21 жовтня 2025 року
м. Київ
справа №120/12578/24
адміністративне провадження № К/990/34414/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Коваленко Н.В., Гриціва М.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №120/12578/24
за позовом ОСОБА_1 до Вінницької районної військової (державної) адміністрації, Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Агрономічна сільська рада, ОСОБА_2 , про скасування містобудівних умов, зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2025, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Сушка О.О., суддів: Залімського І.Г., Мацького Є.М.,
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2024 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила суд:
визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єктів будівництва за №№ 42, 43, 44, 45 , затверджені наказами начальника відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, енергетики та захисту довкілля Вінницької районної державної адміністрації від 07.08.2020 за №№ 52, 53, 54, 55, відповідно;
зобов'язати ДІАМ провести перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил щодо будівництва житлових будинків на АДРЕСА_1 , на земельних ділянках з кадастровими номерами: 0520680200:03:002:0481; 0520680200:03:002:0482; 0520680200:03:002:0483; 0520680200:03:002:0484, яке проводиться ОСОБА_2 на підставі повідомлень про початок будівельних робіт від 06.01.2021.
2. 17.04.2024 ОСОБА_1 подала до Вінницького окружного адміністративного суду заяву про забезпечення позову.
3. Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 21.04.2025 задовольнив заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову:
заборонив ОСОБА_2 та/або будь-яким іншим особам за його дорученням чи за договором, здійснювати будівельні роботи на земельних ділянках з кадастровими номерами: 0520680200:03:002:0481, 0520680200:03:002:0482, 0520680200:03:002:0483, 0520680200:03:002:0484, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 ;
заборонив ДІАМ реєструвати декларації про готовність об'єктів до експлуатації, розташованих на земельних ділянках з кадастровими номерами: 0520680200:03:002:0481, 0520680200:03:002:0482, 0520680200:03:002:0483, 0520680200:03:002:0484 за адресою: АДРЕСА_1 .
4. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2025 задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_2 , скасовано ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 21.04.2025 та відмовлено у задоволені заяви позивачки про забезпечення позову в цій справі.
5. 14.08.2025 до Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2025 у справі №120/12578/24, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, позивачка просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2025 та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
6. Верховний Суд ухвалою від 20.08.2025 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.
7. 08.09.2025 від ОСОБА_2 до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену вище касаційну скаргу, у якому зазначений учасник справи просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване позивачкою судове рішення - без змін.
ІІ. ДОВОДИ ЗАЯВИ ПРО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПОЗОВУ
8. Позивачка, звертаючись до суду першої інстанції із заявою про забезпечення позову, посилалась на те, що відповідно до повідомлень про початок будівельних робіт від 06.01.2021 №ВН051201230298, №ВН51201230192 та від 29.12.2021 №ВН051201230218, зареєстрованих Департаментом архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області, ОСОБА_2 на земельних ділянках з кадастровими номерами: 0520680200:03:002:0481, 0520680200:03:002:0482, 0520680200:03:002:0483, 0520680200:03:002:0484 здійснюється будівництво житлового комплексу всупереч вимог земельного законодавства та норм законодавства про регулювання містобудівної діяльності, оскільки відповідно до плану зонування села Агрономічне територія, на якій здійснюються будівельні роботи, віднесена до зони Ж-1, яка призначена для розташування одноквартирних житлових будинків до 3-х поверхів та зблокованих одно-двоквартирних житлових будинків, натомість на зазначених земельних ділянках зводиться багатоквартирний житловий будинок висотою 4 поверхи.
Позивачка наголошує на тому, що невідповідність будівництва містобудівній документації на місцевому рівні та цільовому призначенню земельних ділянок є свідченням того, що таке будівництво є самочинним, а тому, продовження зведення багатоквартирного житлового будинку в подальшому ускладнить як виконання рішення суду у випадку задоволення позову, так і збільшить обсяг дій та вартість його знесення, оскільки самочинно збудований об'єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов'язаних із знесенням об'єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Застосовуючи заходи забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що невжиття заходів забезпечення позову може призвести до продовження виконання будівельних робіт на підставі документів, правомірність яких оскаржується у цій справі, у зв'язку з чим рішення суду, у разі задоволення позовних вимог, не виконає свою правову роль та не призведе до захисту і відновлення порушених прав позивачки. Натомість, забезпечення позову забезпечить можливість поновлення порушених прав позивачки в разі задоволення позову, а обрані заходи є адекватними змісту права, про яке заявлено позов і не виходять за його межі, а також базуються на обґрунтованих припущеннях.
10. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні заяви позивачки про забезпечення позову, суд апеляційної інстанції зазначив, що заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами. При цьому, на думку апеляційного суду, доводи, які врахував суд першої інстанції, не є свідченням існування очевидних ознак протиправності спірних в цій справі містобудівних умов та обмежень для проектування об'єктів будівництва та очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивачки до прийняття у справі рішення по суті заявлених вимог. Апеляційний суд наголосив на тому, що позивачкою не доведено неможливості захисту її прав та інтересів без вжиття заходів забезпечення позову, як і не доведено того, що для відновлення таких прав, при виконанні у майбутньому судового рішення, необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
11. Касаційна скарга позивачки мотивована, зокрема тим, що суд апеляційної інстанції в порушення норм процесуального закону проігнорував встановлені судом першої інстанції обставини та досліджені ним докази, що вказують на наявність ознак протиправності оскаржуваних в цій справі містобудівних умов та обмежень, та, як наслідок, в порушення вимог статей 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) безпідставно скасував законну і обґрунтовану ухвалу суду першої інстанції.
12. ОСОБА_2 у відзиві на касаційну скаргу заперечує проти її задоволення з посиланням на безпідставність доводів позивачки та зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для скасування ухвали Вінницького окружного адміністративного суду від 21.04.2025 та, відповідно, обґрунтовано відмовив в задоволенні заяви ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.
14. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано главою 10 розділу І Загальних положень КАС України, яка визначає підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі, метою якого є охорона матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача.
15. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбачених законом.
16. Так, відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
17. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист, або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).
18. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
19. Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акта.
20. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
21. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
22. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
23. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
24. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.
25. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17, від 02.04.2024 у справі № 380/4885/22, від 16.04.2024 у справі №320/28419/23.
26. За змістом частин першої та другої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
27. При цьому в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав, будуть значними.
28. Розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
29. Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об'єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
30. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27.04.2021 у справі № 420/6907/20, від 13.05.2021 у справі № 420/2719/20, від 23.09.2021 у справі № 420/11076/20, від 01.06.2022 у справі № 580/5656/21.
31. Спір у цій справі стосується визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об'єктів будівництва та зобов'язання ДІАМ здійснити перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил щодо будівництва житлових будинків.
32. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
33. Містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, та є першим етапом легалізації початку проектування та будівництва об'єктів.
34. Тобто, отримання містобудівних умов та обмежень не дає права замовнику проводити будівельні роботи, натомість згідно з отриманими замовником вихідними даними розробляється та затверджується проектна документація, подається повідомлення про початок будівельних робіт, після чого розпочинається будівництво об'єкта. Суд першої інстанції, задовольняючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони здійснювати будівельні роботи та реєструвати декларації про готовність об'єктів до експлуатації, не врахував того, що встановлення заборони вчиняти дії, що випливають з рішення, яке не є предметом оскарження не допускається (пункт 5 частини третьої статті 151 КАС України).
35. Зважаючи на наведене, враховуючи, що предметом оскарження в цій справі є дії (рішення) відповідачів пов'язані з наданням містобудівних умов та обмежень та проведенням перевірки законності будівництва житлових будинків, колегія суддів констатує, що обрані позивачкою заходи забезпечення позову виходять за межі предмета заявлених нею позовних вимог, отже, не є співмірними із заявленими позовними вимогами та не відповідають меті, яку покликаний досягнути цей інститут, у зв'язку з чим відсутні правові підстави для застосування таких заходів в цій справі.
36. Верховний Суд вважає за необхідне також вказати на те, що судові рішення не можуть ґрунтуватися на припущеннях, навіть якщо таке припущення, на думку суду, є обґрунтованим, як зазначив суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про вжиття заходів забезпечення позову.
37. Будь-яке судове рішення чи то по суті спору, чи то з процесуальних питань має ухвалюватись на підставі встановлених фактичних обставин і ґрунтуватися на всебічному й безпосередньому дослідженні доказів у справі та наданні їм належної оцінки відповідно до вимог процесуального закону, з тим щоб виключити будь-які сумніви у його законності, обґрунтованості та справедливості.
38. З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки забезпечення позову шляхом заборони здійснювати будівельні роботи та реєструвати декларації про готовність об'єктів до експлуатації до набрання законної сили рішенням у цій справі є вочевидь неспівмірними із заявленими позовними вимогами і суперечить вимогам пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.
39. Таки чином, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального чи порушення ним норм процесуального права при ухваленні оскаржуваної постанови та погоджується з його висновками.
40. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2025 у справі №120/12578/24 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач А.І. Рибачук
судді Н.В. Коваленко
М.І. Гриців