Справа № 522/3395/18
21 жовтня 2025 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Білостоцького О.В.
При секретарі: Пудової Г.В.
За участю сторін:
Прокурора: Манзелевського Ю.В.
Представника позивача: Стефанишина О.Л.
Представника відповідача: Цейтліної В.Є.
Представника третьої особи: не з'явився
розглянувши у підготовчому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Заступника військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України в інтересах держави в особі Адміністрації Державної прикордонної служби України до ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Національна академія Державної прикордонної служби України ім. Б.Хмельницького про відшкодування витрат, пов'язаних з навчанням у вищому навчальному закладі, -
До Приморського районного суду м.Одеси надійшов адміністративний позов Заступника військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України в інтересах держави в особі Адміністрації Державної прикордонної служби України до ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Національна академія Державної прикордонної служби України ім. Б. Хмельницького про стягнення витрат, пов'язаних з навчанням у вищому навчальному закладі в розмірі 143 232,95 грн.
Заочним рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 23.05.2018 року у справі №522/3395/18 було задоволено адміністративний позов Заступника військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України в інтересах держави в особі Адміністрації Державної прикордонної служби України до ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Національна академія Державної прикордонної служби України ім. Б. Хмельницького про відшкодування витрат, пов'язаних з навчанням у вищому навчальному закладі.
Ухвалою Одеського апеляційного суду від 17.06.2025 року у справі №522/3395/18 заочне рішення Приморського районного суду м. Одеси від 23.05.2018 року було скасовано та ухвалено нове судове рішення, провадження у справі №522/3395/18 було закрито на підставі п.1 ч.1 статті 255 ЦПК України.
Ухвалою Одеського апеляційного суду від 30.06.2025 року було вирішено направити справу №522/3395/18 до Одеського окружного адміністративного суду.
Справа №522/3395/18 надійшла з Одеського апеляційного суду до Одеського окружного адміністративного суду 18.07.2025 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справи між суддями Одеського окружного адміністративного суду, адміністративна справа №522/3395/18 була передана судді Білостоцькому О.В.
Ухвалою суду у справі №522/3395/18 було розпочато розгляд спочатку зі стадії відкриття провадження у справі та вирішено проводити розгляд в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) учасників справи, із призначенням судового засідання на 16.09.2025 року.
16.09.2025 року у судовому засіданні судом було вирішено подальший розгляд адміністративної справи №522/3395/18 проводити в порядку загального позовного провадження, із призначенням підготовчого судового засідання.
У підготовчому судовому засіданні, проведеному 21.10.2025 року, представник відповідача просила залишити адміністративний позов Заступника військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України в інтересах держави в особі Адміністрації Державної прикордонної служби України без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст.240 КАС України, посилаючись на те, що заступником військового прокурора не доведено необхідності захисту інтересів держави у справі №522/3395/18 саме органами прокуратури, а також не обґрунтовано наявність підстав звернення до суду, зокрема, з позовною заявою від імені суб?єкта владних повноважень - Адміністрації ДПС України, до компетенції якої віднесені відповідні повноваження, не надано належних доказів, які би підтверджували наявність підстав для представництва інтересів держави у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Прокурор та представник Адміністрації Державної прикордонної служби України у підготовчому судовому засіданні заперечували проти задоволення клопотання представника відповідача.
Вирішуючи заявлене клопотання, суд зазначає наступне.
Згідно ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до п.3 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно ч.ч.3-5 ст.53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.
У рішенні від 08.04.1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, згідно із яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 ч.1 ст.2 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, яка діяла на момент звернення прокурора до суду) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз положень ч.3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні органи державної влади як суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 року у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 року у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18.
Також така правова позиція висловлена і у постанові П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2025 року по справі №420/22723/24.
Своє право на звернення до суду з цим позовом Заступник військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України обґрунтовує тим, що Адміністрацією Державної прикордонної служби України не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів щодо стягнення з відповідача витрат, пов'язаних з навчанням у вищому навчальному закладі в розмірі 143 232,95 грн.
Суд з цього приводу зазначає, що саме лише посилання у позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.
У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону, наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість, тобто невиконання або неналежне виконання службовою особою своїх службових обов'язків через несумлінне ставлення до них, що завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам або інтересам окремих юридичних осіб); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державного службовця, який займає посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Такого правового висновку дійшов П'ятий апеляційний адміністративний суд від 13.08.2020 року по справі №420/5121/20.
Однак, прокурором не надано до суду вищезазначених доказів.
Вирішуючи питання стосовно наявності у Адміністрації Державної прикордонної служби України обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у цій справі, суд зазначає таке.
Постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 року №533 було затверджено Положення про Адміністрацію Державної прикордонної служби України (далі - Положення), за п.1 якого визначено, що Адміністрація Державної прикордонної служби України (Адміністрація Держприкордонслужби) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.
Згідно пп.пп. 1 та 4 п. 3 Положення основними завданнями Адміністрації Держприкордонслужби є реалізація державної політики у сфері охорони державного кордону, здійснення управління у сфері охорони державного кордону; здійснення управління територіальними органами - регіональними управліннями, Морською охороною, органами охорони державного кордону, органами забезпечення, навчальними закладами та науково-дослідними установами (далі - органи Держприкордонслужби).
За приписами пп.пп. 26 та 35 п. 4 Положення Адміністрація Держприкордонслужби відповідно до покладених на неї завдань організовує підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації особового складу Держприкордонслужби, бере участь у формуванні державного замовлення на підготовку фахівців у навчальних закладах; здійснює інші повноваження, визначені законом.
Відповідно до пп. 7 п. 5 Положення Адміністрація Держприкордонслужби з метою організації своєї діяльності забезпечує в установленому порядку самопредставництво Адміністрації Держприкордонслужби в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від її імені, зокрема через посадових (службових) осіб юридичної служби апарату Адміністрації Держприкордонслужби, органів Держприкордонслужби, підприємств та установ, що належать до сфери її управління, або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Адміністрації Держприкордонслужби в судах та інших органах через представників.
Як встановлено судом під час розгляду справи, предметом розгляду даної адміністративної справи є стягнення з відповідача витрат, пов'язаних з утриманням ОСОБА_1 під час навчання у Національній академії Державної прикордонної служби України ім. Б. Хмельницького в сумі 143 232,95 грн.
Національна академія Державної прикордонної служби України ім. Б. Хмельницького створена Адміністрацією Державної прикордонної служби України (що сторонами по справі не заперечувалось) до повноважень якої віднесено здійснення управління відповідним навчальним закладом, контролю за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, бюджетних коштів.
З урахування наведеного суд дійшов висновку, що законодавством передбачено право Адміністрації Держприкордонслужби, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду з позовами в порядку самопредставництва, а тому саме Адміністрація Держприкордонслужби є органом, до повноважень якого віднесено здійснення захисту інтересів держави у межах спірних правовідносинах.
Разом з тим суд зазначає, що в адміністративному позові Заступником військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України не зазначено підстав для його звернення з вказаним адміністративним позовом до суду з метою захисту інтересів держави.
За ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Суд зазначає, що матеріали справи не містять доказів, які свідчать про повідомлення прокурором навчального закладу та Адміністрації ДПС України про необхідність вжиття ними заходів для захисту інтересів держави, зокрема, про необхідність звернення Адміністрації ДПС України до суду з відповідним позовом про стягнення витрат за навчання з відповідача. Окрім цього, матеріали справи також не містять жодних доказів, які б свідчили про неможливість виконання Адміністрацією ДПС України своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. Про такі підстави також не було зазначено представником Адміністрація Держприкордонслужби під час проведення підготовчого судового засідання 21.10.2025 року.
Крім того суд враховує посилання представника відповідача на те, що прокурором на адресу навчального закладу та Адміністрації ДПС України було направлено повідомлення про те, що військовою прокуратурою буде заявлено позов в інтересах держави в особі Адміністрація Держприкордонслужби до ОСОБА_1 про відшкодування витрат, пов'язаних з навчанням у вищому навчальному закладі (т. 1 а.с. 9, 10). Водночас, вказані повідомлення датовані 21.02.2018 року, направлені адресатам 22.02.2018 року (т. 1 а.с. 9, 10), та в той же день позовна заява вже направлена до суду, що свідчить про те, що направлення прокурором такого повідомлення фактично не надало можливості до Адміністрації Держприкордонслужби самостійно вжити заходи для реагування для захисту порушених інтересів держави, які прямо передбачені Положенням про Адміністрацію Державної прикордонної служби України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 року №533.
Суд також враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Згідно положень п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави є підставою для повернення позовної заяви, тобто за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).
Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.
У постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
За п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.
З урахуванням вищевказаних обставин у суду наявні правові підстави для задоволення клопотання представника відповідача та залишення адміністративного позову Заступника військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України в інтересах держави в особі Адміністрації Державної прикордонної служби України до ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Національна академія Державної прикордонної служби України ім. Б.Хмельницького без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України.
Згідно п.1 ч.2 ст. 183 КАС України за результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.
Керуючись ст.ст. 2, 5-11, 12, 44, 45, 47, 55, 169, 183, 240, 241, 243, 248, 256, 293-295 КАС України, суд, -
Адміністративний позов Заступника військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України в інтересах держави в особі Адміністрації Державної прикордонної служби України до ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Національна академія Державної прикордонної служби України ім. Б. Хмельницького про відшкодування витрат, пов'язаних з навчанням у вищому навчальному закладі - залишити без розгляду.
Ухвалу суду може бути оскаржено до П'ятого апеляційного адміністративного суду в порядку та строки, встановлені статтями 293, 295 та пп. 15.5 п.15 ч.1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України.
Ухвала суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст. 256 КАС України.
Повний текст ухвали виготовлений та підписаний суддею 27 жовтня 2025 року.
Повне найменування сторін по справі:
Прокурор - Заступник військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України (29000, м. Хмельницький, вул. Пилипчука, 65, код ЄДРПОУ 38326057).
Позивач - Адміністрація Державної прикордонної служби України (01601, м. Київ, вул. Володимирська, 26, код ЄДРПОУ 00034039).
Відповідач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ).
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Національна академія Державної прикордонної служби України ім. Б.Хмельницького (29000, м.Хмельницький, вул. Шевченка, 46, код ЄДРПОУ 14321481).
Головуючий суддя Білостоцький О.В.