08 жовтня 2025 рокуСправа №160/22047/25
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Ніколайчук С.В.
розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою Покровської міської ради Дніпропетровської області (вул. Центральна, 48, м. Покров, Дніпропетровська область, 53300, код ЄДРПОУ 34081234) до Східного офісу Держаудитслужби (49101, Дніпропетровська обл., м. Дніпро, вул. Антоновича Володимира, буд., 22, корпус 2, код ЄДРПОУ 40477689) про визнання протиправним та скасування висновку
30 липня 2025 року Покровська міська рада Дніпропетровської області звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Східного офісу Держаудитслужби, у якій просить:
- визнати протиправними та скасувати висновки до звіту Східного офісу Держаудитслужби від 19.06.2025 № 040420-20/33 про результати державного фінансового аудиту бюджету Покровської міської територіальної громади за період з 01.01.2021 по 31.12.2024 року;
- визнати протиправними та скасувати вимоги, викладені в листі Східного офісу Держаудитслужби №040420-13/3802-2025 від 19.06.2025 року.
19.06.2025 року Східний офіс Держаудитслужби провів державний фінансовий аудит бюджету Покровської міської територіальної громади за період з 01.01.2021 по 31.12.2024 року та складено звіт №040420-20/33 від 19.06.2025 року. Відповідно до змісту зазначеного звіту, відповідачем було зроблено висновки про випадки нібито недоотримання позивачем бюджетних коштів, наявність у позивача резервів наповнення дохідної частини бюджету, прорахунки позивачем під час управління та використання комунального майна, що призводить до неефективного використання бюджетних коштів та втрат доходів бюджетом територіальної громади. Окрім того, в звіті відповідач навів пропозиції щодо усунення зазначених порушень.
На думку позивача, згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідач не мав права виходити за межі своїх повноважень, але замість того, що б перевіряти законність дій позивача та правильність ведення бухгалтерського обліку, відповідач з'ясовував скільки «доходів» позивач міг отримати і які «збитки» йому були кимось нанесені, що виходить за межі повноважень відповідача. Також, позивач стверджує, що усі нібито порушення відносяться до компетенції відповідник осіб Виконавчого комітету Покровської Міської ради (ЄДРПОУ 04052212), так як усі особи які можуть виконати вимоги відповідача отримують заробітну платню саме у Виконавчому Комітеті. Позивач (ЄДРПОУ 34081234) взагалі не має працівників які навіть гіпотетично могли б допустити вказані порушення. Позивач повідомив, що йому відомо, що звіт та пропозиції є суб'єктивною думкою відповідача та не оскаржуються, але у звіт окремим розділом були включені висновки та окремим документом без назви були надані вимоги вчинити певні дії, які є обов'язковими для позивача відповідно нормативно-правових актів наведено в позові та невиконання яких тягне відповідну відповідальність, що, на думку позивача, порушує його майнові права.
Ухвалою від 04 серпня 2025 року суд відкрив провадження в адміністративній справі № 160/22047/25 в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, за наявними у справі матеріалами.
06 серпня 2025 року представник позивача надіслав до суду заяву про заперечення проти розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження, яке обґрунтовано тим, що справа має вагоме значення для позивача, оскільки, на думку позивача, невиконання службовою особою законних вимог органу державного фінансового контролю тягне за собою кримінальну відповідальність передбачену ст. 351-1 Кримінальним кодексом України. Окрім того обсяг та характер доказів в цій справі є вирішальними, оскільки лише звіт складається з 365 сторінок.
Ухвалою від 21 серпня 2025 року суд відмовив представнику позивача в задоволенні заяви про розгляд справи в загальному провадженні.
18.08.2025 серпня 2025 року від відповідача надійшов відзив на позов. В обґрунтування своїх заперечень на позов відповідач зазначив, що оскаржуваний аудиторський звіт не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні чинних норм адміністративного права, не зумовлює виникнення будь-яких прав та обов'язків для позивача, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Також відповідач зазначає, що він не направляв позивачу вимогу у розумінні Порядку №550, а надіслав лист про направлення аудиторського звіту. Зазначений лист є супровідним документом, спрямованим на інформування та забезпечення виконання пропозицій та рекомендацій, викладених у звіті, відповідно до пунктів 25 та 27 Порядку №698.
26 серпня 2025 року від представника позивача надійшла відповідь на відзив, відповідно до змісту котрої, на думку позивача, відповідач описує свої повноваження, проти чого позивач ніколи не заперечував, однак жодної обставини вказаної у позовній заяві відповідач не спростовує. Крім того позивач зазначає, що позиція відповідача про рекомендаційний характер висновків, викладених у звіті, та нібито необов'язковий характер так званого супровідного листа спростовується нормативно-правовим актом, на який посилається відповідач.
Відповідно до вимог статей 257, 262 КАС України суд розглянув справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи у письмовому провадженні.
Суд, дослідив матеріали справи, з'ясував всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, оцінив докази, які мають значення для розгляду і вирішення позову по суті, проаналізував застосування норм матеріального та процесуального права, встановив таке.
Відповідно до звіту №040420-20/33 від 19.06.2025 року Східним офісом Держаудитслужби 19.06.2025 року було проведено державний фінансовий аудит бюджету Покровської міської територіальної громади за період з 01.01.2021 по 31.12.2024 року.
Відповідно до змісту зазначеного звіту відповідач зробив висновки про випадки недоотримання позивачем бюджетних коштів, наявність у позивача резервів наповнення дохідної частини бюджету, прорахунки позивачем під час управління та використання комунального майна, що призводить до неефективного використання бюджетних коштів та втрат доходів бюджетом територіальної громади. Окрім того, в звіті відповідач навів пропозиції щодо усунення зазначених порушень.
19.06.2025 року відповідач надіслав на адресу позивача листом 040420-13/3802-2025 вимогу до позивача про необхідність надання інформації про стан врахування рекомендацій та пропозицій до 15 серпня 2025 року та надалі до 15 числа кожного місяця до повного врахування пропозицій.
При цьому невиконання службовою особою законних вимог органу державного фінансового контролю тягне за собою кримінальну відповідальність, передбачену ст. 351-1 Кримінального кодексу України.
Зазначені дії відповідача, а саме: викладення висновків щодо порушень та направлення вимоги у вигляді листа про усунення порушень, на думку позивача, порушує його майнові права, адже може мати наслідком спричинення значних збитків бюджету через необґрунтовані та безпідставні дії щодо виконання рекомендацій та пропозицій відповідача, у зв'язку з чим позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, доводам позивача, викладеним в позовній заяві, та доводам відповідача, викладеним в відзиві на позов, суд врахував такі норми чинного законодавства, які діють на момент виникнення спірних правовідносин, та релевантні їм джерела права.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до п. 1 Порядку № 698 державний фінансовий аудит місцевих бюджетів (далі - аудит) - вид державного фінансового аудиту, спрямований на проведення аналізу та перевірки законності та ефективності формування (складення, розгляд, затвердження) і виконання місцевих бюджетів, правильності ведення бухгалтерського обліку об'єктами аудиту, достовірності їх фінансової та бюджетної звітності, функціонування системи внутрішнього контролю та стану внутрішнього аудиту, а також стану використання рухомого і нерухомого майна, коштів, землі, природних ресурсів, що перебувають у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, та об'єктів їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
При цьому пункт 6 Порядку № 698 передбачає, що під час проведення аудиту з метою дослідження гіпотез аудиту та отримання аудиторських доказів може здійснюватися збір інформації (отримання від учасника аудиту необхідних документів, інформації) такими способами: за письмовим запитом органу Держаудитслужби; державними аудиторами за місцезнаходженням учасника аудиту. Результати збору інформації таким способом відображаються в довідці, яка підписується державним аудитором та керівником учасника аудиту та додається до звіту.
Відповідно до п. 23 Порядку № 698 керівник аудиту протягом трьох робочих днів з дня підписання протоколу узгодження подає відповідний примірник звіту об'єкту аудиту одним із способів, визначених у пункті 13 цього Порядку.
Пропозиції та рекомендації, що містяться у звіті, обов'язкові до розгляду об'єктом аудиту (п. 25 Порядку №698).
Стосовно вимоги позивача про визнання протиправними та скасування висновку до звіту Східного офісу Держаудитслужби від 19.06.2025 № 040420-20/33 про результати державного фінансового аудиту бюджету Покровської міської територіальної громади за період з 01.01.2021 по 31.12.2024 року, суд встановив, що висновки відповідача виходять за межі його повноважень, з огляду на таке.
Органи місцевого самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування від 1985 року та ст. 140 Конституції України мають повне право вільно вирішувати питання місцевого значення в межах закону.
На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один із кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
Позивач обґрунтовано скористався своїми дискреційними повноваженнями щодо: розміщення тимчасово вільних коштів на депозитах, запровадження туристичного збору, термінів затвердження нормативної грошової оцінки земель, управління комунальним майном.
Водновчас відповідач не є органом податкового контролю для перевірки обґрунтованості нарахування туристичного збору (ст. 61.2 Податкового кодексу України), а вимога щодо збільшення кількості ВПО порушує конституційне право на свободу пересування (ст. 33 Конституції України).
Стосовно термінології "доходи" та "збитки", то позивач є бюджетною установою-неприбутковою організацією, що підтверджено матеріалами справи, до якої не може застосовуватися термінологія "доходи" у розумінні Податкового кодексу України. Бюджетний кодекс України оперує термінами "надходження і витрати".
Щодо висновку відповідача про "втрати потенційного доходу", суд звертає увагу на позицію Верховного Суду (постанова від 02 травня 2024 року по справі № 914/127/20), для застосування такого заходу як стягнення збитків необхідна наявність усіх елементів складу правопорушення. В спірному випадку відсутня особа, яка має зобов'язання перед позивачем, відсутня протиправна поведінка та причинний зв'язок.
Враховуючи усе вищевикладене, суж вважає, що висновки викладені відповідачем у оскаржуваному звіті не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи , а тому позовна вимога про визнання протиправними та скасування висновків до звіту Східного офісу Держаудитслужби від 19.06.2025 № 040420-20/33 про результати державного фінансового аудиту бюджету Покровської міської територіальної громади за період з 01.01.2021 по 31.12.2024 року підлягає задоволенню.
Відповідно до ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Щодо позовної вимоги про визнання протиправною та скасування вимоги, викладеної в листі Східного офісу Держаудитслужби №040420-13/3802-2025 від 19.06.2025 року, суд вважає за необхідним зазначити таке.
Згідно із п. п. 25, 27 Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту місцевих бюджетів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 р. № 698: «Пропозиції та рекомендації, що містяться у звіті, обов'язкові до розгляду об'єктом аудиту.»
Натомість лист №040420-13/3802-2025 від 19.06.2025 року містить вимоги, що суперечать п.п. 25, 27 Порядку проведення державного фінансового аудиту, згідно із яких пропозиції та рекомендації є обов'язковими до розгляду, а не до безумовного виконання.
Лист відповідача в юридичному контексті може розглядатися як акт індивідуальної дії, що створює правові наслідки для позивача, особливо якщо він стосується прав та обов'язків сторін у справі.
Таким чином, лист відповідача № 040420-13/3802-2025 від 19.06.2025 року, хоча й не є офіційним судовим актом, проте може мати вагоме значення як документ, що фіксує позицію відповідача та створює певні правові наслідки для позивача.
Отже, невиконання службовою особою законних вимог органу державного фінансового контролю тягне за собою кримінальну відповідальність, передбачену ст. 351-1 Кримінальним кодексом України.
За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд зробив висновок про задоволення позовної заяви.
Відповідно до ч. 1ст. 143 Кодексу адміністративного судочинства України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
15.09.2025 року від представника позивача надійшла заява про стягнення судових витрат, яка обґрунтована понесенням витрат позивачем на правничу допомогу адвоката, на підтвердження надання та обґрунтування розміру котрих було надано відповідні докази.
Згідно із ч. 2, 3 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Частиною третьою цієї норми встановлено, що суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Таким чином, судові витрати позивача, як то витрати на правничу допомогу адвоката та пов'язані зі сплатою судового збору не підлягають розподілу, що є підставою для відмови в задоволенні позову в цій частині.
Керуючись ст. 2, 9, 77, 78, 90, 139, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позовну заяву Покровської міської ради Дніпропетровської області (вул. Центральна, 48, м. Покров, Дніпропетровська область, 53300, код ЄДРПОУ 34081234) до Східного офісу Держаудитслужби (49101, Дніпропетровська обл., м. Дніпро, вул. Антоновича Володимира, буд., 22, корпус 2, код ЄДРПОУ 40477689) про визнання протиправним та скасування висновку - задовольнити.
Визнати протиправними та скасувати висновки до звіту Східного офісу Держаудитслужби від 19.06.2025 № 040420-20/33 про результати державного фінансового аудиту бюджету Покровської міської територіальної громади за період з 01.01.2021 по 31.12.2024 року.
Визнати протиправними та скасувати вимоги, викладені в листі Східного офісу Держаудитслужби №040420-13/3802-2025 від 19.06.2025 року.
В задоволенні вимоги про стягнення судових витрат у вигляді витрат на правничу допомогу адвоката та витрат, пов'язаних зі сплатою судового збору, на користь Покровської міської ради Дніпропетровської області з Східного офісу Держаудитслужби відмовити в повному обсязі.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя С.В. Ніколайчук