16 жовтня 2025 року
м. Київ
справа № 200/544/23
адміністративне провадження № К/990/12457/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Єресько Л. О., Загороднюка А. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до ІНФОРМАЦІЯ_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Мандрик Владислав Володимирович, на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18.05.2023 (суддя - Стойка В. В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2024 (колегія суддів у складі: Гайдара А. В., Казначеєва Е. Г., Компанієць І. Д.),
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У лютому 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до ІНФОРМАЦІЯ_1 , у якому просив:
- визнати протиправну бездіяльність (дії) ІНФОРМАЦІЯ_2 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 збільшеної додаткової грошової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану» (далі - Постанова № 168) у розмірі 100 000 гривень, у зв'язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів у період з 24.02.2022 по 18.12.2022 в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах;
- зобов'язати ІНФОРМАЦІЯ_3 нарахувати та виплати ОСОБА_1 збільшену додаткову грошову винагороду, передбачену Постановою № 168, у розмірі 100 000 гривень у зв'язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів у період з 24.02.2022 по 18.12.2022 в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
На обґрунтування позовних вимог зазначив, що проходив службу в ІНФОРМАЦІЯ_1 . Проте за період з 24.02.2022 до 18.12.2022 йому не було виплачено додаткову винагороду у розмірі 100 000 гривень, яка передбачена Постановою № 168, пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Сержант ОСОБА_1 проходив військову службу у ІНФОРМАЦІЯ_4 .
Відповідно до довідки ІНФОРМАЦІЯ_1 від 01.03.2023 № 1306, ОСОБА_1 24.03.2022, 25.03.2022, 26.03.2022, 27.03.2022, 28.03.2022, 29.03.2022, 30.03.2022, 02.04.2022, 03.04.2022, 06.04.2022, 07.04.2022, 08.04.2022, 11.04.2022, 12.04.2022, 15.04.2022, 16.04.2022, 19.04.2022, 20.04.2022, 22.04.2022, 23.04.2022, 24.04.2022, 25.04.2022, 03.05.2022, 04.05.2022, 05.05.2022, 08.05.2022, 09.05.2022, 10.05.2022, 12.05.2022, 13.05.2022, 15.05.2022, 16.05.2022, 17.05.2022, 20.05.2022, 21.05.2022, 24.05.2022, 25.05.2022, 28.05.2022, 29.05.2022, 01.06.2022, 02.06.2022, 04.06.2022, 05.06.2022, 06.06.2022, 09.06.2022, 10.06.2022, 12.06.2022, 13.06.2022, 14.06.2022, 15.06.2022, 17.06.2022, 18.06.2022, 20.06.2022, 21.06.2022, 22.06.2022, 23.06.2022, 24.06.2022, 25.06.2022, 27.06.2022, 28.06.2022, 29.06.2022, 01.07.2022, 02.07.2022, 03.07.2022, 04.07.2022, 05.07.2022, 06.07.2022, 07.07.2022, 09.07.2022, 10.07.2022, 11.07.2022, 13.07.2022, 14.07.2022, 15.07.2022, 16.07.2022, 17.07.2022, 19.07.2022, 20.07.2022, 21.07.2022, 22.07.2022, 23.07.2022, 25.07.2022, 26.07.2022, 27.07.2022, 29.07.2022, 30.07.2022, 31.07.2022, 01.08.2022, 02.08.2022, 03.08.2022, 04.08.2022, 06.08.2022, 07.08.2022, 08.08.2022, 09.08.2022, 10.08.2022, 14.08.2022, 15.08.2022, 18.08.2022, 19.08.2022, 20.08.2022, 21.08.2022, 24.08.2022, 25.08.2022, 27.08.2022, 28.08.2022, 29.08.2022, 30.08.2022, 31.08.2022, 01.09.2022, 02.09.2022, 04.09.2022, 05.09.2022, 06.09.2022, 09.09.2022, 10.09.2022, 12.09.2022, 13.09.2022, 14.09.2022, 17.09.2022, 18.09.2022, 21.09.2022, 22.09.2022, 24.09.2022, 25.09.2022, 26.09.2022, 29.09.2022, 30.09.2022, 03.10.2022, 04.10.2022, 06.10.2022, 07.10.2022, 08.10.2022, 10.10.2022, 11.10.2022, 12.10.2022, 15.10.2022, 16.10.2022, 19.10.2022, 20.10.2022, 22.10.2022, 23.10.2022, 24.10.2022, 26.10.2022, 27.10.2022, 28.10.2022, 30.10.2022, 31.10.2022, 01.11.2022, 04.11.2022, 05.11.2022, 07.11.2022, 08.11.2022, 09.11.2022, 12.11.2022, 13.11.2022, 15.11.2022, 16.11.2022, 17.11.2022, 19.11.2022, 20.11.2022, 21.11.2022, 24.11.2022, 25.11.2022, 27.11.2022, 28.11.2022, 29.11.2022, 01.12.2022, 02.12.2022, 03.12.2022, 06.12.2022, 07.12.2022, 09.12.2022, 10.12.2022, 11.12.2022, 14.12.2022, 15.12.2022 брав участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України, н.п. Краматорськ Донецької області. Підстава: бойові розпорядження.
Відповідно до листа ІНФОРМАЦІЯ_1 від 04.02.2023 № 719/юк, наданого у відповідь на адвокатський запит, убачається, що ОСОБА_1 з 24.02.2022 по 18.12.2022 для виконання службових завдань на глибині ротних/взводних опорних пунктів першого ешелону оборони не відряджався.
Позивач уважає, що відповідач не здійснив належну виплату підвищеної додаткової винагороди у розмірі 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу його безпосередньої участі у зазначених заходах.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 18.05.2023, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2024, у задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач не має права на виплату додаткової щомісячної винагороди на підставі Постанови № 168 у розмірі 100 000 гривень у період з 24.02.2022 до 18.12.2022 в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах на підставі тих доказів, що наявні в матеріалах справи.
При цьому суд установив, що н.п. Краматорськ відсутній у переліку територій , на яких ведуться (велися) бойові дії. Також зауважив, що з листа відповідача від 04.02.2023 № 719/юк, наданого у відповідь на адвокатський запит, убачається, що позивач з 24.02.2022 по 18.12.2022 для виконання службових завдань на глибині ротних/взводних опорних пунктів першого ешелону оборони не відряджався. Крім того, звернув увагу, що забезпечення заходів комендантської години, несення служби на блокпостах, патрулювання, охорона та конвоювання на гауптвахті не свідчить про участь позивача у бойових діях або безпосереднє забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії на територіях, де проводяться бойові дії.
Суд апеляційної інстанції, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, зазначив, що на підставі наявних у матеріалах справи доказів не встановлені обставини безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів, а відтак відсутня обов'язкова умова виникнення права на спірні виплати, що виключає задоволення позовних вимог.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову у повному обсязі.
Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: пункту 2-1 Постанови № 168 та абзаців 3, 4 пункту 3 Окремого доручення Міністра оборони України від 23.06.2022 № 912/з/29 (далі - Окреме доручення).
Також звертає увагу на те, що на момент спірних правовідносин не існувало жодного наказу Міноборони, який би одночасно: стосувався соціально-економічних прав, свобод й законних інтересів військовослужбовців Збройних Сил, що проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, в контексті нарахування та виплати додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168; був зареєстрованим у Міністерстві юстиції України у встановленому порядку, а відтак, на його думку, застосування судами положень Окремого доручення, зокрема, підпункту 9.4 пункту 9, свідчить про неправильне застосування норм матеріального права, а саме: застосування норм, які не підлягали застосуванню до спірних правовідносин.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
01.04.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18.05.2023 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2024.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.04.2024 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Загороднюка А. Г., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 200/544/23.
Ухвалою Верховного Суду від 11.04.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою Мандрика В. В., який діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18.05.2023 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2024.
Ухвалою Верховного Суду від 14.10.2025 закінчено підготовку цієї справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14.10.2025 № 1301/0/78-25 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 200/544/23 у зв'язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.10.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Загороднюка А. Г. для розгляду судової справи № 200/544/23.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
У цій справі військовослужбовець служби правопорядку у Збройних Силах України ОСОБА_1 просить виплатити йому збільшену додаткову винагороду до 100 000 гривень, передбачену Постановою № 168, у зв'язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів у період з 24.02.2022 по 18.12.2022 в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
Статус, основні завдання, організацію та принципи діяльності Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, права, обов'язки, заходи соціального і правового захисту та відповідальність її військовослужбовців з метою подальшого зміцнення законності, правопорядку та військової дисципліни у Збройних Силах України, забезпечення конституційних прав військовослужбовців визначає Закону України від 07.03.2002 № 3099-III «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України» (далі - Закон № 3099-III).
Статтею 1 Закону № 3099-III визначено, що військова служба правопорядку у Збройних Силах України (далі - Служба правопорядку) - спеціальне правоохоронне формування у складі Збройних Сил України, призначене для забезпечення правопорядку і військової дисципліни серед військовослужбовців Збройних Сил України у місцях дислокації військових частин, у військових навчальних закладах, установах та організаціях (далі - військові частини), військових містечках, на вулицях і в громадських місцях; для запобігання кримінальним та іншим правопорушенням у Збройних Силах України, їх припинення; для захисту життя, здоров'я, прав і законних інтересів військовослужбовців, військовозобов'язаних під час проходження ними зборів, працівників Збройних Сил України, а також для захисту майна Збройних Сил України від розкрадання та інших протиправних посягань, а так само для участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам на військових об'єктах.
Відповідно до статті 14 Закону № 3099-III соціальний і правовий захист військовослужбовців Служби правопорядку та членів їх сімей здійснюється відповідно до Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», інших нормативно-правових актів. Соціальний захист працівників Служби правопорядку забезпечується відповідно до законодавства про працю, інших нормативно-правових актів.
Згідно з частиною першою статті 9 Закону України від 20.12.1991 № 2011-ХІІ «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі - Закон № 2011-ХІІ) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.
Частиною другою статті 9 Закону № 2011-XII передбачено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Відповідно до абзацу 2 частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 у зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в Україні постановлено ввести воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24.02.2022 строком на 30 діб.
Строк дії воєнного стану в Україні був продовжений з 05 години 30 хвилин 26.03.2022 строком на 30 діб, згідно з Указом Президента України від 14.03.2022 № 133/2022, надалі іншими Указами цей строк продовжений до сьогоднішнього дня.
Одночасно із введенням воєнного стану, з метою забезпечення оборони держави, підтримання бойової і мобілізаційної готовності Збройних Сил України та інших військових формувань, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до частини другої статті 102, пунктів 1, 17, 20 частини першої статті 106 Конституції України, Указом Президента України № 69/2022 постановлено оголосити та провести загальну мобілізацію. Цим же Указом надано доручення Кабінету Міністрів України забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов'язаних з оголошенням та проведенням загальної мобілізації.
На виконання Указів Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та від 24.02.2022 № 69 «Про загальну мобілізацію» Кабінетом Міністрів України було прийнято Постанову № 168.
Пунктом 1 Постанови № 168 (у редакції станом на 28.02.2022) визначено, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).
Надалі до Постанови № 168 неодноразово вносилися зміни, зокрема постановами Кабінету Міністрів України від 07.03.2022 № 217, від 22.03.2022 № 350, від 01.04.2022 № 400, від 01.07.2022 № 754, від 07.07.2022 № 793, від 08.10.2022 № 1146, проте зміст пункту 1 цієї постанови в частині, що стосується виплати військовослужбовцям Збройних Сил додаткової винагороди, у 2022 році не змінювався.
Постановою Кабінету Міністрів України від 07.07.2022 № 793 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» Постанову № 168 доповнено пунктом 2-1, який підлягав застосуванню з 24.02.2022, та згідно з яким визначено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.
Відповідно до частини першої статті 8 Закону України від 06.12.1991 № 1934-XII «Про Збройні Сили України» (далі - Закон № 1934-XII) Міністр оборони України здійснює військово-політичне та адміністративне керівництво Збройними Силами України, а також інші повноваження, передбачені законодавством, у тому числі визначає порядок виплати грошового забезпечення (абзац другий частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII).
Так, з метою врегулювання виплати військовослужбовцям додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168, Міністр оборони України видав директиви від 07.03.2022 № 248/1217, від 25.03.2022 № 248/1298, від 18.04.2022 № 248/1529, доведені до кожної окремої військової частини (установи) у формі телеграм (діяли до 01.06.2022), а потім Окреме доручення, якими надав тлумачення терміну «безпосередня участь у бойових діях або заходах з нацбезпеки і оборони», встановив порядок визначення районів бойових дій, вимоги до документального підтвердження та обов'язки командирів щодо організації належного документування.
Телеграми (зі змінами, які застосовувалися до 01.06.2022) установлювали, що «безпосередня участь» - це виконання бойових завдань у складі військових частин та створених діючих угруповань військ Сил оборони держави, що ведуть бойові дії в установлених районах. Щомісячна додаткова винагорода становить 100 000 гривень для тих, хто бере безпосередню участь (пропорційно фактичному часу участі), і 30 000 гривень для інших військовослужбовців. Райони ведення бойових дій визначаються наказами Головнокомандувача Збройних Сил України (пункт 3). Документальне підтвердження участі (пункт 4) проводиться на підставі бойового наказу, журналу бойових дій та рапорту; для військовослужбовців, що перебувають у відрядженні, використовується довідка командувача. Пунктами 5 та 6 визначено, що виплата винагороди здійснюється за наказами командирів військових частин, які мають бути видані до 5 числа наступного місяця.
Окремим дорученням, яке застосовувалося з 01.06.2022, (пункт 1) Міністр оборони визначив поняття «безпосередня участь», що охоплює, зокрема виконання військовослужбовцем:
бойових завдань у складі військової частини (підрозділу), яка (який) веде воєнні (бойові) дії у складі діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави (визначених Головнокомандувачем Збройних Сил України або начальником Генерального штабу Збройних Сил України) в районі ведення воєнних (бойових) дій;
бойових (спеціальних) завдань на лінії бойового зіткнення (в межах району виконання бойових (спеціальних) завдань військовою частиною (підрозділом, у тому числі зведеним) першого ешелону оборони або наступу (контрнаступу, контратаки)) під час перебування у складі органу військового управління, штабу угрупування військ (сил) або штабу тактичної групи, включеної до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави;
бойових (спеціальних) завдань із всебічного забезпечення діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави безпосередньо в районі ведення бойових дій згідно з бойовими розпорядженнями.
Відповідно до пункту 3 Окремого доручення, райони ведення бойових дій визначати відповідними рішеннями (наказами, директивами, розпорядженнями) Головнокомандувача Збройних Сил України, а склад діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави - відповідними рішеннями (наказами, директивами, розпорядженнями) Головнокомандувача Збройних Сил України або начальника Генерального штабу Збройних Сил України. Окремо, відповідними рішеннями (наказами, директивами, розпорядженнями) Головнокомандувача Збройних Сил України визначати інші райони ведення бойових дій (у т.ч. повітряного простору), в яких також здійснювалися заходи з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії з визначенням конкретного місця та часу їх проведення.
Документальне підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, у період здійснення зазначених дій або заходів здійснювати на підставі таких документів: бойовий наказ (розпорядження); журнал бойових дій (вахтовий, навігаційно-вахтовий, навігаційний журнал) або журнал ведення оперативної обстановки або бойове донесення (підсумкове, термінове, позатермінове) або постова відомість (під час охорони об'єкта, на який було здійснено збройний напад); рапорт (донесення) командира підрозділу (групи) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань.
Про підтвердження безпосередньої участі відряджених військовослужбовців у бойових діях або заходах надавати довідку керівника органу військового управління, штабу угрупування військ (сил), штабу тактичної групи, командира військової частини (установи, навчального закладу), до яких для виконання завдань відряджений військовослужбовець.
Згідно з пунктом 4 Окремого доручення керівникам органів військового управління, штабів угруповань військ (сил), штабів тактичних груп, командирам військових частин (установ, навчальних закладів), що входять до складу діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави, до яких відряджені військовослужбовці, щомісячно до 5 числа повідомляти органи військового управління, військові частини (установи, навчальні заклади) за місцем штатної служби цих військовослужбовців про дні безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах за минулий місяць за формою, наведеною в додатку № 1 до цього доручення.
У разі, якщо військовослужбовці були відряджені до військових частин (установ), що входять до складу діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави з однієї військової частини, то безпосередня участь у бойових діях цих військовослужбовців може підтверджуватися однією довідкою з відображенням в ній терміну безпосередньої участі у бойових діях або заходах кожного військовослужбовця за формою, наведеною в додатку № 2 до цього доручення.
У підставах про видання таких довідок (додаток № 1 або додаток № 2) обов'язково зазначати документи, визначені абзацами 3 або 4 та абзацом 5 пункту 3 цього доручення.
Надати право керівникам органів керівникам органів військового управління, штабів угруповань військ (сил), штабів тактичних груп, перелік яких затверджений Головнокомандувачем Збройних Сил України або начальником Генерального штабу Збройних Сил України, включати до таких довідок терміни безпосередньої участі відряджених військовослужбовців у бойових діях або заходах починаючи з 24.02.2022.
Пунктом 5 Окремого доручення передбачено, що виплату додаткової винагороди в розмірі 100 000 гривень або 30 000 гривень здійснювати на підставі наказів, зокрема, командирів (начальників) військових частин особовому складу військової частини.
Згідно з пунктом 6 Окремого доручення накази про виплату за попередній місяць повинні бути видані до 5 числа поточного місяця на підставі рапортів командирів підрозділів.
Надаючи оцінку доводам позивача щодо відсутності висновків про застосування норм права у подібних правовідносинах, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, необхідно зазначити, що порядок виплати додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168, вже був детально досліджений Верховним Судом.
Аналізуючи пункт 1 Постанови № 168 Верховний Суд зауважував, що реалізація приписів указаної постанови вимагала визначення порядку та умов виплати такої додаткової винагороди, виходячи з того, що формулювання «а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах» є нечітким та породжує істотні труднощі у його правозастосуванні, що, насамперед, пов'язано із застосуванням сполучника «або», який має розділовий характер.
Так, у постанові від 22.11.2023 у справі № 520/690/23 Верховний Суд констатував, що текстуальний виклад цієї частини пункту 1 Постанови № 168 (щодо умов для виплати військовослужбовцям додаткової винагороди у [збільшеному] розмірі до 100 000,00 гривень) має широкий зміст, що за певних умов могло б спричиняти неоднакове її розуміння та застосування, наслідком чого може бути необґрунтована невиплата військовослужбовцю додаткової винагороди або, навпаки, виплата за відсутності для цього підстав».
У постанові від 21.03.2024 у справі № 560/12539/22 Верховний Суд зазначив, що конкретизація умов, визначених цитованим положенням пункту 1 Постанови № 168, залежить від типу військового формування (роду військ), в якому проходить службу військовослужбовець, у зв'язку з чим подальшими змінами, внесеними Постановою від 07.07.2022 № 793 (застосовується з 24.02.2022), Постанова № 168 доповнена пунктом 2-1, яким установлено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.
У контексті доводів касаційної скарги також Суд звертає увагу на те, що Верховний Суд у постанові від 06.06.2024 у справі № 400/1217/23 установив, що рішення Міністра оборони України від 07.03.2022 № 248/1217, від 25.03.2022 № 248/1298, від 18.04.2022 № 248/1529, від 23.06.2022 № 912/з/29, підлягали обов'язковій державній реєстрації, позаяк містять норми, які зачіпають права, свободи та законні інтереси осіб, встановлюють організаційно-правовий механізм реалізації виплати додаткової винагороди. Поза тим, Верховний Суд у цій справі відзначив, що така обставина відсутності їх державної реєстрації, зважаючи на умови в яких ці рішення Міністром оборони України приймалися, а також те, що вони фактично виконувалися керівниками органів військового управління, штабів угруповань військ, штабів тактичних груп, командирами військових частин упродовж періоду їх дії шляхом документування безпосередньої участі у бойових діях та заходах, є виправданою, має розумне пояснення і не може змінити їхньої юридичної сили. З огляду на указане, Верховний Суд у справі № 400/1217/23 уважав необґрунтованими доводи позивача щодо незастосовності до спірних правовідносин зазначених рішень Міністра оборони України з підстав відсутності їх державної реєстрації та, відповідно, відсутності необхідності у наданні ним документального підтвердження своєї участі у бойових діях та заходах.
Оскільки викладені висновки цілком поширюються і на цю ситуацію, твердження позивача щодо незастосовності до спірних правовідносин згаданого Окремого доручення через відсутність його державної реєстрації є безпідставними.
У постанові від 20.03.2024 у справі № 560/7178/22 Верховний Суд, беручи до уваги вимоги пункту 17 Порядку № 260, також зробив висновок, відповідно до якого на період дії воєнного стану виплата грошового забезпечення особам офіцерського, старшинського, сержантського та рядового складу може встановлюватися за окремим рішенням Міністра оборони України.
За висновками судів попередніх інстанцій позивач не має права на виплату збільшеної додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168, оскільки він не перебував у періоди, за які не нарахована винагорода, у населених пунктах, зазначених у Переліку територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні) станом на 23.08.2022, затвердженого наказ Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 25.04.2022 № 75, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.04.2022 за № 453/37789 (з подальшими змінами) (далі - Перелік № 75) та Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих російською федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22.12.2022 № 309 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23.12.2022 за № 1668/39004 (далі - Перелік № 309).
Суди звернули увагу на те, що у цих переліках зазначені райони (у тому числі окремі райони Донецької області), де мали місце воєнні (бойові) дії. Проте населений пункт Краматорськ відсутній у переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії.
Також суди зазначили, що з листа відповідача від 04.02.2023 № 719/юк, наданого у відповідь на адвокатський запит, убачається, що ОСОБА_1 з 24.02.2022 по 18.12.2022 для виконання службових завдань на глибині ротних/взводних опорних пунктів першого ешелону оборони не відряджався.
Поряд із зазначеним суди звернули увагу на те, що забезпечення заходів комендантської години, несення служби на блокпостах, патрулювання, охорона та конвоювання на гауптвахті не свідчить про участь позивача у бойових діях або безпосереднє забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії на територіях, де проводяться бойові дії.
З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач не має права на виплату додаткової щомісячної винагороди на підставі Постанови № 168, у розмірі 100 000 гривень у період з 24.02.2022 до 18.12.2022 в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах на підставі тих доказів, що наявні в матеріалах справи.
На переконання Суду, наведені висновки судових інстанцій є поспішними, оскільки не ґрунтуються на повному і всебічному встановленні обставин справи та належній їй правовій оцінці.
Так, відповідно до телеграм й Окремого доручення (пункт 3), райони ведення бойових дій визначаються відповідними рішеннями (наказами, директивами, розпорядженнями) Головнокомандувача Збройних Сил України. Окремо, відповідними рішеннями (наказами, директивами, розпорядженнями) Головнокомандувача Збройних Сил України визначаються інші райони ведення бойових дій, в яких також здійснювалися заходи з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії з визначенням конкретного місця та часу їх проведення.
За висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 25.02.2025 у справі № 200/370/23, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку, що позивач не мав права на виплату збільшеної винагороди, оскільки не перебував у населених пунктах із Переліку територій, на яких ведуться бойові дії. Водночас, відповідно до наказів та розпоряджень Головнокомандувача Збройних Сил України, Донецька область визначена районом ведення воєнних (бойових) дій, зокрема, з 24.02.2022 до кінця 2022 року, а тому Переліки № 75 та № 309 не є вичерпними для визначення зон бойових дій.
Разом з тим, Верховний Суд у постанові від 06.12.2024 у справі № 200/5172/23 зазначив, що аргументи касаційної скарги позивача щодо посилання на віднесення у спірний період Донецької області, на території якої він виконував бойові завдання, до переліку районів ведення воєнних (бойових) дій як на підставу виплати спірної винагороди є необґрунтованими, адже сам по собі факт віднесення населених пунктів до районів активних бойових дій не свідчить про наявність у особи права на отримання додаткової винагороди у її збільшеному розмірі є необґрунтованими.
Отже, суди попередніх інстанцій не з'ясували відповідність територій, де перебував позивач, іншим документам, помилково уважаючи, що Переліки № 75 та № 309 є остаточним та вичерпним для визначення зон бойових дій.
Практика Верховного Суду свідчить, що виплата збільшеної додаткової винагороди у розмірі до 100 000 гривень обумовлена участю у бойових діях або заходах, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення, та підтвердженням цих обставин відповідними документами.
За обставинами цієї справи, позивач у період з 07.05.2018 по 08.12.2022 проходив військову службу у ІНФОРМАЦІЯ_4 .
У позовній заяві позивач переконував, що він у період з 24.02.2022 по 08.12.2022 брав участь у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, а саме: на території Донецької області.
Згідно з довідкою від 01.03.2023 № 1306 ОСОБА_1 з 24.03.2022 по 15.12.2022 брав участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України у н.п. Краматорськ Донецької області.
Підставою для видачі цієї довідки слугували бойові розпорядження начальника ІНФОРМАЦІЯ_2 у 2022 році.
За правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 21.03.2024 у справі № 560/12539/22, від 28.05.2024 у справі № 560/1200/23, від 06.06.2024 у справі № 200/706/23, від 19.09.2024 у справі № 120/4953/23 підтвердженням безпосередньої участі відряджених військовослужбовців у бойових діях або заходах у спірному періоді є довідка командира військової частини (установи), до якої відряджений військовослужбовець. За зміст таких довідок відповідальність несе уповноважений командир (начальник), який її видав.
У постанові від 21.03.2024 у справі № 560/3141/23 Верховний Суд зазначив, що за зміст таких довідок відповідальність несе уповноважений командир (начальник), який видав відповідну довідку. Тож, якщо відрядженому військовослужбовцю видано довідку про підтвердження його участі у бойових діях або заходах, зміст та форма якої відповідають додаткам № 1, № 2 Окремого доручення, підписану уповноваженим командиром (начальником), то презюмується, що цей командир (начальник) перевірив та підтвердив наявність документального підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах, визначених пунктом 3 вищевказаного окремого доручення, на підставі якого визначив терміни безпосередньої участі кожного конкретного відрядженого військовослужбовця у бойових діях або заходах у відповідності до повноважень, наданих йому абзацом 3 пункту 3 та абзацом 4 пункту 4 Окремого доручення від 23.06.2022 № 912/з/29. Зміст цих документів може ставитися під сумнів лише за наявності доказів недобросовісного чи зловмисного спотворення фіксації реальної участі конкретного військовослужбовця у бойових діях чи відповідних заходах. Іншим випадком необхідності пошуку доказів участі військовослужбовця у бойових діях чи відповідних заходах може бути ситуація втрати (знищення) документів військової частини (підрозділу) в умовах бойових дій, засвідчена відповідними документами.
Суди попередніх інстанцій не дослідили й не з'ясували змісту документів, зазначених підставою для видачі довідки від 01.03.2023 № 1306, зокрема, бойових розпоряджень начальника ІНФОРМАЦІЯ_2 у 2022 році у контексті підтвердження цими документами безпосередньої участі позивача у бойових діях та забезпеченні здійсненні заходів національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії у спірний період.
У постанові від 05.08.2024 у справі № 200/4100/23 Верховний Суд зауважив, що, розглядаючи дану категорію справ, суди повинні перевіряти, чи підтверджує видана довідка участь військовослужбовця у бойових діях у визначений період, розглядаючи її у сукупності з іншими доказами.
Такими доказами, згідно з пунктом 3 Окремого доручення є, зокрема, бойові накази (бойові розпорядження), які мають оцінюватися у їх сукупності.
Варто зазначити, що висновок судів попередніх інстанцій не ураховує доводів позивача про те, що він брав участь у бойових діях на території Донецької області у періоди указані у довідці ІНФОРМАЦІЯ_1 від 01.03.2023 № 1306.
Суди попередніх інстанцій керувалися тим, що матеріали справи не містять належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів безпосередньої участі позивача в спірний період у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, а також кількості днів участі у таких діях та заходах.
Водночас реальність (справжність та правдивість) конкретної обставини фактичної дійсності не може бути сприйнята доведеною виключно через неспростування одним із учасників справи (навіть суб'єктом владних повноважень) декларативно проголошеного, але не доказаного твердження іншого учасника справи, оскільки протилежне явно та очевидно прямо суперечить меті правосуддя - з'ясування об'єктивної істини у справі.
Отже, суди попередніх інстанцій не повною мірою урахували усі наявні докази, не з'ясували підстави видачі довідки, не зіставили інформацію з матеріалів справи з даними довідки.
Крім того, суди попередніх інстанцій, установивши відсутність документів про участь позивача у бойових діях або здійсненні заходів, з огляду на обставини справи, з яких виник спір, мали б з'ясувати: (1) які завдання або заходи виконував позивач та (2) де саме це відбувалося упродовж спірного періоду, стосовно якого відповідач висловив заперечення щодо підстав для виплати збільшеної додаткової винагороди у розмірі до 100 000 гривень.
Утім, суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів і не установили усіх фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, через що дійшли передчасних висновків по суті справи. Зокрема, суди не перевірили наведені обставини, не надали їм належної правової оцінки.
Такий підхід призвів до неповного установлення фактичних обставин участі позивача у бойових діях або заходах, що вплинуло на рішення про виплату додаткової винагороди за весь період його участі у таких діях або заходах.
Держава не може відмовити особі у виплатах, якщо існують чинні законодавчі норми, які передбачають такі виплати, а особа відповідає умовам, що висуваються цими нормами для проведення таких виплат. Для цього суди мають перевірити чи існують норми, які передбачають виплату, а також чи відповідає особа умовам, для проведення таких виплат.
Верховний Суд у постанові від 16.03.2023 у справі № 600/747/22-а наголошував щодо обов'язку суду встановлювати всі обставини справи незалежно від позиції сторін, згідно зі статтями 2 та 9 КАС України.
Виходячи з принципу офіційного з'ясування обставин у справі, суд зобов'язаний визначити характер спірних правовідносин, зміст позовних вимог та матеріальний закон, а також установити факти, які лежать в основі позову й заперечень. Суд має з'ясувати й витребувати докази на підтвердження цих фактів.
Оскільки суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, то, з урахуванням повноважень касаційного суду (частина друга статті 341 КАС України), відсутня можливість перевірити правильність їх висновків загалом по суті спору.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Приписами частини 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З урахуванням наведеного, перевіривши за матеріалами справи доводи і вимоги касаційної скарги, які стали підставою для відкриття цього касаційного провадження, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновків, що касаційну скаргу необхідно задовольнити частково, оскаржувані судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду цієї справи необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити вивчення всіх обставин цієї справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Мандрик Владислав Володимирович, задовольнити частково.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18.05.2023 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2024 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Донецького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк