звіт про надані послуги «Розроблення Плану управління відходами в місті Києві до 2030 року» III етап. Розробка Розділу IV. Індикатори та моніторинг виконання плану».
У зазначених листах ТОВ «УкрНДІкомунпроект» повідомлено Позивача, що у зв'язку з запровадженням заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 на території України, проекти актів приймання-передачі наданих послуг та накладних буде підготовлено та надано позивачу до кінця 2020 року, у зв'язку з чим просять провести оплату наданих послуг у грудні 2020 року.
Таким чином, Анотовані звіти ІІ, III та IV (частини I) етапів Виконавцем були виконані своєчасно в червні - липні 2020 року, у терміни згідно з Календарним планом. За результатами переговорів з виконавцем робіт було внесено зміни до Договору в частині Календарного плану виконання робіт. Коригування Календарного плану в цілому пов'язане виключно з формою додаткової угоди - а саме, викладенням Календарного плану (Додаток № 4 до Договору) в новій редакції.
Тобто, етапи Календарного плану, в його редакції, яка була чинна станом на 31 серпня 2020 року, були виконанні ТОВ «УкрНДІкомунпроект в повному обсязі без жодних порушень умов Договору від 16 вересня 2019 року № 64.
З урахуванням викладеного, колегія суддів зазначає, що внесення змін до Календарного плану після завершення строків виконання окремих етапів не свідчить про фактичну зміну строків їх виконання, оскільки відповідні роботи були виконані ТОВ «УкрНДІкомунпроект» у встановлені договором строки без порушень. Крім того, фінансування заходів, передбачених Договором від 16 вересня 2019 року № 64, здійснювалося в межах бюджетних призначень за КПКВК 1216014 «Забезпечення збору та вивезення сміття і відходів».
Виходячи з наведеного, твердження відповідача про порушення умов Договору від 16 вересня 2019 року № 64 є необґрунтованими. Фактичні дані свідчать про своєчасне виконання виконавцем передбачених договором етапів у межах строків, визначених Календарним планом, чинним на момент завершення ревізії. Внесення змін до Календарного плану вже після виконання відповідних етапів не мало впливу на дотримання строків, а носило виключно технічний характер. Крім того, виконання договору здійснювалося в межах відповідних бюджетних призначень, що додатково підтверджує правомірність дій позивача.
Висновком судово-економічної експертизи від 28 липня 2022 року № CE-19/111-22/15879-ЕК, виконаним судовим експертом Київського науково-дослідного експертно-криміналістичного центру МВС України Горобцем Н.М. у справі № 640/18108/21, підтверджується обґрунтованість доводів позивача щодо протиправності Вимоги.
Експертизою документально спростовано наведені в Акті ревізії твердження про завищення видатків на оплату праці та нарахувань, зокрема встановлено відсутність завищення за 2018 рік на суму 4 847 315,29 грн, за 2019 рік - 17 817 174,30 грн, за вісім місяців 2020 року - 16 279 088,40 грн.
З огляду на встановлені обставини та належну оцінку доказів, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що висновки, викладені в Акті ревізії фінансово-господарської діяльності ДЖКІ КМДА від 23 грудня 2020 року № 024-30/571, є юридично неспроможними та зроблені без повного з'ясування фактичних обставин справи.
Відтак, Вимога про усунення виявлених порушень, прийнята на основі цього Акта, також підлягає скасуванню як така, що не має належного правового підґрунтя та порушує права й інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин.
При цьому, позовні вимоги про визнання протиправними дій Держаудислужби щодо внесення до пунктів 2.1, 2.12, 2.16 розділу 2 Акту ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року від 23 грудня 2020 року № 024-30/571 інформації та висновків, які не відповідають фактичним обставинам, а також з порушенням вимог чинного законодавства щодо складання акту ревізії, невірним застосуванням норм матеріального права, та щодо неврахування зауважень Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 06 січня 2021 року № 058/9/1-70, про що зазначено у Висновку на заперечення до акта планової ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року, акт від 23 грудня 2020 року № 024-30/571 та зобов'язання Держаудитслужби утриматися від реалізації результатів ревізії, викладених в Акті ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради за період з 01 січня 2018 року по 31 серпня 2020 року № 024-30/571 від 23 грудня 2020 року, не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень порушують її права, свободи чи інтереси. При цьому обов'язковою умовою є наявність правового результату, який зачіпає права, свободи чи інтереси особи.
Разом з тим, акт ревізії є документом, який лише фіксує висновки контролюючого органу за результатами перевірки та не є правовим актом індивідуальної дії, який породжує юридичні наслідки для суб'єкта господарювання. Сам по собі акт ревізії не змінює і не припиняє прав чи обов'язків позивача, а лише може слугувати підставою для прийняття іншого рішення (зокрема, вимоги про усунення порушень або направлення матеріалів до правоохоронних органів).
Враховуючи зазначене, відсутні правові підстави для задоволення цих вимог.
Водночас, позовна вимога про визнання протиправною та скасування Вимоги про усунення порушень, винесеної за результатами ревізії, є належним способом захисту, оскільки саме вона має правовий характер, є актом індивідуальної дії та безпосередньо впливає на права та обов'язки позивача, що підтверджується усталеною судовою практикою.
Отже, суд першої інстанції правильно відмовив у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій Держаудитслужби щодо внесення до певних пунктів акта ревізії інформації та висновків, які не відповідають фактичним обставинам, і зобов'язання Держаудитслужби утриматись від реалізації результатів ревізії.
Оскільки висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції, не відповідають фактичним обставинам справи та неправильно застосовано норми матеріального права, то відповідно до статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду - скасуванню в частині з прийняттям нового рішення.
Частина сплаченого судового збору за подачу позовної заяви та апеляційної скарги відповідно до частини третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України підлягає стягненню за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, який виступав відповідачем у даній справі.
З наявних в матеріалах справи квитанцій вбачається, що позивачем сплачено судовий збір: за подачу адміністративного позову в розмірі 2 270, 00 грн відповідно до платіжного доручення від 22 червня 2021 року № 445; за подачу апеляційної скарги в розмірі 3 405, 00 грн відповідно до платіжної інструкції від 27 червня 2025 року № 486.
Враховуючи часткове задоволення позовних вимог, з Північного офісу Держаудитслужби України підлягає стягненню судовий збір у розмірі 2 837, 50 грн за рахунок бюджетних асигнувань на користь Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА). Зазначена сума становить половину від загального розміру сплаченого судового збору та визначена пропорційно до частки задоволених позовних вимог.
Керуючись статтями 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 червня 2025 року скасувати в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправною та скасування письмової вимоги Північного офісу Держаудитслужби від 13 січня 2021 року № 262624-13/266-2021 щодо усунення виявлених порушень та в цій частині ухвалити нове рішення.
Визнати протиправною та скасувати письмову вимогу Північного офісу Держаудитслужби від 13 січня 2021 року № 262624-13/266-2021 щодо усунення виявлених порушень.
В іншій частині рішення суду залишити без змін.
Стягнути на користь Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (адреса: 01001, місто Київ, вулиця Велика Житомирська, будинок 15А, код ЄДРПОУ 33695540) за рахунок бюджетних асигнувань Північного офісу Держаудитслужби (адреса: 04053, місто Київ, вулиця Січових Стрільців, будинок 18, код ЄДРПОУ 40479560) суму сплаченого судового збору у розмірі 2 837, 50 грн (дві тисячі вісімсот тридцять сім гривень п'ятдесят копійок).
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
Судді: Грибан І.О.
Кобаль М.І.
Повний текст постанови виготовлено 30.10.2025.