Справа № 320/46954/23
20 жовтня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Бужак Н.П.
Суддів: Кобаля М.І., Мельничука В.П.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 17 січня 2024 року, суддя Парненко В.С., у справі за адміністративним позовом Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Акціонерного товариства Укрпошта про зобов'язання вчинити певні дії,-
Керівник Дніпровської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Акціонерного товариства Укрпошта про зобов'язання Акціонерне товариство "Укрпошта" (код ЄДРПОУ: 21560045 вул. Хрещатик, 22, м. Київ, 01001), привести захисну споруду цивільного захисту - сховище № 100207, розташовану за адресою: м. Київ, вул. Андрія Митрополита Шептицького, буд. 16/4, у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.
В обґрунтування позовних вимог Керівник Дніпровської окружної прокуратури міста Києва зазначає, що Акціонерне товариство "Укрпошта" не вчиняє відповідних заходів для проведення захисної споруди цивільного захисту - сховища у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 з посиланням на акт № 883 від 23 жовтня 2021 року, що унеможливлює її використання відповідно до цільового призначення.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 17 січня 2024 року позовну заяву Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Акціонерного товариства "Укрпошта" про зобов'язання вчинити певні дії залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України.
Не погоджуючись із зазначеним ухвалою суду Керівник Дніпровської окружної прокуратури міста Києва подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 17 січня 2024 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов'язкова.
З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.
Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Відповідно до частини першої ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Залишаючи позовну без розгляду, суд першої інстанції керувався пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України та виходив з того, що Керівник Дніпровської окружної прокуратури міста Києва, який діє в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві не має права на звернення до суду з вказаним позовом, у зв'язку з чим позовну заяву належить залишити без розгляду.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.
Як убачається з матеріалів справи, Керівник Дніпровської окружної прокуратури міста Києва право на звернення до суду з цим позовом обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС у місті Києві, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов'язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.
У позовній заяві прокурор зазначив, що ГУ ДСНС у місті Києві, який мав би бути позивачем у цій справі, не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах ГУ ДСНС у місті Києві, як позивача у цій справі.
Згідно ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини четвертою статті 5 КАС України, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
За приписами частин третьої, четвертої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
За умовами частини сьомої статті 160 КАС України, у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов'язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень.
Водночас суд, зокрема, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що подібне питання щодо повноважень прокурора звертатися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом, зокрема в постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, суд зазначив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, усупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, ключовим питанням, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов'язального характеру щодо суб'єкта, на якого покладено обов'язок належного утримання захисної споруди.
Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Цим же Законом № 2228-IX, Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд; звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров'ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».
Водночас на час звернення прокуратури до суду, положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052, передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов'язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).
Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.
Виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб'єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.
Таким чином, колегія суддів вважає, що за наведеного нормативно-правового регулювання, коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже, ГУ ДСНС не може бути позивачем у цій справі, у зв'язку з чим, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі №520/16197/23, в якій суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
Також слід звернути увагу на те, що прокурором не було надано доказів неналежного виконання своїх повноважень державним органом, а саме Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві, при цьому, що залишаючи позов без руху, суд першої інстанції акцентував увагу га тому, що бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом із урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що прокурором не надано суду належного обґрунтування права на звернення до суду із цим позовом у випадках, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи встановлені вище обставини по справі та зазначені вище нормативні посилання.
У зв'язку з тим, що Керівник Дніпровської окружної прокуратури міста Києва не надав належного нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову; доказів звернення до Головного управління ДСНС у м. Києві з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб'єкта публічного права вчинити такі дії, а також належного обґрунтування, у чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що позовна заява підлягає поверненню заявнику, за відсутності підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави саме з такими позовними вимогами.
Колегія суддів під час апеляційного розгляду також враховує і висновки Верховного Суду у постановах від 10.04.2025 у справі № 520/18952/23, від 31.01.2025 у справі № 320/3128/23.
За наслідками розгляду апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість її доводів та відсутність підстав для скасування чи зміни оскаржуваної ухвали.
Таким чином, суду першої інстанції дійшов вірного висновку про залишення адміністративного позову Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що ухвала суду першої інстанції є законною, підстави для її скасування відсутні, оскільки суд всебічно перевіривши доводи позивача, викладені у заяві, прийняв законну ухвалу у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування ухвали Київського окружного адміністративного суду від 17 січня 2024 року.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що ухвала суду є законною і обґрунтованою, ухвалена з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для її скасування не має.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 17 січня 2024 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк, визначений ст. 329 КАС України.
Суддя-доповідач: Бужак Н.П.
Судді: Кобаль М.І.
Мельничук В.П.