09 жовтня 2025 року
м. Київ
справа № 420/22303/23
адміністративне провадження № К/990/3734/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Уханенка С. А.,
суддів - Білак М.В., Кашпур О.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», за участю третьої особи - Одеської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито,
за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2025 року (суддя-доповідач - Димерлій О.О., судді: Скрипченко В.О., Осіпов Ю.В.),
І. Рух справи
1. У серпні 2023 року заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (далі - ГУ ДСНС України в Одеській області, ДСНС), Одеської обласної військової адміністрації (далі - Одеська ОВА) звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства «Сервісний центр» (далі - КП «Сервісний центр»), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність КП «Сервісний центр» щодо незабезпечення готовності до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту № 57237, розташованої за адресою: місто Одеса, вулиця Старопортофранківська, будинок 103-А;
- зобов'язати КП «Сервісний центр» вчинити дії стосовно приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 57237, розташованої за адресою: місто Одеса, вулиця Старопортофранківська, будинок 103-А, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» (далі - Вимоги № 579).
1.1. Позов обґрунтовано тим, що у зв'язку з невиконанням відповідачем вимог законодавства у сфері обороноздатності держави, актом оцінки стану готовності від 28 березня 2022 року захисну споруду цивільного захисту № 57237 визнано такою, що перебуває в обмежено готовому стані, а КП «Сервісний центр» як балансоутримувач не вживає заходів з метою її приведення у належний стан. Прокурор виявив ці порушення під час огляду 06 липня 2023 року указаного приміщення у межах розслідування кримінального провадження № 42023163030000043 та повідомив про це ГУ ДСНС України в Одеській області і Одеську ОВА. У листі від 12 липня 2023 року № 6001.3-4954/6010 ГУ ДСНС України в Одеській області повідомило прокуратуру про неможливість вжиття заходів реагування у зв'язку із забороною проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» (далі - постанова КМУ № 303). Водночас Одеська ОВА у листі від 15 серпня 2023 року № 52-8460вих-23 зазначала, що не вживала до балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту № 57237 жодних заходів у судовому чи позасудовому порядку. Посилаючись на те, що укриття наразі продовжує перебувати у неналежному стані, що свідчить про невиконання балансоутримувачем захисної споруди обов'язку щодо належного її утримання, заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси вважає, що є підстави для звернення органу прокуратури з цим позовом до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС та Одеської ОВА в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2023 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність КП «Сервісний центр» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту № 57237, яка знаходиться за адресою: місто Одеса, вулиця Старопортофранківська, будинок 103-А, до використання за призначенням. Зобов'язано КП «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 57237, яка знаходиться за адресою: місто Одеса, вулиця Старопортофранківська, будинок 103-А, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог № 579.
3. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Одеська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій, з-поміж іншого, зазначило про відсутність підстав для звернення до суду прокуратури в інтересах органу ДСНС та Одеської ОВА. Водночас Одеська міська рада указала, що мотивувальна частина судового рішення взагалі не містить обґрунтування щодо підстав стосовно права прокуратури звернутися до суду з таким позовом.
4. Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2025 року скасовано рішення суду першої інстанції, а позовну заяву заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області, Одеської ОВА до КП «Сервісний центр», за участю третьої особи - Одеської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії залишено без розгляду, у зв'язку з відсутністю підстав для здійснення представництва інтересів держави.
5. Предметом оскарження є постанова суду апеляційної інстанції про залишення позову без розгляду, з підстав відсутності у прокурора повноважень здійснювати представництво інтересів держави в особі органу ДСНС та ОВА у цій справі.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
6. 29 січня 2025 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2025 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального права, просив скасувати оскаржене судове рішення та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
7. Скаргу обґрунтовано тим, що судом апеляційної інстанції зроблено помилковий висновок про те, що у ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської ОВА відсутні повноваження на звернення до суду із заявленими позовними вимогами в якості позивачів, а прокурором у цій позовній заяві визначено органи ( в особі яких він звернувся до суду з цим позовом), що не мають права на звернення до суду з ним.
7.1. За твердженням прокуратури, суд апеляційної інстанції помилково послався на правові позиції, викладені в постановах Верховного Суду від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22, від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22, від 03 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 09 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 14 листопада 2024 року у справі № 160/14510/22 та від 06 грудня 2024 року у справі № 160/8894/22, позаяк є правова позиція Великої Палати Верховного Суду у такій категорії справ. Тому у цій справі необхідно застосовувати правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, в якій Суд дійшов висновку, що у прокурора є право на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави в особі саме органів ДСНС.
7.2. Зокрема, за твердженням Одеської обласної прокуратури, апеляційним судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин не враховано висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, постановах Верховного Суду в складі Касаційного адміністративного суду у постановах від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі № 520/2796/19 щодо застосування положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частин четвертої, п'ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також статей 17-1, 18, 64, 66, 68 Кодексу цивільного захисту України стосовно правомірності звернення прокурора до адміністративного суду в інтересах територіальних органів ДСНС та військових адміністрацій до суб'єктів господарювання, на балансі яких перебувають захисні споруди, з позовними вимогами, що спрямовані, насамперед на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров'я, при військовій агресії, викладені
7.3. Прокуратура указує на помилкове тлумачення судом апеляційної інстанції приписів статті 131-1 Конституції України, ключовим для застосування якої є поняття «інтерес держави», визначення якого розкрито в Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № З-рп/99. Також заявник касаційної скарги посилається на частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Тому виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
7.4. У касаційній скарзі Одеська обласна прокуратура зазначає, що наразі на всій території України діє особливий період, під час якого органи державної влади мають діяти у межах власних повноважень, але з урахуванням вимог та задач воєнного часу, спрямовуючи всі зусилля на захист життя та здоров'я населення від збройної агресії рф, яка майже щоденно здійснює ракетні та дронові атаки території України, у тому числі й Одеської області. Проте постановою КМУ № 303 припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні». Тому повноваження органів ДСНС в мирний час обумовленні проведенням заходів державного нагляду (контролю) ( і відповідно мають певні обмеження), однак вказані обмеження, до яких, зокрема, відноситься і право звернення до суду з приводу приведення об'єктів цивільного захисту у стан готовності, не діють через введення в Україні воєнного стану на весь час дії особливого періоду на території країни.
7.5. Позивач, посилаючись на приписи частини першої статті 16, пункт 14 статті 25 та статтю 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» зазначає, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за збереженням і раціональним використанням державного майна; станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони). Отже, на думку заявника, судом апеляційної інстанції неправильно трактовано норми Закону України «Про правовий режим воєнного стану», відповідно до якого військові адміністрації не лише не обмежуються у здійсненні повноважень, визначених законами, у тому числі, Законом України «Про місцеві державні адміністрації», а й зобов'язані здійснювати повноваження, у тому числі, із запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану.
7.6. На думку заявника касаційної скарги, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення, оскільки ГУ ДСНС в Одеській області як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту та Одеська ОВА не вжили відповідних заходів з метою зобов'язання балансоутримувача привести у належний стан указану захисну споруду цивільного захисту.
8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 січня 2025 року визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Берназюк Я.О., судді: Чиркин С.М., Шарапа В.М.
9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 17 лютого 2025 року відкрито касаційне провадження у справі, з метою перевірки правильності застосування судом апеляційної інстанції положень статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої і п'ятої статті 17-1, 18, 64, 66, 68 Кодексу цивільного захисту України, дотримання положень статті 53 КАС України, а також з метою перевірки необхідності застосування висновку Великої палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, та висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25 липня 2019 року у справі №820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі №520/2796/19.
10. У відзивах на касаційну скаргу КП «Сервісний центр» та Одеська міська рада просять залишити її без задоволення, а судове рішення - без змін, оскільки захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор, який не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду. Водночас чинним законодавством передбачено право органу ДСНС як суб'єкта владних повноважень, у межах своєї компетенції, звертатися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, а отже, прокурор не наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави від його імені у цій справі. Що стосується Одеської ОВА, то вона також не наділена повноваженнями звертатися до суду з таким позовом.
11. 14 березня 2025 року заступник Генерального прокурора подав клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини п'ятої статті 346 КАС України.
12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 24 березня 2025 року задоволено клопотання заступника Генерального прокурора про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, а справу № 420/22303/23 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
13. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2025 року справу № 420/22303/23 повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду, оскільки наведене в ухвалі Верховного Суду від 24 березня 2025 року обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстав для прийняття до розгляду Великою Палатою цієї справи.
14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 30 липня 2025 року задоволено заяви суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М. та Шарапи В.М. про самовідвід, відведено указаних суддів від участі у розгляді касаційної скарги заступника керівника Одеської обласної прокуратури на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2025 року у справі № 420/22303/23, а матеріали справи передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для визначення складу суду в установленому порядку.
15. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 липня 2025 року визначено інший склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Уханенко С.А., судді: Білак М.В., Кашпур О.В.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
16. Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
17. Ключовими аргументами звернення до суду прокурор, зокрема, визначив:
- спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов'язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв'язку з чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах;
- в силу приписів Законів України «Про правовий режим воєнного стану», «Про місцеві державні адміністрації» військові адміністрації зобов'язані забезпечити приведення захисних споруд цивільного захисту, споруд подвійного призначення у відповідність до вимог законодавчих актів України з питань цивільного захисту.
18. Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, всупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Аналізуючи норми чинного законодавства, суд апеляційної інстанції, з посиланням на висновки Верховного Суду у справах №№260/4120/22, 560/10015/22, 260/4044/22, 580/4578/22 та 160/14510/22 указав, що надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей з боку уповноваженого органу. В інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу. Також суд апеляційної інстанції указав, що своє право на звернення до суду з цим позовом заступник керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси, з посиланням на приписи Кодексу цивільного захисту України, Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, обґрунтував тим, що ані ГУ ДСНС у Одеській області, ані Одеською ОВА, як спеціально уповноваженими органами у сфері контролюю за станом утримання та використання об'єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів до балансоутримувача. Проте, за чинного нормативно-правового регулювання ні ГУ ДСНС, ні обласні військові адміністрації не наділені повноваженнями звернутися до суду з заявленими позовними вимогами в якості позивачів, тому керівник обласної прокуратури також не має права подати такий позов від їхнього імені. За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність залишення позовної заяви прокурора без розгляду. Водночас суд апеляційної інстанції відхилив посилання прокурора та суду першої інстанції на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 18 липня 2018 року у справі № 820/4717/16 через їхню нерелевантність до спірних правовідносин.
19. Колегія суддів погоджується з такими висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
20. За приписами частини першої статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
21. Як убачається з матеріалів справи та установлено судами, на виконання рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27 жовтня 2022 року № 256 актом приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) № 57237 від 26 січня 2023 року, КП «ЖКС «Фонтанський» передано, а КП «Сервісний центр» проведено перевірку стану та прийнято захисну споруду цивільного захисту, яка розташована за адресою: місто Одеса, вулиця Старопортофранківська, будинок 103-А.
21.1. До акту приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) № 57237 від 26 січня 2023 року додано Акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 28 березня 2022 року, згідно з яким стан готовності захисної споруди оцінюється як «обмежено готове».
21.2. У межах кримінального провадження № 42023163030000043 від 29 червня 2023 року, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України, 06 липня 2023 року прокурором окружної прокуратури, за участю представників ДСНС, Приморської районної адміністрації Одеської міської ради та представника КП «Сервісний центр» проведено огляд споруди цивільного захисту № 57237, про що складено протокол огляду місця події згідно з яким, система вентиляції повітря укриття перебуває у неробочому стані, ущільнювачі дверей потребують заміни. Отже, захисну споруду цивільного захисту не приведено у готовність.
21.3. Надалі Приморською окружною прокуратурою м. Одеси на адресу ГУ ДСНС України в Одеській області надіслано лист від 05 липня 2023 року № 52-6825вих-23, в якому повідомлено про виявлені порушення з боку власників (балансоутримувачів) щодо утримання споруди цивільного захисту № 57237, а також про необхідність вжиття заходів щодо поновлення порушених прав держави, у тому числі шляхом звернення до суду з позовами. Цим же листом прокуратура просила до 07 липня 2023 року проінформувати її про вжиті заходи, з наданням належним чином завірених копій документів щодо порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення, а саме: неналежного утримання вказаних захисних споруд цивільного захисту, неготовності до використання за призначенням, їх закриття в період ракетної небезпеки та оголошення повітряних тривог, непридатності для використання населенням, тощо; вжиття заходів реагування щодо усунення зазначених порушень (проведення перевірок, складання актів виявлених порушень, тощо).
21.4. Листом від 12 липня 2023 року № 60 01.3-4954/6010 ГУ ДСНС України в Одеській області повідомило прокурора, що у зв'язку із забороною, установленою постановою КМУ № 303 проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) за фактом виявлених порушень та вжиття відповідних заходів реагування неможливе. У цьому ж листі проінформовано, що Головне управління не зверталося до суду щодо застосування заходів реагування стосовно указаних у запиті прокуратури споруд.
21.5. На лист Приморської окружної прокуратури м. Одеси від 12 липня 2023 року № 52-7116вих-23, направлений на адресу Одеської ОВА щодо надання інформації про вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень у сфері утримання, використання та реконструкції захисної споруди цивільного захисту ПРУ № 57237, Одеська ОВА повідомила прокурора про те, що заходи за результатами перевірки, у тому числі у судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися і на адресу адміністрації не надходила інформація щодо обстеження та оцінки стану готовності до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) № 57237 (лист від 10 серпня 2023 року № 7593/6/01-46/8170/2-23).
22. Указані обставини прокурор визначив, як підставу звернення до суду із зазначеним позовом, про що на адреси Одеської ОВА та ГУ ДСНС України в Одеській області надіслав повідомлення № 52-8462вих-23, № 52-8461 вих-23.
23. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
24. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
25. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
25.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
25.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
26. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру»), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
27. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
27.1. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
28. Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов'язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких підстав. Водночас суд повинен надати оцінку таким аргументам.
29. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС та ОВА прокуратура, зокрема, визначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», i якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але, якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
29.1. Суд першої інстанції визнав обґрунтованими такі доводи заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси та розглянув справу по суті вимог.
30. Водночас, переглядаючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції послався на практику Верховного Суду у справах №№260/4120/22, 560/10015/22, 260/4044/22, 580/4578/22 та 160/14510/22, висновки у яких сформовано до набрання чинності Законом № 2655-ІХ. Наведений у цих постановах підхід щодо повноважень прокурора подати позов зобов'язального характеру в інтересах органу ДСНС був побудований до набрання чинності норм Закону України № 2655-IX. Проте питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС (уже після змін унесених Законом № 2655-ІХ ) також неодноразово досліджувалося Верховним Судом, зокрема, у межах розгляду справи № 520/16197/23.
31. Так, у постанові Верховного Суду від 23 січня 2025 року (справа № 520/16197/23), з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, Суд, насамперед, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
32. Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23, так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов'язального характеру щодо суб'єкта, на якого покладено обов'язок належного утримання захисної споруди.
33. Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
34. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
34.1. Частиною п'ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
35. Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
35.1. Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
36. Надалі, з 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров'ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».
37. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
38. Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 ( у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) передбачено, що ДСНС, відповідно до покладених на неї завдань, складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов'язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 52).
38.1. Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 в частині застосування виду заходів впливу не змінилися.
39. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
39.1. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
39.2. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138, у редакції, чинній на час звернення до суду).
40. Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
40.1. Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
41. Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання та аналізуючи приписи пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), у взаємозв'язку з Положенням № 1052, Верховний Суд констатує, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання, що свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту України.
41.1. Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов'язального характеру до відповідальних суб'єктів, як захід контролю не встановлена, оскільки за наведеного нормативно-правового регулювання питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду, як позивач, вирішено законодавцем через наділення указаного суб'єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб'єктів господарювання або оскарження дій щодо недопуску до перевірки посадових осіб ДСНС.
42. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що за наведеного нормативно-правового регулювання (після набрання чинності Законом № 2655-IX) коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду не змінилося і є обмеженим, а отже, ГУ ДСНС в Одеській області не може бути позивачем у цій справі, у зв'язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
43. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
43.1. Також у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
43.2. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
43.3. За висновком Верховного Суду № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб'єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, у редакції Закону № 2655-ІХ, передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
43.4. За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.
44. Таку правову позицію підтримано Верховним Судом надалі і в інших справах, зокрема № № 400/10777/23, 160/26224/23, 560/16769/23, та інших подібних спорах і такі висновки узгоджуються з попередньою практикою Верховного Суду, зокрема у справах №№260/4120/22, 560/10015/22, 160/9125/22 та 260/4044/22, висновки у яких було сформовано ще до набрання чинності Законом № 2655-ІХ. Тому застосування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду за попередньої редакції закону не суперечить практиці суду касаційної інстанції, яка є послідовною і усталеною.
45. Відповідаючи на аргументи касаційної скарги, Верховний Суд не може не врахувати і розвиток законодавства у сфері цивільного захисту, з огляду на набуття особливої соціальної значимості об'єктів укриття у період воєнного стану та здійснення ракетних і дронових атак на території України.
45.1. Змінами до Кодексу цивільного захисту України, запровадженими Законом України від 08 листопада 2023 року № 3441-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб'єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров'я громадян» частина 15 статті 32 Кодексу викладена в такій редакції: «Контроль за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень».
45.2. Отже, норма спеціального нормативно-правового акта визначила чіткий перелік повноважень в сфері контролю за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу. Тому зміни у законодавстві, запроваджені з 29 жовтня 2022 року, не змінюють правового регулювання спірних правовідносин, а отже, суд апеляційної інстанції правильно застосував приписи пункту 48 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у цій справі.
46. Що стосується аргументів касаційної скарги щодо обсягу повноважень Одеської ОВА, то Верховний Суд зауважує, що подібне питання вже неодноразово розглядалося Верховним Судом у подібній категорії справ з аналогічних обставин.
47. Так, у постанові від 18 червня 2025 року (справа № 440/11403/23) Верховний Суд указав, що зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України «Про правовий режим воєнного стану».
47.1. На виконання Закону України «Про правовий режим воєнного стану» для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України видано Указ від 24 лютого 2022 року № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій», згідно із пунктом 1 якого утворено, зокрема, Одеську обласну військову адміністрацію.
47.2. У зв'язку з утворенням військових адміністрацій, зазначених у цій статті, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій (пункт 1 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 68/2022).
47.3. Статтею 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено повноваження військових адміністрацій.
47.4. Частиною першою статті 15 вказаного Закону передбачено, що військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про критичну інфраструктуру», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
47.5. В силу вимог пункту 8 частини третьої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.
47.6. Стаття 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» містить вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов'язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.
47.7. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що військова адміністрація не є особою, якій належить право вимоги за позовом до суб'єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов'язання вчинити відповідні дії.
48. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30 січня 2025 року та 27 лютого 2025 року у справах № 420/22304/23 та 420/17642/22 відповідно.
49. Отже за наведеного нормативно-правового регулювання, Верховний Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для звернення прокурора в інтересах держави в особі Одеської ОВА, оскільки військові адміністрації не мають повноважень звертатися до суду з такими позовами.
50. Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги щодо необхідності застосування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 та висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25 липня 2019 року у справі №820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі №520/2796/19, оскільки ці висновки сформовано за іншого нормативно-правового регулювання та за інших обставин та не є релевантними до спірних правовідносин.
51. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв'язку з чим підстави для скасування рішення суду апеляційної інстанції відсутні.
52. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
53. За таких обставин, Верховний Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
54. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення.
2. Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2025 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя: С.А. Уханенко
Судді: М.В. Білак
О.В. Кашпур