27 жовтня 2025 р. м. Чернівці Справа № 600/4874/24-а
Чернівецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнір В.О., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Чагорської сільської ради Чернівецького району Чернівецької області до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області Західний офіс Держаудитслужби Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу,-
Чагорська сільська рада Чернівецького району Чернівецької області звернулась з позовом до суду, в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу проведеного Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області щодо закупівлі «Нове будівництво протирадіаційного укриття зі спортивною залою Луковицького опорного закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чагорської сільської ради ім.Дмитра Макогона по вул.Головна,77, с.Луковиця Чернівецького району Чернівецької області» (ідентифікатор закупівлі в електронній системі ProZorro UA-2024-08-20-011607-а);
- скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області щодо «припинення зобов'язань за договором про закупівлю робіт від 16.09.2024 №223, укладеного із СТзОВ «Надія».
1. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ.
Ухвалою суду від 30.10.2024р. позовну заяву залишено без руху та надано строк позивачу на усунення недоліків позову.
На виконання вимог ухвали 01.11.2024р. позивач надав копію квитанції про сплату судового збору.
Ухвалою суду від 06.11.2024 відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
2.АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ.
2.1. ПОЗИЦІЯ ПОЗИВАЧА.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що відповідачем було проведено моніторинг процедури закупівлі "Нове будівництво протирадіаційного укриття зі спортивною залою Луковицького опорного закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чагорської сільської ради ім.Дмитра Макогона по вул.Головна, 77 с.Луковиця Чернівецького району Чернівецької області", за результатами якого було встановлено, що замовник в порушення вимог абзацу другого підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 не відхилив тендерну пропозицію учасника СТзОВ "НАДІЯ" як таку, що не відповідала умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації. Даний висновок позивач вважає необґрунтованим, оскільки подання окремих розрахунків відомостей щодо витрат за Розділом 2. "Земляні роботи" не передбачено Додатком №1 до тендерної документації "Перелік документів та/або інформації, які подаються Учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції". Відтак, згідно останнього абзацу п.44 Особливостей, відсутність документів або інформації, що не передбачені додатками до тендерної документації, зазначеними в абзаці десятому пункту 28 цих особливостей, не є підставою для відхилення замовником тендерної пропозиції такого учасника процедури закупівлі відповідно до цього пункту.
2.2 ПОЗИЦІЯ ВІДПОВІДАЧА.
Відповідач подав відзив на позовну заяву, у якому просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог. Вказав, що доводи позивача не спростовують факту невідповідності тендерної пропозиції учасника СТзОВ "НАДІЯ" вимогам підпункту 7.16. та 7.17 пункту 7 Додатку 1, пунктів 7 та 8 Загальних відомостей про предмет закупівлі Додатку 2 тендерної документації, оскільки самим Замовником у Додатках 1 та 2 тендерної документації чітко встановлена вимога про надання учасником саме розрахунку вартості виконання робіт, який у дефектних актах, наданих учасником СТзОВ "НАДІЯ" (файл "34 дефекті акти.PDF") не відображається. Окрім цього зазначив, що доводи позивача щодо достатності надання учасником СТзОВ «НАДІЯ» дефектного акту для підтвердження можливості виконання всього переліку робіт є необґрунтованим та таким, що суперечить вимогам законодавства, що регулює порядок проведення робіт з нового будівництва, в тому числі, суперечить законодавству про закупівлі, яке регулює порядок здійснення закупівлі таких робіт з нового будівництва, оскільки дефектний акт відображає лише фізичні об'єми будівельних робіт та умови їх виконання та не містить показники щодо розрахунків вартості таких робіт (вартості експлуатації машин та механізмів, в тому числі заробітної плати, витрати труда робітників, вартість робіт, ціни за одиницю експлуатації машин та механізмів, цін за одиницю матеріалів, необхідних для виконання робіт) та можливості їх виконання.
3. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ, ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН.
20.08.2024 Чагорською сільською радою (надалі - позивач, Замовник) оголошено відкриті торги з особливостями на закупівлю "Нове будівництво протирадіаційного укриття зі спортивною залою Луковицького опорного закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чагорської сільської ради ім.Дмитра Макогона по вул.Головна, 77 с.Луковиця Чернівецького району Чернівецької області".
За результатами проведеної процедури закупівлі Замовником 10.09.2024 визначено переможцем торгів СТзОВ "НАДІЯ" та 16.09.2024 укладено договір на закупівлю робіт.
В період з 30.09.2024 17:16 - 22.10.2024 00:00 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області (надалі - Відповідач) проведено моніторинг даної процедури закупівлі та за результатами складено висновок про результати моніторингу (надалі - Висновок), в якому встановлено: «За результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій встановлено, що Замовник визначив переможцем торгів учасника СТзОВ «НАДІЯ», тендерна пропозиція якого не відповідала умовам тендерної документації, виходячи з наступного.
Відповідно до пункту 1 «Зміст і спосіб подання тендерної пропозиції» розділу з «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації тендерна пропозиція подається електронній формі через електронну систему закупівель шляхом заповнення електронних форм з окремими полями, у яких зазначається інформація про ціну, інші критерії оцінки (у разі їх встановлення замовником), інформація від учасника процедури закупівлі про його відповідність кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям (у разі їх встановлення замовником), інформація від учасника процедури закупівлі про його відповідність кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям (у разі їх (його) встановлення), наявність/відсутність підстав, установлених у пункті 47 Особливостей і в тендерній документації, та шляхом завантаження необхідних документів, що вимагаються замовником у тендерній документації.
У підпункті 7.16 пункту 7 «Перелік інших документів та/або інформації, які встановлено відповідно до законодавства для Учасників» Додатку 1 «Перелік документів та/або інформації, які подаються Учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції» (далі - Додаток 1) та в пункті 7 Загальних відомостей про предмет закупівлі Додатку 2 «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі - технічні вимоги до предмета закупівлі» (далі - Додаток 2) тендерної документації Замовником встановлена наступна вимога до учасників: Наявність розрахунку вартості виконання робіт (розрахунок вартості необхідно надати у програмному комплексі АВК-5 або в інших програмних комплексах, які розроблено на підставі державних і галузевих нормативів (норм) у відповідності до кошторисних норм України, які враховують останні зміни в ціноутворенні у будівництві). В складі пропозиції учасник повинен надати Ліцензію програмного комплексу АВK-5 або іншого.
Також, у підпункті 7.17 пункту 7 «Перелік інших документів та/або інформації, які встановлено відповідно до законодавства для Учасників» Додатку 1 та в пункті 8 Загальних відомостей про предмет закупівлі Додатку 2 Замовником зазначено, що якщо пропозиція учасника не весь перелік робіт або зміну обсягів та складу робіт (та/або не враховані в ціні пропозиції усі пункти дефектного акту), ця пропозиція вважається такою, що не відповідає умовам закупівлі та відхиляється Замовником, про що учасник повинен надати гарантійний лист погодження. Так, учасник СТзОВ «Надія» у складі своєї пропозиції надав розрахунки вартості робіт, розроблені у програмному комплексі АВK-5, серед яких, зокрема, надав локальні кошториси з розрахунками на окремі види робіт (файл «33 локальні кошториси.PDF»).
Замовником у технічному завданні, наведеному у Додатку 2 тендерної документації, передбачений весь перелік робіт по об'єкту будівництва. При цьому, кошторис Замовника на будівельні роботи містить наступні види робіт: Розділ 1. «Підготовчі роботи», Розділ 2."Земляні роботи», Розділ 3. «Основа. Фундамент. Цоколь», Розділ 4. «Перекриття. Сходи», Розділ 5. "Стіни, перегородки», Розділ 6.«Метал- та огороджувальні конструкції», Розділ7. «Прорізи», Розділ 8.«Підлоги, сходи», Розділ 9. «Опорядження внутрішнє», Розділ 10. «Сантехніка», Розділ 11. Електрика», Розділ 12. «Опалення. Вентиляція».
Однак, у локальному кошторисі на загальнобудівельні роботи №02-01-01 (файл «33 локальні кошториси.PDF»), наданому в пропозиції учасником СТзОВ «Надія», відсутній розрахунок вартості робіт по розділу 2. «Земляні роботи», який є частиною локального кошторису загальнобудівельних робіт технічного завдання, що не відповідає вимогам підпункту 7.16 та 7.17 пункту 7 Додатку 1, пунктів 7 та 8 Загальних відомостей про предмет закупівлі Додатку 2 тендерної документації.
Крім того, учасник СТОВ «Надія» надав лист-гарантію від 02.09.2024 №147, в якому зазначив: «СТзОВ «Надія» гарантує та погоджується з тим, що якщо наша пропозиція містить не весь перелік робіт або зміну обсягів та складу робіт (та/або не враховані в ціні пропозиції усі пункти дефектного акту), ця пропозиція вважається такою, що не відповідає умовам закупівлі та відхиляється Замовником.»
У зв'язку із зазначеним вище, Замовнику оприлюднено запит про надання пояснень з питання розгляду пропозиції учасника СТзОВ «Надія» та врахування Замовником факту відсутності у складі пропозиції учасника розрахунку вартості робіт по розділу 2. «Земляні роботи» технічного завдання.
У відповідь Замовник надав пояснення наступного змісту: «Стосовно даного питання повідомляємо, що надані вказані вище розрахунки вартості виконання робіт Учасника СГ ТЗОВ «НАДІЯ» перевірялись в комплексі всіх наданих документів, а не виокремлення окремих документів розрахунків.
Повідомляємо, що за результатом співставлення обсягів робіт, визначених в Технічному завданні, викладеному Замовником у додатку №2 до Тендерної документації "Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі - технічні вимоги до предмета закупівлі» із розрахунками учасника СГ ТзОВ «НАДІЯ» наданих у файлі пропозиції «34 дефектні акти.PDF» (включення робіт також підтверджується у файлі 32 загальновиробничі до локального.PDF» ст.2 п.6-11) відсутні розбіжності та тендерною пропозицією Учасника враховані в ціні пропозиції усі пункти дефектного акту (технічного завдання).
Відсутність ст.№2 у Локальному кошторисі на будівельні роботи 02-01-01 (файл пропозиції «33 локальні кошториси.PDF») не являється підставою для відхилення Пропозиції Учасника чи надання учаснику 24 годин на усунення невідповідностей відповідно до Особливостей та тендерної документації.
Підсумовуючи викладене вище, СГ ТзОВ «НАДІЯ» виконано всі умови тендерної документації та у Замовника відсутні підстави для визначення невідповідності документів Учасника тендерній документації з врахуванням останнього абзацу п.44 Особливостей.».
Проте, надане Замовником пояснення не спростовує факту невідповідності тендерної пропозиції учасника СТзОВ "НАДІЯ" вимогам підпункту 7.16. та 7.17 пункту 7 Додатку 1, пунктів 7 та 8 Загальних відомостей про предмет закупівлі Додатку 2 тендерної документації, оскільки самим Замовником у Додатках 1 та 2 тендерної документації чітко встановлена вимога про надання учасником саме розрахунку вартості виконання робіт, який у дефектних актах, наданих учасником СТзОВ "НАДІЯ" (файл "34 дефекті акти.PDF") не відображається.
Таким чином, Замовник в порушення вимог абзацу другого підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 не відхилив тендерну пропозицію учасника СТзОВ "Надія" як таку, що не відповідала умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", статтею 8 Закону України "Про публічні закупівлі" Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області зобов'язує здійснити заходи щодо припинення зобов'язань за договором про закупівлю робіт від 16.09.2024 №223, укладеного із СТзОВ "Надія", та, протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку, оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів (а.с.249-249 с).
Вважаючи даний висновок, а також вимогу відповідача щодо припинення зобов'язань за договором протиправними, позивач звернувся до суду із даним позовом.
4. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА ОЦІНКА АРГУМЕНТІВ УЧАСНИКІВ СПРАВИ.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон №2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Водночас, пунктом 7 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
За змістом статті 5 Закону №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад встановлює Закон України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 №922-VIII (далі - Закон №922-VIII), пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У частині десятій статті 8 Закону № 922-VIII закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 р. №1178 затверджено Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (далі Особливості).
Відповідно до підпунктів 1 та 2 пункту 44 Особливостей замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли:
1)учасник процедури закупівлі зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою для визначення результатів відкритих торгів, яку замовником виявлено згідно з абзацом першим пункту 42 цих особливостей;
2) тендерна пропозиція: не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, крім невідповідності в інформації та/або документах, що може бути усунена учасником процедури закупівлі відповідно до пункту 43 цих особливостей.
Надаючи оцінку висновкам органу державного фінансового контролю щодо встановлених порушень, суд зазначає наступне.
В ході моніторингу контролюючим органом було встановлено порушення підпункту 2 пункту 44 Особливостей, зокрема встановлено, що у локальному кошторисі на загальнобудівельні роботи №02-01-01 (файл "33 локальні кошториси.PDF"), наданому в пропозиції учасником СТзОВ "НАДІЯ", відсутній розрахунок вартості робіт по розділу 2."Земляні роботи", який є частиною локального кошторису загальнобудівельних робіт технічного завдання, що не відповідає вимогам підпункту 7.16. та 7.17 пункту 7 Додатку 1, пунктів 7 та 8 Загальних відомостей про предмет закупівлі Додатку 2 тендерної документації.
Так, відповідно до ч.1 ст.9 Закону України «Про архітектурну діяльність» передбачено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Тобто, будівництву передує розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», її експертизи.
Водночас абзацом першим підпункту 11.2 пункту 11 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45 (зі змінами), та пунктом 8.4 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» встановлено, що при виконанні будівельних робіт з капітального ремонту об'єктів з незначними наслідками (СС1), пов'язаних виключно з поліпшенням експлуатаційних показників, допускається здійснювати проектування в одну стадію робочого проекту у складі лише дефектного акта, у якому визначаються фізичні обсяги робіт та умови їх виконання, пояснювальної записки, у якій зазначаються умови виконання робіт, та кошторисної документації, що має бути передбачено завданням на проектування.
Разом з цим, згідно з пунктом 5.1 кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», що затверджені наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві» (далі - Настанова), для розрахунку ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) окремих видів капітальних ремонтів (пункт 3.10 цієї Настанови) замовник надає дефектний акт, форму якого наведено у додатку 29 до цієї Настанови.
Пункт 3.10 Настанови передбачає, що при визначенні вартості окремих видів капітального ремонту відповідно до ДБН А.2.2-3 кошторисна документація складається за дефектним актом, у якому визначаються фізичні об'єми будівельних робіт та умови їх виконання. При цьому, формування дефектного акта є функцією замовника, а не учасника.
Суд зазначає, що позивачем роботи з нового будівництва протирадіаційного укриття зі спортивною залою Луковицького опорного закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чагорської сільської ради ім. Дмитра Макогона по вул.Головна,77 с. Луковиця Чернівецького району Чернівецької області за класом наслідків (відповідальності) віднесено до об'єктів із середніми наслідками (СС2).
Тому, доводи позивача щодо достатності надання учасником СТзОВ «НАДІЯ» дефектного акту для підтвердження можливості виконання всього переліку робіт суд оцінює критично, оскільки дефектний акт відображає лише фізичні об'єми будівельних робіт та умови їх виконання та не містить показники щодо розрахунків вартості таких робіт (вартості експлуатації машин та механізмів, в тому числі заробітної плати, витрати труда робітників, вартість робіт, ціни за одиницю експлуатації машин та механізмів, цін за одиницю матеріалів, необхідних для виконання робіт) та можливості їх виконання.
Частиною першою статті 877 Цивільного кодексу України визначено, що Підрядник зобов'язаний здійснювати будівництво та пов'язані з ним будівельні роботи відповідно до проектної документації, що визначає обсяг і зміст робіт та інші вимоги, які ставляться до робіт та до кошторису, що визначає ціну робіт. Підрядник зобов'язаний виконати усі роботи, визначені у проектній документації та в кошторисі (проектно-кошторисній документації), якщо інше не встановлено договором будівельного підряду.
Формування такої документації здійснюється за вимогами Кошторисних норм України - Настанови. Настанова є обов'язковою для визначення вартості будівництва об'єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гаранти.
Будівництво будь-якого об'єкта розпочинається з розроблення проектної документації, яка розробляється на підставі завдання на проектування. Замовник будівництва в завданні на проектування викладає всі необхідні вимоги для проектування та всі витрати, які необхідно сформувати при складанні кошторисної документації, для визначення загальної вартості будівництва.
Основні вимоги стосовно розроблення проектної документації викладені у Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів №651/19389 від 01.06.2011 та ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво».
Зведений кошторисний розрахунок складається на підставі Настанови з визначення вартості будівництва.
При цьому згідно з пунктом 1.2 розділу І Настанови:
- зведений кошторисний розрахунок вартості об'єкта будівництва - кошторисний документ, який визначає повну кошторисну вартість будівництва або його черги, який включає кошторисну вартість будівельних робіт, витрати на придбання устаткування, меблів та інвентарю, а також інші витрати, та складається на основі об'єктних кошторисів та/або об'єктних кошторисних розрахунків і кошторисних розрахунків на окремі види витрат;
- локальний кошторис - первинний кошторисний документ, який визначає кошторисну вартість окремих видів будівельних робіт та витрат по об'єктах і складається на підставі обсягів робіт, визначених проектною документацією;
- об'єктний кошторис - кошторисний документ, який визначає кошторисну вартість об'єкта і об'єднує у своєму складі підсумкові дані з локальних кошторисів на окремі види будівельних робіт та витрати.
Відповідно до пункту 3.17 Настанови у складі локальних кошторисів окремі конструктивні елементи будівлі, споруди, види робіт групуються в розділи. Порядок розташування робіт у локальних кошторисах та їх групування у розділи мають відповідати технологічній послідовності проведення робіт і враховувати специфічні особливості окремих видів робіт:
1) будівельні роботи (земляні роботи; фундаменти; стіни, каркас; перекриття; балкони та лоджії; перегородки; сходові марші та площадки; підлоги, дах і покрівля; віконні заповнення і балконні двері; дверні заповнення; внутрішнє опорядження; зовнішнє опорядження; вбудовані меблі; інші роботи тощо);
2) спеціальні будівельні роботи (фундаменти під устаткування; канали і приямки; обмурування, футерування та ізоляція; хімічні захисні покриття тощо);
3) внутрішні санітарно-технічні роботи (водопровід; каналізація; опалення; вентиляція та кондиціонування повітря тощо);
4) монтаж устаткування (монтаж технологічного устаткування; технологічні трубопроводи; металеві комплекти, що пов'язані зі встановленням устаткування тощо).
У розділі V Настанови викладені загальні положення зі складання ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни).
Пунктом 5.1 розділу V Настанови визначено, що ціна пропозиції учасника процедури закупівлі (договірна ціна) розраховується на підставі нормативної потреби в трудових і матеріально-технічних ресурсах, необхідних для здійснення проектних рішень по об'єкту будівництва, та поточних цін на них або з використанням укрупнених показників вартості робіт, обсяги та види яких передбачені затвердженою проектною документацією.
Для розрахунку ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) замовник надає відомість обсягів робіт, відомість ресурсів до неї без цін або затверджену проектну документацію. За рішенням замовника відомість обсягів робіт може бути складена за міжнародною системою вимірювання, визначеною Замовником.
Ціна пропозиції учасника процедури закупівлі (договірна ціна) формується на підставі вартості будівельних робіт, до складу якої включаються прямі, загальновиробничі та інші витрати на будівництво об'єкта, прибуток, кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій, кошти на покриття ризиків у випадках, передбачених у пункті 4.40 цієї Настанови, кошти на покриття додаткових витрат, пов'язаних з інфляційними процесами, кошти на сплату податків, зборів, обов'язкових платежів (абзац п'ятий пункту 5.1 розділу V Настанови).
У ціні пропозиції учасника процедури закупівлі (договірній ціні) окремим розділом враховуються також кошти на покриття витрат, пов'язаних з придбанням та доставкою на об'єкт будівництва устаткування, меблів та інвентарю, забезпечення яким покладається на учасника процедури закупівлі (підрядника).
Як було встановлено судом та відображено в спірному висновку, учасник СТзОВ «НАДІЯ» у складі своєї пропозиції надав розрахунки вартості робіт, розроблені у програмному комплексі АВК-5, серед яких, зокрема, надав локальні кошториси з розрахунками на окремі види робіт (файл «33 локальні кошториси. PDF»).
Замовником у технічному завданні, наведеному у Додатку 2 Технічної документації, передбачений весь перелік робіт по об'єкту будівництва. При цьому, кошторис Замовника на загальнобудівельні роботи містить ряд видів робіт, з яких Розділ 2. «Земляні роботи».
Однак, у локальному кошторисі на загальнобудівельні роботи №02-01-01 (файл «33 локальні кошториси.PDF»), наданому в пропозиції учасником СТзОВ «НАДІЯ», даний розрахунок вартості робіт по розділу 2.«Земляні роботи», відсутній.
Відповідно до пункту 3.17 Настанови замовником у складі локальних кошторисів окремі конструктивні елементи будівлі, споруди, види робіт групуються в розділи, що в цілому складають проектну (кошторисну) документацію (технічне завдання), яка у даній процедурі закупівлі наведена позивачем у Додатку 2 до тендерної документації.
За таких обставин, відсутність у складі пропозиції учасника СТзОВ «НАДІЯ» розрахунку вартості робіт по розділу 2. «Земляні роботи», який є частиною локального кошторису загальнобудівельних робіт технічного завдання позивача, є підставою для відхилення тендерної пропозиції зазначеного учасника СТзОВ «НАДІЯ» як такої, що не відповідала умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації.
Крім того, суд зауважує, що учасник СТзОВ «Надія» надав лист-гарантію від 02.09.2024 №147, в якому зазначив: «СТзОВ «Надія» гарантує та погоджується з тим, що якщо наша пропозиція містить не весь перелік робіт або зміну обсягів та складу робіт (та/або не враховані в ціні пропозиції усі пункти дефектного акту), ця пропозиція вважається такою, що не відповідає умовам закупівлі та відхиляється Замовником.»
У позовній заяві позивач вказує, що відповідно до абз.10 п.28 Особливостей Тендерна документація повинна містити перелік документів та/або інформації, які подаються учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, а саме додаток №1 до тендерної документації «Перелік документів та/або інформації, які подаються Учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції». Згідно з останнім абзацом п.44 Особливостей визначено «Відсутність документів або інформації, що не передбачені додатками до тендерної документації, зазначеними в абзаці десятому пункту 28 цих особливостей, не є підставою для відхилення замовником тендерної пропозиції такого учасника процедури закупівлі відповідно до цього пункту».
Однак, суд зауважує, що дане твердження позивача суперечить вимогам, встановленим ним самим у тендерній документації. Оскільки, переліки документів та/або інформації, які подаються Учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції зазначені позивачем саме у Додатку 1 до тендерної документації, в якому пунктом 7.16 встановлена вимога про надання розрахунку вартості виконання робіт, виконаного у програмному комплексі АВК-5 або в інших програмних комплексах, які розроблено на підставі державних і галузевих нормативів (норм) у відповідності до кошторисних норм України, які враховують останні зміни в ціноутворенні у будівництві.
Пунктом 7.17 Додатку 1 Тендерної документації передбачено: "«Якщо пропозиція учасника містить не весь перелік робіт або зміну обсягів та складу робіт (та/або не враховані в ціні пропозиції усі пункти дефектного акту), ця пропозиція вважається такою, що не відповідає умовам закупівлі та відхиляється Замовником, про що учасник повинен надати гарантійний лист погодження.» (а.с.41).
Суд зауважує, що умови, які закріплені в тендерній документації, відповідно до Закону №922-VIII мають обов'язковий характер та повинні бути дотримані як самим замовником, так і іншими учасниками процедури закупівлі.
Таким чином, позивач, в порушення вимог абзацу другого підпункту 2 пункту 44 Особливостей №117, не відхилив тендерну пропозицію учасника СТзОВ «НАДІЯ» як таку, що не відповідала умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації.
Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію згідно з якою у випадку, якщо пропозиція учасника процедури закупівлі не відповідає умовам тендерної документації, то така пропозиція має бути відхилена замовником. Прийняття такої пропозиції замовником є порушенням частини першої статті 30 Закону №922 (п.44 Особливостей №1178). Наведена правова позиція є усталеною і викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі №826/11824/17, від 31 березня, 29 квітня 2020 року у справах №826/14940/18, №826/7167/17, від 29 червня 2021 року у справі №640/17426/19 та інших.
Разом з тим, в контексті підтверджених в ході судового розгляду порушень та дій, які було зобов'язано позивача вчинити для їх усунення, суд враховує наступне.
Згідно приписів частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, критерій "пропорційності" передбачає, що не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. "Справедлива рівновага" передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються.
Вирішуючи даний спір суд також виходить з принципу пропорційності, як одного з елементів верховенства права, та враховує співмірність між виявленими порушеннями та засобами їх усунення, визначеними відповідачем.
Як зазначалось, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області зобов'язало позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю, та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Суд враховує, що відповідно до положень ст.1 та ст.41 Закону №922-VIII договір про закупівлю - господарський договір, що укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.
Статтею 651 ЦК України передбачено, що договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.
Слід врахувати, що розірвання договору є винятковим заходом, у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційних дій і зловживань.
Згідно із ст.5 Закону № 922-VIII закупівлі здійснюються за такими принципами:
1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об'єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.
Як зазначає позивач, за результатом співставлення обсягів робіт визначених в Технічному завданні викладеному Замовником у додатку №2 до Тендерної документації «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі - технічні вимоги до предмета закупівлі» із розрахунками учасника СТзОВ "НАДІЯ" наданих у документах пропозиції відсутні розбіжності та тендерною пропозицією Учасника враховані в ціні пропозиції усі пункти дефектного акту (технічного завдання) із підтвердженням у наступних документах:
1) у файлі пропозиції "34 дефектні акти.PDF" на сторінці 1 пунктів 7-11 повністю відповідають пунктам 7-11 розділу 2."Земляні роботи" Технічного завдання додатку №2 до Тендерної документації "Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі - технічні вимоги до предмета закупівлі".
2) у файлі "32 загальновиробничі до локального.PDF" сторінка 2 пункти 7-11 повністю відповідають пунктам 7-11 розділу 2."Земляні роботи" Технічного завдання додатку №2 до Тендерної документації "Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі - технічні вимоги до предмета закупівлі".
3) у файлі пропозиції "33 локальні кошториси.PDF" сторінка 3 у Локальному кошторисі на будівельні роботи 02-01-01 на загальнобудівельні роботи наявний розрахунок вартості розділу 2, а саме запис "Всього по розділу 2 - загальна вартість 366123 грн."
Відтак суд вважає, що хоча формально учасником СТзОВ "НАДІЯ" і не дотримано вимог підпункту 7.16 та 7.17 пункту 7 Додатку 1, пунктів 7 та 8 Загальних відомостей про предмет закупівлі Додатку 2 тендерної документації, внаслідок неподання розрахунку вартості робіт по розділу 2."Земляні роботи", однак відповідно до сум вартісних показників пунктів 7-11 стовпця 8 із врахуванням загальновиробничих витрат по розділу 2 "Загальна вартість, грн. Всього" відповідає вартості робіт у розрахунку вартості розділу 2, а саме запис "Всього по розділу 2 - загальна вартість 366123 грн." (файл пропозиції "33 локальні кошториси.PDF" сторінка 3 у Локальному кошторисі на будівельні роботи 02-01-01 на загальнобудівельні роботи) (а.с.232-233).
Суд зазначає про відсутність в матеріалах справи доказів того, що виявлені відповідачем порушення мали шкідливі наслідки та призвели до нецільового використання бюджетних коштів чи шкоди бюджету або порушили принцип добросовісної конкуренції серед учасників, при тому, що відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" одним із головних завдань органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів та ефективним використанням коштів і майна.
Відтак, суд дійшов висновку, що вимога відповідача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору, є непропорційною тяжкості порушень.
Про необхідність застосування принципу пропорційності у аналогічних правовідносинах наголошено у постановах Верховного Суду від 20.04.2023 у справі №160/13903/21, від 21.01.2021 у справі №120/1297/20-а.
Також, слід звернути увагу, що усунення виявлених під час проведення моніторингу закупівлі недоліків у запропонований в спірному висновку спосіб, призведе до порушення майнових прав та інтересів позивача та матиме негативні наслідки для його репутації, що також є непропорційним у співвідношенні з виявленими недоліками.
З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що оспорюваний висновок відповідача, як акт індивідуальної дії, не відповідає критеріям, що передбачені частиною 2 статті 2 КАС України, зокрема критерію пропорційності, а отже цей висновок є протиправним та підлягає скасуванню.
5.ВИСНОВКИ СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ.
Відповідно до частини першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно частин першої - третьої статі 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб'єкта владних повноважень на підтвердження правомірності своїх дій та докази, надані позивачем, суд дійшов висновку, про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
6. РОЗПОДІЛ СУДОВИХ ВИТРАТ.
Оскільки, позов задоволено повністю, суд, у відповідності до вимог ст.139 КАС України, стягує на користь позивача судові витрати (судовий збір) у сумі 6056,00грн за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись статтями 241 - 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд-
1. Адміністративний позов задовольнити повністю.
2. Визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу проведеного Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області щодо закупівлі «Нове будівництво протирадіаційного укриття зі спортивною залою Луковицького опорного закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чагорської сільської ради ім.Дмитра Макогона по вул.Головна,77 с.Луковиця Чернівецького району Чернівецької області» (ідентифікатор закупівлі в електронній системі ProZorro UA-2024-08-20-011607-а).
3. Скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області щодо «припинення зобов'язань за договором про закупівлю робіт від 16.09.2024 №223, укладеного із СТзОВ «НАДІЯ».
4. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області на користь Чагорської сільської ради Чернівецького району Чернівецької області судовий збір у сумі 6056,00грн.
У відповідності до статей 255, 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України рішення може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його складання.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Повне найменування учасників процесу:
Позивач - Чагорська сільська рада Чернівецького району Чернівецької області (вул.Незалежності, буд.79, с.Чагор Чернівецький р-н Чернівецька обл., 60412 ЄДРПОУ 04418498);
Відповідач - Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області Західний офіс держаудитслужби Державна аудиторська служба України (вул. Котляревського Івана, 1, м.Чернівці, 58002 ЄДРПОУ 40913650).
Суддя В.О. Кушнір