20 жовтня 2025 року
м. Київ
справа № 440/1326/25
адміністративне провадження № К/990/21180/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Єзерова А.А. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державного агентства лісових ресурсів України
до Пирятинської міської ради
про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою заступника керівника Полтавської обласної прокуратури
на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Чеснокової А.О. від 18 лютого 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Калиновського В.А., Спаскіна О.А., Мінаєвої О.М. від 17 квітня 2025 року
Короткий зміст позовних вимог
1. 31 січня 2025 року заступник керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державного агентства лісових ресурсів України (далі - Держлісагентство) звернувся до суду з позовом до Пирятинської міської ради (далі також - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Пирятинської міської ради щодо невинесення на розгляд сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (далі - Північно-Східне МУЛМГ) від 22 серпня 2024 року № 02-28/538-24 у частині віднесення до самозалісених земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення за кадастровими номерами: 5323880400:00:036:0008, площею 1,7706 га; 5323881000:00:052:0022, площею 9,3938 га; 5323881400:00:020:0004, площею 1,5926 га; 5323881800:00:019:0004, площею 41,4406 га; 5323881800:00:019:0005, площею 36,5115 га; 5323882200:00:044:0038, площею 29,4186 га; 5323885200:00:021:0005, площею 4,1661 га; 5323885200:00:021:0006, площею 7,1000 га; 5323885200:00:021:0008, площею 2,3584 га; 5323885800:00:032:0008, площею 6,2162 га; 5325182100:00:008:0035, площею 4,9692 га; 5325182100:00:009:0036, площею 2,2525 га; 5325182100:00:028:0048, площею 2,0985 га; 5325182100:00:030:0022, площею 2,5149 га; 5325182100:00:030:0024, площею 2,1261 га; 5325182100:00:033:0126, площею 3,2670 га; 5325182100:00:033:0127, площею 4,3161 га; 5325182100:00:033:0128, площею 5,4760 га; 5325182100:00:033:0130, площею 6,2956 га; 5325182100:00:033:0131, площею 17,4546 га;
- зобов'язати Пирятинську міську раду розглянути на сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 22 серпня 2024 року №02-28/538-24 та прийняти за результатами його розгляду рішення про віднесення зазначених земельних ділянок до самозалісених у порядку, визначеному частинами другою, третьою, четвертою статті 57-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що у грудні 2023 року та серпні 2024 року звертався до Пирятинської міської ради з приводу ухвалення рішення про віднесення до самозалісених земельних ділянок, проте вперше відповідач повідомив, що розгляд цього питання відбудеться на черговому засіданні постійно діючої комісії з питань земельних відносин та охорони природи (лист від 19 лютого 2024 року), а вдруге відповів, що на цей час не вбачає доцільності щодо відведення земельних ділянок під лісові насадження (лист від 18 жовтня 2024 року).
Північно-Східне МУЛМГ у своїх поданнях вказувало, що наявність деревного покриву на земельних ділянках вбачається з відкритих джерел, проте Пирятинська міська рада не провела їх обстеження та не прийняла відповідно до частини другої статті 57-1 ЗК України рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених.
Прокурор у порядку статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) направляв 18 вересня та 24 жовтня 2024 року запити до Пирятинської міської ради, яка повідомила, що Північно-Східне МУЛМГ не вважає доцільним у віднесенні земельних ділянок до самозалісених (лист від 18 жовтня 2024 року № 7415/02-24).
При цьому, Пирятинська міська рада не повідомила будь-якої інформації про результати розгляду подання Північно-Східного МУЛМГ від 22 серпня 2024 року щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених.
У питанні віднесення до самозалісених земельних ділянок, зазначених у поданні Північно-Східного МУЛМГ, відповідач не може діяти на власний розсуд та прийняти рішення про невіднесення земельних ділянок до такої категорії.
Прокуратура запитувала у Північно-Східного МУЛМГ та Держлісагентства про вжиття заходів для захисту інтересів держави, проте Північно-Східне МУЛМГ повідомило, що не вживає та не планує вживати заходів у судовому порядку (лист від 17 січня 2025 року № 02-27/45/25), а Держлісагентства не заперечує проти звернення Прокурора до суду з позовом до Пирятинської міської ради.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Полтавський окружний адміністративний суд ухвалою від 18 лютого 2025 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року, повернув Прокурору позовну заяву.
4. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Лісовий кодекс України (далі - ЛК України), Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 521 (далі - Положення № 521), Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Держлісагентства, затверджене наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29 вересня 2022 року № 404 (далі - Положення № 404), не наділяють Держлісагентство чи Північно-Східне МУЛМГ повноваженнями на звернення до суду з позовом про зобов'язання органу місцевого самоврядування прийняти рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісених; такими повноваженнями наділена Державна екологічна інспекція України відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275). Проте Прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають права на звернення до суду, тому у цій справі не набув статус позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6. На обґрунтування касаційної скарги Прокурор зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII, статті 28 Закону № 3166-VI, частини четвертої статті 103 ЛК України, статті 57-1 ЗК України, Положення № 275 та порушили положення статей 5, 9, 19, 46, 53, 54, 169, 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Велика Палата Верховного Суду у постановах від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17 та Верховний Суд у постановах від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18 підтвердили, що відсутність у спеціальному законі прямої норми про можливість звернення до суду не виключає такого права за умови, що орган реалізує свої повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
На думку Прокурора, Держлісагентство та його територіальні органи (Північно-Східне МУЛМГ) як суб'єкти владних повноважень уповноважені звертатися до адміністративного суду у випадку ігнорування органами місцевого самоврядування подань, передбачених статтею 57-1 ЗК України.
Збереження самосійних лісів, віднесення земельних ділянок до категорії самозалісених є питанням екологічної безпеки та виконання міжнародних зобов'язань України, зокрема Паризької угоди 2015 року (ратифікованої Україною 14 липня 2016 року).
У постановах від 19 серпня 2020 року у справі № 923/449/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20 та від 18 червня 2021 року у справі № 927/491/19 Верховний Суд зауважив, що Закон не зобов'язує прокурора подавати позов в інтересах усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах; достатнім є звернення хоча б в особі одного органу, уповноваженого державою, а в постанові від 21 січня 2021 року у справі № 580/1503/20 Верховний Суд підтвердив право прокурора замінити орган, який фактично самоусунувся від виконання своїх функцій.
Верховний Суд у постанові від 08 травня 2024 року у справі № 240/17530/23 наголосив на пріоритеті суспільного інтересу та принципі верховенства права над формалізмом у процесуальних питаннях.
Тому Прокурор вважає, що діяв у межах своїх повноважень, звертаючись до суду на захист інтересів держави.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
7. 14 травня 2025 року Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
8. Верховний Суд ухвалою від 22 липня 2025 року відкрив касаційне провадження, витребував справу та запропонував учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
9. Держлісагентство, Північно-Східне МУЛМГ та Пирятинська міська рада отримали 22 липня 2025 року копію ухвали про відкриття касаційного провадження, проте не скористалися правом подати відзиви на касаційну скаргу.
10. Верховний Суд ухвалою від 17 жовтня 2025 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 20 жовтня 2025 року.
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить з такого.
12. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
13. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
14. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
15. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
16. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.
17. Стаття 16 Конституції України декларує, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави.
18. Орхуська конвенція від 25 червня 1998 року, ратифікована Законом України від 06 липня 1999 року № 832-XIV, у статті 9 встановлює обов'язок держав забезпечити ефективний доступ до правосуддя для «оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища.».
19. Вимога ефективності такого доступу передбачає, що формальне застосування процесуальних норм, за загальним правилом, не може створювати перешкод у реалізації завдань охорони довкілля.
20. Паризька угода 2015 року (ратифікована Законом України від 14 липня 2016 року № 1469-VIII) у статті 5 визначає серед міжнародних зобов'язань України необхідність вживання дій для збереження та збільшення лісів як поглиначів і накопичувачів парникових газів та одного з ключових механізмів протидії зміні клімату.
21. Отже, віднесення земель до категорії самозалісених безпосередньо пов'язане з виконанням Україною міжнародних зобов'язань у сфері охорони довкілля.
(І) щодо контролюючих органів державної влади у питанні залісення земельних ділянок
22. За визначенням, наведеним у частинах першій та другій статті 1 ЛК України, ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах.
Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.
23. Закон України від 20 червня 2022 року № 2321-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів» (далі - Закон № 2321-IX) доповнив статтю 1 ЛК України частиною дванадцятою (набрала чинності 10 липня 2022 року), якою у законодавство запроваджено поняття «самозалісена ділянка» - земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.
24. Зазначеним Законом також визначено механізм збереження самосійних лісів з подальшим веденням лісового господарства на цих територіях, порядок ідентифікації та користування такими земельних ділянками, доповнено ЗК України статтею 57-1 «Самозалісені землі».
25. Відповідно до частин другої-п'ятої статті 57-1 ЗК України віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.
Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем.
Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.
Віднесення земельної ділянки, сформованої як об'єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.
Віднесення земельної ділянки, несформованої як об'єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об'єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.
26. Стаття 36 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» з 10 липня 2022 року передбачає проведення ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою для виявлення самозалісених ділянок та використання цієї інформації для прийняття органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування рішень про передачу в постійне користування державним та комунальним лісогосподарським підприємствам самозалісених ділянок.
27. Водночас Кабінету Міністрів України надається розпорядження «провести інвентаризацію самозалісених ділянок та вжити заходів щодо забезпечення ведення лісового господарства на цих ділянках» (абзац 2 підпункту 2 пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 2321-IX).
28. Зазначене свідчить про те, що законодавець на рівні ЛК України, ЗК України, встановив комплексний механізм ідентифікації та віднесення земельних ділянок до самозалісених, який передбачає:
- обов'язковість реагування органів місцевого самоврядування на подання територіальних органів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства;
- здійснення землеустрою та обстежень для підтвердження наявності ознак самозалісення;
- відсутність в органу місцевого самоврядування дискреції щодо відмови у віднесенні ділянки до самозалісненої у разі наявності передбачених законом умов.
29. Держлісагентство є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства (пункт 1 Положення № 521), здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин) (підпункт 4 пункту 4 Положення № 521); здійснює моніторинг лісів та приймає рішення про віднесення лісів до відповідної категорії (підпункт 8- 9 пункту 4 Положення № 521).
30. Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 Положення № 521).
31. Завданням Міжрегіональних управлінь лісового та мисливського господарства є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, визначених Держлісагентством (пункт 3 Положення № 404), організація ведення лісовпорядкування, забезпечення ведення державного лісового кадастру та облік лісів, здійснює моніторинг лісів, підготовка та подання матеріалів до Держлісагентства для прийняття рішень у межах його компетенції (пункт 4 Положення № 404).
32. Водночас частина третя статті 57-1 ЗК України передбачає, що рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісеної приймається органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі подання територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, яким є відповідне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства.
33. Таким чином, саме на міжрегіональні управління покладено обов'язок ініціювати процедуру віднесення земельних ділянок до самозалісених шляхом підготовки та направлення матеріалів (подань), що є обов'язковою передумовою для прийняття рішення органом місцевого самоврядування.
34. При цьому, обов'язок органу місцевого самоврядування полягає не у вирішенні питання «доцільності» віднесення земельної ділянки до самозалісеної, а у виконанні передбаченої законом процедури віднесення таких земель, що слідує зі статті 57-1 ЗК України та статті 1 ЛК України.
35. ЛК України, ЗК України, Положення № 521 та № 404 прямо не визначають повноваження Держлісагентства чи Міжрегіональних управлінь лісового та мисливського господарства звертатися до суду з позовами до органу місцевого самоврядування у разі неприйняття рішення про віднесення земельних ділянок до категорії самозалісених.
36. Проте Верховний Суд неодноразово звертав увагу судів на те, що положеннями нормативно-правових актів, які визначають організацію та діяльність центральних органів виконавчої влади, не можуть встановлюватися конкретні предмети і підстави позовів, з якими відповідний уповноважений орган має право звертатися до суду. Визначення у таких підзаконних актах вичерпного переліку позовних вимог об'єктивно призвело б до неправомірного обмеження повноважень органу у виборі належного способу захисту та фактичного унеможливлення реалізації покладеного на нього обов'язку щодо забезпечення судового захисту інтересів держави. Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 923/449/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20 та від 18 червня 2021 року у справі № 927/491/19.
37. До цього Велика Палата Верховного Суду висловлювала правову позицію про те, що центральні органи виконавчої влади можуть звертатися до суду щодо зобов'язання особи виконати їх рішення, ураховуючи публічний інтерес у розгляді таких спорів (постанови від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17).
38. Держлісагентство як центральний орган виконавчої влади реалізує державну політику у сфері лісового господарства, а Міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства як територіальні органи Держлісагентства діють від його імені та в межах наданих повноважень, безпосередньо реалізуючи державну політику на місцях.
39. Територіальні органи Держлісагентства формують подання, яке, відповідно до частини третьої статті 57-1 ЗК України, є підставою для ухвалення органом місцевого самоврядування рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісеної.
40. У сфері збереження лісового фонду та самозалісених земель право Держлісагентства та його міжрегіональних управлінь на звернення до адміністративного суду випливає з їхніх публічно-владних (контрольних) повноважень і є належним способом захисту суспільного інтересу.
41. Така можливість кореспондується з вимогами частини третьої статті 57-1 ЗК України, яка покладає на органи місцевого самоврядування обов'язок приймати рішення на підставі подання відповідного територіального органу у сфері лісового господарства.
42. Відсутність прямої згадки про судовий захист у підзаконних актах (Положення № 521, Положення № 404) не може бути підставою для повернення позовної заяви чи відмови у відкритті провадження, якщо позов спрямований на захист інтересів держави (суспільного інтересу) від бездіяльності іншого суб'єкта владних повноважень. Оцінка обґрунтованості позовних вимог у такому разі здійснюється до стадії розгляду справи по суті.
43. Контроль за виконанням зазначених повноважень органів місцевого самоврядування здійснюється у межах компетенції Держлісагентством та його територіальними органами, які, діючи від імені держави, можуть ініціювати звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування з метою забезпечення реалізації вимог частини третьої статті 57-1 ЗК України.
(ІІ) Щодо права прокурора звернутися до суду в інтересах держави у випадку бездіяльності органу державної влади
44. Конституція України визначає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках (пункт третій частини першої статті 131-1).
45. Конституційний Суд України у Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 роз'яснив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
46. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
47. Частина третя статті 23 Закону № 1697-VII визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді:
- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
48. Велика Палата Верховного Суду у пунктах 37-39, 45 постанови від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 сформулювала загальні умови для звернення прокурора замість органу державної влади (орган місцевого самоврядування), який не здійснює свої відповідні повноваження для захисту інтересів держави:
- прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу;
- бездіяльність означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк;
- звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення;
- невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо;
- прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
49. Звернення прокурора до суду в інтересах держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, узгоджується з принципами верховенства права, викладеними у Рекомендації CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum), які допускають участь прокурора у судових провадженнях поза межами кримінального процесу, якщо це необхідно для захисту суспільних інтересів і не порушує права сторін.
50. «Інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
51. Велика Палата Верховного Суду у постановах від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 визначила «інтерес держави» як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами публічної адміністрації.
52. Пред'являючи позов у цій справі, Прокурор зазначав, що Пирятинська міська рада з серпня 2024 року не розглянула і не прийняла рішення за поданням про віднесення земельних ділянок до самозалісених, а Держлісагентство та Північно-Східне МУЛМГ на запит Лубенської окружної прокуратури повідомили, що не планують звертатися до суду для примусового спонукання ради виконати вимоги законодавства. При цьому зазначені органи виконавчої влади не заперечили проти реалізації Прокурором повноважень, передбачених частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII, для забезпечення належного судового захисту інтересів держави у сфері охорони довкілля.
53. У випадках, коли уповноважений орган державної влади фактично не вживає заходів судового захисту, прокурор на підставі частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII та частини четвертої статті 53 КАС України набуває право на звернення до суду в інтересах держави з метою відновлення порушених прав та інтересів.
54. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
55. У справі, що розглядається, Прокурор обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, вказавши на бездіяльність Держлісагентства та Північно-Східне МУЛМГ, які не звертаються до суду з позовом до органу місцевого самоврядування з метою забезпечення реалізації вимог частини третьої статті 57-1 ЗК України. Позовна заява Прокурора містить посилання на норми законодавства, докази листування з Держлісагентством та Північно-Східним МУЛМГ та обґрунтування суспільно значущого характеру порушення.
56. Проте суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки зазначеним обставинам, і, як наслідок, дійшли передчасного висновку, що Прокурор не виконав вимоги щодо обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у суді.
57. Помилковим є також висновок судів попередніх інстанцій про те, що повноваженнями на звернення до суду з подібним позовом наділена лише Державна екологічна інспекція України, оскільки обмеження можливості звернення до суду лише одним контролюючим органом суперечить закону, позбавляє Держлісагентство та його територіальні органи способу захисту своїх подань і створює загрозу порушення інтересів держави у сфері збереження самозалісених земель. Крім того, такий висновок судів не відповідає правовій позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 19 серпня 2020 року у справі № 923/449/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20 та від 18 червня 2021 року у справі № 927/491/19, згідно з якою прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі; достатньо довести, що орган, в інтересах якого заявлено позов, уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, тоді як суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи прокурора щодо наявності чи відсутності повноважень відповідного органу державної влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
58. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
59. Суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального та процесуального права, зокрема частину третю статті 23 Закону № 1697-VII та частину четверту статті 53 КАС України, дійшовши помилкового висновку про відсутність підстав для звернення Прокурора до суду, не дослідили обставини справи щодо наявності порушення інтересів держави та не оцінили у повному обсязі докази, надані Прокурором.
60. Ураховуючи викладене, ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.
61. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
62. Оскільки Верховний Суд не змінює судових рішень та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
63. Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року скасувати, а справу № 440/1326/25 - направити до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді А.А. Єзеров
C.М. Чиркін