20 жовтня 2025 року
м. Київ
справа №260/3826/24
адміністративне провадження № К/990/11250/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Стародуба О.П., суддів Єзерова А.А., Кравчука В.М., в порядку письмового провадження розглянув касаційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2025 (судді: Пліш М.А., Курилець А.Р., Мікула О.І.)
у справі № 260/3826/24 за позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення.
ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Ужгородської міської ради LIV сесії VIII скликання від 23.05.2024 №1770 «Про скасування рішення виконкому 27.12.2023 № 678 «Про погодження розміщення автобусної зупинки в комплексі з торговим павільйоном»».
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Ужгородської міської ради LIV сесії VIII скликання №1770 від 23.05.2024 «Про скасування рішення виконкому 27.12.2023 №678 «Про погодження розміщення автобусної зупинки в комплексі з торговим павільйоном»».
Не погодившись із вказаним рішенням, Ужгородська міська рада 18.11.2024 подала апеляційну скаргу.
Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2024 витребувано матеріали справи № 260/3826/24 із Закарпатського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2024 апеляційну скаргу Ужгородської міської ради залишено без руху.
Ухвалами Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2025 відкрито апеляційне провадження у справі №260/3826/24 за апеляційною скаргою Ужгородської міської ради та призначено справу до розгляду.
Крім того, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, 06.11.2024 Ужгородська окружна прокуратура подала апеляційну скаргу.
Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2024 витребувано матеріали справи № 260/3826/24 із Закарпатського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2024 апеляційну скаргу Ужгородської окружної прокуратури залишено без руху у зв'язку з невідповідністю апеляційної скарги вимогам статті 296 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: не обґрунтовано, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора; не додано оригіналу документа про сплату судового збору та надано десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення виявленого недоліку.
Ужгородською окружною прокуратурою подано платіжну інструкцію про сплату судового збору та заяву щодо обґрунтування підстав для представництва інтересів держави в особі Ужгородської міської ради.
Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2025 апеляційну скаргу повернуто скаржнику на підставі частини 7 статті 169 КАС України.
Постановляючи вказану ухвалу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що скаржником не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також належним чином не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням переконливих доказів, які б підтверджували наявність підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частини 4 статті 53 КАС України.
Також виходив з того, що прокуратура фактично звернулася до суду із апеляційною скаргою, спрямованою на захист прав та інтересів Ужгородської міської ради, яка є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку. При цьому, Ужгородська міська рада самостійно оскаржила рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 в апеляційному порядку.
Крім того, суд виходив з того, що самого лише посилання в апеляційній скарзі на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Не погоджуючись із зазначеною ухвалою суду апеляційної інстанції, Закарпатська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, у якій просить Верховний Суд скасувати оскаржуване судове рішення, а справу направити до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення.
Зокрема, покликається на те, що Ужгородська міська рада як суб'єкт владних повноважень, будучи відповідачем по вказаній справі, не вжила належних заходів щодо доказування правомірності свого рішення від 23.05.2024 № 1770 «Про скасування рішення виконкому 27.12.2023 № 678 «Про погодження розміщення автобусної зупинки в комплексі з торговим павільйоном»» та не надала до суду належних доказів порушення позивачем вимог містобудівного законодавства при розміщенні спірної тимчасової споруди на території озеленення загального користування, зокрема, копію відповідного детального плану території. Також відповідні обставини не наведені і у відзиві міської ради.
Також, покликається на те, що Ужгородською міською радою у встановлений процесуальний строк рішення оскаржено не було, а сама скарга була скерована до суду апеляційної інстанції лише 18.11.2024 з клопотанням про поновлення пропущеного строку.
Копії ухвали про відкриття касаційного провадження разом з копіями касаційної скарги та доданими до неї матеріалами вручені 21.05.2025 через поштовий зв'язок позивачу, а 03.04.2025 о 22:30 надійшли до електронного кабінету відповідача, однак жоден із них не скористався правом подати відзив на касаційну скаргу.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Відповідно до статті 22 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) прокурор підтримує державне обвинувачення в судовому провадженні щодо кримінальних правопорушень, користуючись при цьому правами і виконуючи обов'язки, передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України.
Відповідно до частини 1 статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Частиною 3 статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом 4 цієї частини.
Відповідно до частини 4 статті 23 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), серед іншого, передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 дійшла наступних висновків:
"...Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб...".
В обґрунтування підстав апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції у справі, яка розглядається, прокурор в апеляційній скарзі покликався на те, що суб?єктом владних повноважень, який бере участь у справі як відповідач, неналежним чином здійснюється захист інтересів держави.
При цьому, неналежне здійснення захисту інтересів держави прокурор вбачає у невжитті Ужгородською міською радою належних заходів щодо доказування правомірності свого рішення від 23.05.2024 №1770 та подання апеляційної скарги з пропуском строку апеляційного оскарження.
З матеріалів справи вбачається, що під час розгляду справи у суді першої інстанції, Ужгородська міська рада 21.06.2024 виконала свій обов?язок на подання відзиву на позовну заяву, у якому проти задоволення позовних вимог заперечила.
Крім того, на виконання ухвали суду першої інстанції від 01.10.2024 про витребування доказів, відповідач виконав вимоги суду та надав відповідні докази на 263 аркушах.
Таким чином, відповідачем як суб?єктом владних повноважень та учасником справи вчинялись передбачені процесуальним законом дії, спрямовані на заперечення позову, доведення тих обставин, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення та оскарження рішення суду.
Покликання прокурора на пропуск відповідачем строку апеляційного оскарження є безпідставним, оскільки з матеріалів справи вбачається, що апеляційну скаргу подано відповідачем протягом тридцяти днів з дня вручення йому рішення суду (з врахуванням доставлення його до електронного кабінету після 17:00), що в силу приписів абзацу 2 частини 6 статті 251 та пункту 1 частини 2 статті 295 КАС України є безумовною підставою для поновлення строку на апеляційне оскарження.
Вирішуючи питання наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у ситуації, коли такий захист належним чином здійснює відповідний суб?єкт владних повноважень, Верховний Суд дійшов висновку, що здійснюючи правосуддя на засадах безсторонності та рівності, суд не вправі надавати переваги тим чи іншим суб?єктам, в т.ч. у вигляді права на апеляційне оскарження у випадках, які прямо не передбачені законом.
У постанові від 20.03.2025 у справі №500/8168/23 Верховний Суд також дійшов висновку, що недотримання відповідачем вимог процесуального кодексу при реалізації права на апеляційне оскарження судового рішення не може слугувати підставою для звернення прокуратури з апеляційною скаргою замість нього, позаяк це призведе до порушення принципу юридичної визначеності та рівності учасників справи перед законом і судом.
За таких обставин та сформованої судової практики, суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку про те, що скаржником не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також належним чином не обґрунтовано підстави звернення до суду та постановив рішення про повернення апеляційної скарги.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, оскільки при постановленні ухвали суд апеляційної інстанції правильно застосував норми процесуального права, не допустив його порушень, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а ухвали суду апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2025 у справі №260/3826/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук