14 жовтня 2025 рокуСправа №160/21712/25
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Турової О.М.,
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи в порядку письмового провадження у місті Дніпрі адміністративну справу за позовною заявою Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправною відмови у наданні інформації та зобов'язання вчинити певні дії, -
До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, в якій позивач просить:
- визнати протиправною відмову Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації у наданні інформації, запитуваної в інформаційному запиті Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" №917/25 від 02.06.2025р.;
- зобов'язати Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надати всі документи та письмову інформацію, запитані в інформаційному запиті Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" №917/25 від 02.06.2025р.
В обґрунтування позовної заяви зазначається, що відповідачем безпідставно та протиправно відмовлено у наданні запитуваної позивачем публічної інформації щодо переліку адрес будівель/будинків, по яким укладені охоронні договори на пам'ятки культурної спадщини у Черкаській області (або копію документу де це зазначено), а також копій всіх укладених охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини з Черкаською обласною військовою (державною) адміністрацією, її управліннями, департаментами, з посиланням на те, що запитувана інформація належить до категорії інформації з обмеженим доступом, а саме: є конфіденційною, оскільки охоронні договори містять персональні дані фізичних/юридичних осіб (банківські реквізити, паспортні та інші дані), тож поширення такої інформації можливе лише за згодою осіб, які обмежили до неї доступ. Позивач не погоджується з доводами відповідача та зазначає, що запитувана інформація, а саме копії охоронних договорів, створюється відповідачем під час виконання ним своїх прямих повноважень, делегованих державою. Оскільки, охоронний договір є актом за участю суб'єкта владних повноважень, має форму договору і укладається на підставі ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини», очевидно, що він є задокументованою інформацією, створеною в процесі виконання обов'язків суб'єктом владних повноважень. Відповідно, така інформація має всі необхідні ознаки, передбачені ч. 1 ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відтак є публічною. При цьому охоронні договори стосуються охорони культурної спадщини, яка є публічним інтересом, а запитувана позивачем інформація сприяє здійснення громадського контролю за виконанням суб'єктом владних повноважень покладеного на нього обов'язку укладення охоронних договорів. Це забезпечує інформування населення щодо заходів, здійснених для захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження. Запитувана інформація забезпечує реалізацію конституційних культурних прав громадян. Посилання відповідача на наявність у договорах персональних даних як на підставу для повної відмови у наданні інформації суперечить приписам частини 8 статті 6 Закону «Про доступ до публічної інформації», яка прямо зобов'язує розпорядника надавати документ, вилучивши (заретушувавши) з нього ту частину інформації, доступ до якої обмежено. Повна відмова у наданні документа у будь-якому випадку є прямим порушенням цієї норми.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.08.2025р. прийнято до розгляду вищевказану позовну заяву Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" та відкрито провадження в адміністративній справі №160/21712/25 за цією позовною заявою, призначено цю справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні), а також встановлено відповідачу строк для подання відзиву на позовну заяву протягом п'ятнадцяти днів з дня отримання копії ухвали суду.
19.08.2025 року до суду надійшов відзив Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації на позовну заяву Громадської організації "Платформа Громадський Контроль", в якому відповідач пред'явлений позов не визнав та заперечував проти задоволення позовних вимог у повному обсязі, посилаючись на те, що Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації не відмовляло позивачу у наданні інформації повністю, бо у відповіді на інформаційний запит повідомило, що всі охоронні договори мають типову форму, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 р. №1768, яка є публічно доступною та розміщена у відкритому доступі на офіційному вебпорталі Верховної Ради України (відповідне посилання на типовий договір було надано позивачу у відповіді на запит). Водночас, укладені охоронні договори містять персональні дані та іншу конфіденційну інформацію, поширення якої без згоди відповідних осіб заборонено законом. У відповіді було наведено обґрунтування неможливості надати копії договорів у повному обсязі, а також надано доступ до типової форми охоронного договору. Таким чином, запитувана інформація, що не містить персональних даних та конфіденційних відомостей, була надана у повному обсязі. При цьому відповідач надав відповідь на інформаційний запит позивача у строки та в порядку, визначені Законом №2939. Отже, відповідач діяв відповідно до принципу максимального розкриття публічної інформації без порушення прав третіх осіб на захист персональних даних, у межах наданих законом повноважень, не допускаючи як порушення прав позивача, так і прав третіх осіб, відтак, у діях відповідача відсутні ознаки протиправності.
20.08.2025 року до суду надійшли додаткові пояснення позивача, в яких останнім підтримано позицію, висловлену у позовній заяві, а також додатково зауважено, що надання відповідачем посилання на загальнодоступний шаблон договору не є відповіддю на жоден із пунктів запиту позивача, бо типова форма не містить інформації про те, на які саме об'єкти укладено договори, з ким, які конкретні зобов'язання взяті сторонами, та чи виконуються вони. Запитувалась інформація про фактичне виконання відповідачем своїх повноважень, а не про нормативну базу, яка регулює його діяльність. Отже, відповідач не надав запитувану інформацію ані повністю, ані частково.
Дослідивши матеріали справи та надані сторонами докази, проаналізувавши зміст норм матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини, суд доходить висновку про задоволення позовних вимог у повному обсязі, з огляду на таке.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до п.1.1 Статуту Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" позивач є громадською організацією, яка об'єднує громадян України на засадах вільності, рівноправності.
Відповідно до п. 2.1 цього Статуту метою діяльності організації є сприяння на громадських засадах забезпеченню системного запобігання, виявленню та припиненню корупційних правопорушень, слідкування за неухильним додержанням посадовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування, при здійсненні ними своїх повноважень, вимог чинного законодавства.
Згідно з абз.3 п.2.2 Статуту організація ставить перед собою завдання сприяти реалізації принципів демократії, верховенства права, дотримання прав та інтересів людини і громадянина в усіх сферах життя, соціальної солідарності громадян та соціальної справедливості.
02.06.2025 року Громадська організація "Платформа Громадський Контроль" звернулася до Черкаської обласної державної адміністрації з інформаційним запитом №917/25 від 02.06.2025 року щодо отримання публічної інформації, в якому просила надати:
1) перелік адрес будівель/будинків по яким укладені охоронні договори на пам'ятки культурної спадщини у Черкаській області (або копію документу де це зазначено);
2) копії всіх укладених охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини з Черкаською обласною військовою (державною) адміністрацією, її управліннями, департаментами.
За результатами розгляду вказаного інформаційного запиту Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надано відповідь лисом від 09.06.2025 року №02/01-03-12//15027, в якому зазначено, що, враховуючи, що журнал ведення охоронних договорів та охоронні договори містять інформацію про банківські реквізити фізичних/юридичних осіб, паспортні та інші дані про особу, що є персональними даними та/або конфіденційною інформацією, надання копій запитуваних документів є неможливим. Також у цьому листі зазначено, що всі охоронні договори мають типову форму, з якою можна ознайомитися на сайті Верховної Ради України за посиланням: https://surl.li/qodhou.
Позивач, вважаючи, що відповідачем безпідставно та протиправно відмовлено у наданні запитуваної Громадською організацією "Платформа Громадський Контроль" інформації, звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та спірним правовідносинам, суд зважає на таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому частиною 2 статті 34 Конституції України встановлено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес, визначено у Законі України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI).
Відповідно до ч.1 ст.1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Згідно зі ст.3 Закону №2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
За приписами ст.5 Закону №2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
Відповідно до ч.2 ст.1 Закону №2939-VI публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Такі випадки встановлені частиною першою ст.6 Закону №2939-VI, згідно з якою публічною інформацією з обмеженим доступом, є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Згідно з ч.2 ст.6 Закону №2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Статтею 12 Закону №2939-VI передбачено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
При цьому пунктом 1 частини першої статті 13 Закону №2939-VI визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Згідно з п.6 ч.1 ст.14 Закону №2939-VI розпорядники інформації зобов'язані, зокрема, надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Відповідно до частини 1 статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Частинами 2-5 статті 19 Закону №2939-VI передбачено, що запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити: 1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
Як слідує з дослідженого судом запиту Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» №917/25 від 02.06.2025 року, він містив всі необхідні реквізити, передбачені ч.5 ст.19 Закону №2939-VI.
Відповідно до частин першої та четвертої статті 20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Згідно з ч.1 ст.22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Аналізуючи положення Закону №2939-VI та встановлені у справі обставини, суд, насамперед зауважує, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов'язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументував/відобразив на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє.
Тобто, розпорядник може надати ту інформацію, яка вже існує і заздалегідь зафіксована на будь-яких носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації, а тому не покладає на розпорядника (додаткових) зобов'язань та/або відповідальності за надання/ненадання запитувачу такої інформації.
Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі №9901/925/18.
При цьому також необхідно враховувати, що відповідно до положень частини першої статті 7 Закону №2939-VI не передбачено можливості для суб'єктів владних повноважень відносити інформацію до конфіденційної. Такі суб'єкти можуть обмежувати доступ до інформації лише шляхом віднесення її до службової або таємної відповідно до закону.
Водночас, за приписами ч.2 ст.22 Закону №2939-VI відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
Положеннями ч.3 ст.22 Закону №2939-VI встановлено, що розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
Законом України від 20.05.2020р. №631-IX «Про ратифікацію Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів» ратифіковано Конвенцію Ради Європи про доступ до офіційних документів, вчинену 18 червня 2009 року у м. Тромсе, яка набирає чинності в перший день місяця, що настає після завершення тримісячного строку від дати, коли 10 держав - членів Ради Європи висловили свою згоду на обов'язковість для них Конвенції (далі Конвенція).
Конвенція набула чинності для України 01.12.2020 р.
Статтею 5 «Опрацювання запитів про доступ до офіційних документів» Конвенції встановлено, що запит про доступ до офіційного документу розглядається будь-яким державним органом, в розпорядженні якого знаходиться документ. Якщо державний орган не має у розпорядженні запитуваного офіційного документу або якщо він не уповноважений опрацьовувати цей запит, він повинен, коли це можливо, спрямувати запит чи заявника до компетентного державного органу (частина друга).
Отже, з аналізу викладених норм слідує, що розпорядник інформації, за запитом на інформацію, який відповідає вимогам статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», зобов'язаний або задовольнити його, надавши запитувачу достовірну, точну та повну інформацію, або відмовити у задоволенні такого запиту за умови існування законних підстав, які перелічені в частині першій статті 22 Закону, або повідомити запитувача, що запит направлений належному розпоряднику.
Відповідно до частини четвертої статті 22 Закону №2939-VI у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.
Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі (ч.5 ст.22 Закону № 2939-VI).
Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду (ч. 1 ст. 23 Закону № 2939-VI).
Запитувач має право оскаржити, зокрема, відмову в задоволенні запиту на інформацію (п. 1 ч. 2 ст. 23 Закону № 2939-VII).
Частинами другою та третьою статті 23 Закону №2939-VI встановлено, що запитувач має право оскаржити, зокрема: ненадання відповіді на запит на інформацію; надання недостовірної або неповної інформації; несвоєчасне надання інформації; інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
Також аналіз положень Закону №2939-VI дає підстави для висновку, що інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація. При цьому, запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог п.п.1-3 ч. 2 ст. 6 цього Закону.
Ці вимоги є «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. Доступ до інформації може бути обмежено за умови додержання сукупності всіх трьох підстав.
Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».
Так, Верховний Суд у свої постановах неодноразово вже звертав увагу на те, що положення ч.2 ст.6 Закону № 2939-VI передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту».
Отже, обов'язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
Поряд з цим, відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник інформації у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових «трискладового тесту» означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 806/1959/16, постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2019 року у справі № 9901/249/19, постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28.07.2022 у справі №640/12641/20.
Суд також зауважує, що Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово у своїх постановах, застосовуючи частину першу статті 1 Закону №2939-VI, зазначала про такі обов'язкові ознаки публічної інформації, як документованість, створення (отримання) інформації суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх повноважень або знаходження у володінні цього суб'єкта з інших підстав. Розпорядник публічної інформації зобов'язаний надати ту публічну інформацію, якою він володіє і яка певним чином задокументована (відображена на матеріальних носіях) (постанови Великої Палати Верховного Суду від 10.02.2021 у справі №9901/22/20, від 19.10.2023 у справі №9901/337/21).
Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків. Щодо несуб'єктів владних повноважень, то вони можуть бути тільки розпорядниками такої інформації.
Вищезазначені положення неодноразово аналізувалися Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 02.02.2022 у справі № 9901/390/21, де суд вказав, що запитом на інформацію є прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні, тобто раніше створену інформацію, якою володіє розпорядник. Для відповіді на інформаційний запит розпорядник інформації не повинен створювати нову інформацію, готувати аналітику, надавати роз'яснення тощо. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти. Визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях (тобто відповідала критеріям “відображеності та задокументованості») і знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 25.06.2019 у справі №9901/925/18 дійшла висновку, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов'язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє. Тобто розпорядник може надати ту інформацію, яка вже існує і заздалегідь зафіксована на будь-яких носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації, а тому не покладає на розпорядника (додаткових) зобов'язань та/або відповідальності за надання/ненадання запитувачу такої інформації.
У постанові Верховного Суду від 05.04.2023 у справі № 420/27593/21 зазначено, що запитувана інформація повинна бути готовою та доступною, міститься, принаймні, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти.
Також Верховний Суд у постанові від 13.09.2023 у справі №420/16094/21 зазначив, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовий, зафіксований на певному матеріальному носієві продукт, отриманий або створений суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти. Законодавством визначено виключний перелік підстав, за наявності яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту та передбачено обов'язкові реквізити такої відмови, зокрема, у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено мотивовану підставу відмови.
У рішенні в справі “Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини» (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary, заява №18030/11, п.46) Велика Палата Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) узагальнила практику Суду у справах стосовно доступу до публічної інформації та виокремила такі чотири порогові критерії, відповідно до яких обмеження доступу до інформації може оцінюватися як втручання у реалізацію свободи вираження поглядів: 1) мета запиту на інформацію (розкриття інформації повинно надати доступ до питань, що становлять суспільний інтерес і тим самим забезпечити участь в управлінні державними справами); 2) характер запитуваної інформації (інформація повинна становити предмет загального суспільного інтересу); 3) роль запитувача інформації у її наступній передачі громадськості; 4) стан готовності та доступності запитуваної інформації (критерій дозволяє оцінити, чи може відмова в наданні інформації вважатись втручанням у свободу отримувати та передавати інформацію).
Крім того, ЄСПЛ у справі “Бубон проти рф» (заява №63898/09, п. 41, 44) наголосив, що при вирішенні питання порушення статті 10 Конвенції у разі оскарження дій розпорядника інформації Суд має встановити, чи у цій справі відповідні національні органи володіли інформацією, про яку запитував заявник. Суд у цій справі також наголосив на тому, що запитувана інформація має бути готовою і доступною і не потребувати обробки та узагальнення.
Таким чином, запитувана інформація повинна бути готовою та доступною, міститися, принаймні, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти.
Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25.06.2019 у справі №9901/925/18 та у постанові Верховного Суду від 05.04.2023 у справі № 420/27593/21.
Як встановлено судом, відповідно до запиту №917/25 від 02.06.2025 року Громадська організація «Платформа Громадський Контроль» просила відповідача надати: перелік адрес будівель/будинків по яким укладені охоронні договори на пам'ятки культурної спадщини у Черкаській області (або копію документу де це зазначено) та копії всіх укладених охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини з Черкаською обласною військовою (державною) адміністрацією, її управліннями, департаментами.
Запитувана позивачем інформація є публічною інформацією в силу припису частини 1 статті 1 Закону №2939-VI, що відповідачем, який є розпорядником такої інформації, не спростовано.
Так, відповідно пункту 11 частини другої статті 6 Закону України “Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить укладення охоронних договорів на пам'ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.
Згідно з ч.1 ст.23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» усі власники пам'яток, щойно виявлених об'єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об'єкти зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Пунктом 4 Порядку укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини встановлено, що щойно виявлені об'єкти культурної спадщини чи їх частини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 р. № 1768 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2024 р. № 630), документообіг, пов'язаний з укладенням, зміною та припиненням охоронного договору, здійснюється в електронній та/або паперовій формі. Після укладення або зміни охоронного договору відповідний орган охорони культурної спадщини створює в установленому порядку електронну копію паперового оригіналу охоронного договору.
Судом встановлено, що відповідно до п.1 Положення про Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням ОДА від 28.03.2017р. №136 (у редакції розпорядження від 23.10.2021р.№566), Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації є структурним підрозділом облдержадміністрації, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
За приписами абзацу двадцять третього підпункту 6 пункту 5 цього Положення Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, серед іншого, укладає охоронні договори на пам'ятки культурної спадщини.
Отже, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, на який покладено повноваження щодо укладання охоронних договорів, тож, відповідач, як розпорядник інформації, зобов'язаний володіти запитуваною позивачем в інформаційному запиті №917/25 від 02.06.2025 року інформацією.
При цьому запитувана позивачаем інформація, а саме копії охоронних договорів, створюється відповідачем під час виконання ним своїх прямих повноважень, делегованих державою.
Відповідачем як суб'єктом владних повноважень під час розгляду справи не доведено правомірність оскаржуваної відмови у наданні інформації на запит Громадської організації «Платформа Громадський Контроль», тоді як запитувані позивачем копії охоронних договорів на пам'ятки архітектури та містобудування відповідають визначенню публічної інформації, наведеному у статті 1 Закону №2939-VI, оскільки охоронний договір це задокументована інформація, створена у процесі виконання суб'єктами владних повноважень відповідними органами охорони культурної спадщини своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством. Відповідачем не спростовано доводи позивача про те, що охоронні договори, копії яких просив надати позивач у запиті, знаходяться у володінні Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 28.12.2019 у справі №806/1536/18 сформував правову позицію, відповідно до якої охоронний договір є актом за участю суб'єкта владних повноважень та співвласника пам'ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі статті 23 Закону України “Про охорону культурної спадщини». Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов'язання щодо забезпечення збереження пам'ятки, щойно виявленого об'єкта культурної спадщини чи її (його) частини. Таким чином, охоронний договір, укладений на підставі статті 23 Закону України “Про охорону культурної спадщини», є адміністративним договором.
Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об'єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам'яток та відповідальність за порушення такого режиму.
З огляду на наведене вище, укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким на власника покладається зобов'язання щодо забезпечення збереження пам'ятки, щойно виявленого об'єкта культурної спадщини чи її (його) частини. Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
З урахуванням викладеного, суд зазначає, що охоронний договір є публічною інформацію, оскільки такими договорами не вирішується питання власності на об'єкт культурної спадщини, а лише встановлюється режим використання пам'яток та відповідальність за порушення такого режиму. Додатково варто наголосити, що метою укладення такого договору є не задоволення приватних інтересів, а забезпечення публічного інтересу у збереженні національного культурного надбання. Відтак, інформація, що міститься в такому договорі (за винятком тієї, що має обґрунтовано обмежений доступ), може охоплюватися суспільним інтересом.
Судом встановлено, що відповідач у своєму листі від 09.06.2025 року №02/01-03-12//15027, наданому у відповідь на запит позивача, як на підставу відмови у наданні запитуваної позивачем інформації та копій документів, посилається на те, що журнал ведення охоронних договорів та охоронні договори містять інформацію про банківські реквізити фізичних/юридичних осіб, паспортні та інші дані про особу, що є персональними даними та/або конфіденційною інформацією, тож, на думку відповідача, надання копій запитуваних документів є неможливим.
З цього приводу суд зазначає, що відповідно до ч.8 ст.6 Закону №2939-VI обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ; якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
Таким чином, обмеживши позивачу доступ до всіх запитуваних ним документів - переліку адрес будівель/будинків по яким укладені охоронні договори на пам'ятки культурної спадщини у Черкаській області (або копію документу де це зазначено) та копій всіх укладених охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини з Черкаською обласною військовою (державною) адміністрацією, її управліннями, департаментами, які містили як і інформацію з обмеженим доступом (інформацію про банківські реквізити фізичних/юридичних осіб, паспортні та інші дані про особу, що є персональними даними та/або конфіденційною інформацією), так і іншу - відкриту для доступу інформацію, відповідач порушив приписи ч.8 ст.6 Закону №2939-VI.
Водночас, розпорядник інформації повинен керуватися принципом добросовісності і розсудливості та не застосовувати формалістичний підхід до вирішення питання, а максимально сприяти (на вимогу) запитувачу, наскільки це практично можливо, у доступі до публічної інформації, гарантованої статтею 10-1 Закону №2939-VI.
Аналогічний правовий висновок викладений Верховним Судом у постанові від 16.03.2023 р. у справі №380/15492/21.
Також суд зауважує, що запитувана позивачем інформація не потребувала від відповідача вжиття заходів для того, щоб створити нову інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, і відповідачем наведеного висновку ані заперечено, ані спростовано не було.
Крім цього, суд зауважує, що з урахуванням вищенаведених приписів ч.2 ст.22 Закону №2939-VI, якими встановлено, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації, посилання відповідача у листі від 09.06.2025 року №02/01-03-12//15027, на те, що всі охоронні договори мають типову форму, з якою можна ознайомитися на сайті Верховної Ради України за посиланням: https://surl.li/qodhou, вважається неправомірною відмовою в наданні такої інформації.
З огляду на викладене у сукупності, суд погоджується з доводами позивача про те, що відповідачем у розглядуваному випадку протиправно відмовлено у наданні інформації, запитуваної в інформаційному запиті Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" №917/25 від 02.06.2025р.
У розумінні ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Суд враховує, що уразі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення або вчинити певні дії.
Якщо ж таким суб'єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб'єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб'єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов'язати суб'єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб'єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22.12.2018 у справі №804/1469/17 та від 10.04.2019 у справі №826/11251/18.
У даному випадку відповідачем було розглянуто по суті інформаційний запит позивача та, як встановлено судом в ході розгляду цієї справи, неправомірно відмовлено в наданні запитуваної позивачем інформації, відтак, дискреційні повноваження у відповідача за таких обставин відсутні.
Відповідно до частин першої та другої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Згідно з положеннями статті 9 Конституції України та статтями 17, частиною п'ятою статті 19 Закону України від 23.02.2006р. №3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди та органи державної влади повинні дотримуватись положень Європейської конвенції з прав людини та її основоположних свобод 1950 року, застосовувати в своїй діяльності рішення Європейського суду з прав людини з питань застосування окремих положень цієї Конвенції.
Так, у рішенні від 31.07.2003р. у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17.07.2008) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування. Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
Зважаючи на наведене у сукупності та встановлення судом протиправності відмови відповідача - розпорядника публічної інформації, у наданні запитаної позивачем публічної інформації, суд, з метою ефективного захисту та відновлення порушеного права позивача вважає за необхідне зобов'язати відповідача надати всі документи та письмову інформацію, запитані в інформаційному запиті Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" №917/25 від 02.06.2025р.
З огляду на наведене, суд доходить висновку, що позов Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" підлягає задоволенню у повному обсязі.
Відповідно до ч.1 ст.143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Питання щодо розподілу судових витрат врегульовані ст.139 КАС України.
Згідно з частиною 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
З огляду на положення вказаної статті та на задоволення позовних вимог у повному обсязі, судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 2422,40грн., понесені позивачем при зверненні до суду з цим позовом, підлягають стягненню на користь позивача з відповідача за рахунок бюджетних асигнувань останнього.
Керуючись ст. ст. 72-74, 77, 241-246, 250, 260-263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Позовну заяву Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" (код ЄДРПОУ 39689459, місцезнаходження: вул. Ульянова, буд. 24, оф. 9, м. Дніпро, 49000) до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (код ЄДРПОУ 40270297, місцезнаходження: бульвар Шевченка, буд. 185, м. Черкаси, 18001) про визнання протиправною відмови у наданні інформації та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити у повному обсязі.
Визнати протиправною відмову Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації у наданні інформації, запитуваної в інформаційному запиті Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" №917/25 від 02.06.2025р.
Зобов'язати Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (код ЄДРПОУ 40270297, місцезнаходження: бульвар Шевченка, буд. 185, м. Черкаси, 18001) надати всі документи та письмову інформацію, запитані в інформаційному запиті Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" (код ЄДРПОУ 39689459, місцезнаходження: вул. Ульянова, буд. 24, оф. 9, м. Дніпро, 49000) №917/25 від 02.06.2025р.
Стягнути з Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (код ЄДРПОУ 40270297, місцезнаходження: бульвар Шевченка, буд. 185, м. Черкаси, 18001) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" (код ЄДРПОУ 39689459, місцезнаходження: вул. Ульянова, буд. 24, оф. 9, м. Дніпро, 49000)судові витрати зі сплати судового збору у сумі 2422,40грн. (дві тисячі чотириста двадцять дві гривні 40 копійок).
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Третього апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, передбачені ст. ст. 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя: О.М. Турова