23 жовтня 2025 року
м. Київ
справа №320/7475/23
адміністративне провадження № К/990/1796/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року у складі судді Колеснікової І.С. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року у складі колегії суддів: Чаку Є.В. (головуючий), суддів: Єгорової Н.М., Коротких А.Ю. у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області (далі - ГУ ПФУ у Київській області, Управління, відповідно) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 з 3 жовтня 2022 року підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території зони гарантованого добровільного відселення у розмірі двох мінімальних заробітних плат відповідно до статті 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII);
- зобов'язати відповідача здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 з 3 жовтня 2022 року підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території зони гарантованого добровільного відселення у розмірі двох мінімальних заробітних плат відповідно до статті 39 Закону № 796-XII.
Київський окружний адміністративний суд рішенням від 16 червня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року, відмовив у задоволенні позову.
Ухвалюючи рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що у позивача відсутній статус «Потерпілий від Чорнобильської катастрофи», що свідчить про не поширення на нього правових положень Закону № 796-ХІІ та відповідно відсутність у позивача права на отримання підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 зазначеного Закону.
2. Суди попередніх інстанцій встановили:
2.1 Позивач є непрацюючим пенсіонером, отримує пенсію по інвалідності відповідно до Закону України від 9 липня 2003 року №1058-IV «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» та проживає в селі Синява, Білоцерківського (Рокитнянського) району Київської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, що підтверджується копією паспорту серії НОМЕР_1 від 16 січня 2008 року та довідкою Рокитнянської селищної ради села Синява Білоцерківського району Київської області від 31 березня 2023 року №114/02-37.
2.2 На звернення позивача зі спірним питанням, відповідач листом від 4 листопада 2022 року №1000-0207-8/111118 відмовив у проведенні відповідного перерахунку підвищення до пенсії у розмірі, встановленому статтею 39 Закону № 796-XII, за безпідставністю.
2.3 Уважаючи дії відповідача протиправними щодо ненарахування та невиплати підвищення до пенсії, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
3. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
3.1 На її обґрунтування скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій ухвалюючи рішення не застосували правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року за результатами зразкової справи (справа №240/4937/18),
4. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 13 лютого 2024 року надіслано відповідачу в його електронний кабінет 13 лютого 2024 року о 21:01.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
5. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
6. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
7. Відповідно до частини першої статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
8. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
9. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (частини друга, третя статті 46 Конституції України).
11. Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я та створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення визначає Закон № 796-XII.
12. Відповідно до частини першої статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 1 січня 2015 року) громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов'язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
13. Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати (частина друга цієї статті).
14. 1 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів» (далі - Закон № 76-VIII), підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого виключено у Законі № 796-XII статті 31, 37, 39, 45.
15. У подальшому Законом України від 4 лютого 2016 року № 987-VIII «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 987-VIII; згідно з розділом II «Прикінцеві положення» Закону № 987-VIII він набрав чинності з 1 січня 2016 року) включено до Закону № 796-XII статтю 39 такого змісту:
"Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".
Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності), зокрема, підпункту 7 пункту 4 розділу I Закону № 76-VIII визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ як такі, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 указав, що обмеження чи скасування Законом № 76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, фактично є відмовою держави від її зобов'язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов'язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон № 76-VIII у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.
У Рішенні Конституційного Суду України встановлено порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Закону № 796-ХІІ у редакціях, чинних до внесення змін Законом № 76-VIII, проте застережень щодо порядку застосування статті 39 Закону № 796-ХІІ вказане Рішення не містить.
Тобто вказаним Рішенням Конституційного Суду України відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01.01.2015), яка із 17.07.2018 є чинною.
16. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 зробила висновок щодо співвідношення норм статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, дія якої відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018) та статті 39 (у редакції Закону № 987-VIII) з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018.
Так, у цій постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила, що з 17 липня 2018 року відновила дію редакція статті 39 Закону № 796-ХІІ (яка була чинною до 01.01.2015) і ця редакція за своїм змістом та правовим регулюванням передбачає доплати значно більшим категоріям осіб, ніж це передбачено у редакції Закону № 987-VIII, і відновлює соціальні виплати тим особам, право на доплати яким не передбачено із включенням статті 39 Законом № 987-VIII. Відновлення дії попередньої редакції нормативно-правового акта - статті 39 Закону № 796-ХІІ до внесення змін Законом № 76-VIII спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність із 01.01.2016 статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 987-VIII. І ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статті 3, 8 Конституції України та статті 6 КАС) у частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018 відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ.
17. З огляду викладене колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги про те, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню стаття 39 Закону № 796-ХІІ у редакції до 01.01.2015, яка передбачає виплату уповноваженими органами доплати до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях безумовного (обов'язкового) відселення або у зоні гарантованого добровільного відселення, або у зоні посиленого радіоекологічного контролю.
18. Стосовно розрахункової величини, яка підлягає застосуванню під час реалізації положень статті 39 Закону № 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01.01.2015), колегія суддів зазначає таке.
19. 06.12.2016 був прийнятий Закон № 1774-VIII, що набрав чинності 1 січня 2017 року.
20. Пунктом 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1774-VIII установлено, що мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат, крім розрахунку щорічного обсягу фінансування статутної діяльності політичних партій (зі змінами, внесеними згідно із Законом від 19.12.2019 № 410-IX).
21. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року, починаючи з 01.01.2017 (зі змінами, внесеними згідно із Законом від 15.05.2018 № 2415-VIII).
22. Згідно з пунктом 9 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1774-VIII до приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом вони застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
23. Законом № 1774-VII була змінена розрахункова величина з мінімальної заробітної плати на прожитковий мінімум, яка стала застосовуватися для обчислення всіх виплат, де раніше застосовувалася як розрахункова величина мінімальна заробітна плата, а також для обчислення інших платежів та санкцій, та внесені такі зміни до низки законів України, зокрема, але не виключно, в Земельний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний процесуальний кодекс України, Закон України "Про військовий обов'язок і військову службу", Закон України "Про підвищення престижності шахтарської праці", Закон України "Про Державний земельний кадастр", Закон України "Про судовий збір", Закон України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", Закон України "Про судоустрій і статус суддів".
24. Відповідно до наведених вище положень Закону № 1774-VIII законодавець, по-перше, заборонив застосовувати для визначення розмірів посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат як розрахункову величину мінімальну заробітну плату; по-друге, чітко передбачив, що для визначення таких виплат застосовується розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установлений на 1 січня відповідного календарного року.
25. Законом № 1774-VIII зміни такого змісту в статтю 39 Закону № 796-ХІІ (в редакції, яка діяла до 01.01.2015) внесені не були, оскільки цю статтю в зазначеній редакції на дату прийняття Закону № 1774-VIII було виключено Законом № 76-VIII [що було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018].
26. Висновок щодо застосування вищезазначених норм права сформувала Велика Палата Верховного Суду в постанові від 4 квітня 2024 року у справі № 240/19227/21 (і цей висновок є застосовним до спірних правовідносин): норма пункту 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1774-VIIІ (в частині інших виплат, щодо яких не застосовується мінімальна заробітна плата як розрахункова величина) поширюється на підвищення (доплату) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, а відтак розмір підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ (у редакції, яка діяла до 01.01.2015) встановлюється із застосуванням як розрахункової величини прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 1 січня відповідного календарного року, а не мінімальної заробітної плати.
27. У згаданій постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила, що Конституційний Суд України в Рішенні від жовтня 1997 року № 4/зп у справі № 18/183-97 за конституційним зверненням ОСОБА_2 щодо офіційного тлумачення частини п'ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набрання чинності Конституцією України) визначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.
З урахуванням дії темпоральних правил (принцип дії закону в часі) у разі колізії нормативних актів одного рівня юридичної ієрархії (суперечність один одному двох або більше чинних нормативних актів, прийнятих стосовно одного й того самого питання) застосовується акт, виданий пізніше, як у разі, коли про скасування попереднього акта (його приписів) прямо зазначено в новому нормативному акті, так і у разі, коли таких застережень немає.
28. За висновком Великої Палати Верховного Суду, з набранням чинності Законом №1774-VIII мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина, зокрема, для обрахунку підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яке у таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01.01.2015). Закон № 1774-VIII прийнятий у часі пізніше від Закону № 796-ХІІ, а тому повинна застосовуватися визначена ним розрахункова величина - прожитковий мінімум для працездатних осіб.
29. Такий висновок не суперечить положенням статті 71 Закону № 796-ХІІ, згідно з якими дія положень цього Закону не може призупинятися іншими законами, крім законів про внесення змін до цього Закону, оскільки положення пункту 3 розділу ІІ "Прикінцевих та перехідних положень" Закону № 1774-VІІІ визначають нову розрахункову величину, яка підлягає застосуванню під час реалізації положень, зокрема статті 39 Закону № 796-ХІІ, тобто правовий наслідок призупинення дії правової норми при цьому не настає.
30. Також Велика Палата Верховного Суду врахувала те, що Конституційний Суд України неодноразово викладав правову позицію щодо розуміння положень частини третьої статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності. Зокрема, у пункті 5.2 Рішення від 22.09.2005 № 5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав на те, що скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними ознаками поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена.
31. За таких обставин колегія суддів наголошує, що суб'єктивне право ОСОБА_1 на нарахування та виплату підвищення до пенсії на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ не належить до основних. Вказане підвищення є доплатою до призначеної пенсії, право на яку залежить від проживання у зоні радіоактивного забруднення.
32. Колегія суддів визнає помилковим висновок судів першої та апеляційної інстанції про те, що позивач не має права на отримання підвищення до пенсії, передбачене статтею 39 Закону № 796-ХІІ, оскільки у нього (позивача) відсутній статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи.
33. При цьому колегія суддів ураховує висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 28.05.2024 у справі № 240/2236/23, відповідно до якого відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 стаття 39 Закону № 796-ХІІ належить до розділу VII Закону № 796-ХІІ, який визначає особливості регулювання праці громадян, які працюють на територіях радіоактивного забруднення і встановлює, серед іншого, право на нарахування та виплату підвищення до пенсії непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення. Розділ VII Закону № 796-ХІІ встановлює наявність пільг у осіб, які проживають та(або) здійснюють трудову діяльність на територіях радіоактивного забруднення. Тому при застосуванні вказаної норми визначальним передусім є місце проживання особи, яка звертається за призначенням підвищення до пенсії, та наявність у неї статусу непрацюючого пенсіонера.
34. Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в Управлінні, отримує пенсію по інвалідності та не працює. Позивач проживає та зареєстрований селі Синява, Білоцерківського (Рокитнянського) району Київської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.
35. За таких обставин та враховуючи вищезазначені висновки, колегія суддів зазначає про наявність у позивача підстав для отримання підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону № 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 1 січня 2015 року) для непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установленим на 1 січня відповідного календарного року.
36. Відповідно до частин першої, третьої статті 351 КАС суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Керуючись статтями 139, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року скасувати.
Ухвалити нове рішення.
Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України у Київській області здійснити з 3 жовтня 2022 року нарахування та виплату підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня відповідного календарного року.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: Я.О. Берназюк С.М. Чиркін