06 жовтня 2025 року
м. Київ
справа №240/706/24
адміністративне провадження №К/990/4710/25
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду від 02 жовтня 2025 року у справі № 240/706/24 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною відмови, зобов'язання вчинити дії.
І. Обґрунтування окремої думки та предмет незгоди
Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України висловлюю незгоду із постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року у справі № 240/706/24.
Цією постановою скасовано рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22 березня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року, а позов ОСОБА_1 задоволено. Фактично, Верховний Суд зобов'язав Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області провести перерахунок та виплату пенсії, застосувавши статтю 54 Закону України № 796-ХІІ від 28 лютого 1991 року «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/796-12#Text) в редакції Закону України № 230/96-ВР від 6 червня 1996 року «Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/230/96-%D0%B2%D1%80#Text), що передбачає виплату пенсії у розмірі 6 мінімальних пенсій за віком для ІІІ групи інвалідності.
Вважаю, що Суд дійшов передчасного висновку щодо застосування нечинної редакції Закону № 796-ХІІ і це суперечить принципам конституційної юрисдикції, законності та розподілу влад. Суди першої та апеляційної інстанцій правомірно виходили з того, що на спірні правовідносини поширюється дія чинного Закону України № 1584-ІХ від 29 червня 2021 року «Про внесення змін до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1584-20#Text) щодо підвищення рівня пенсійного забезпечення окремих категорій осіб».
Ця окрема думка висловлює незгоду саме з висновками щодо можливості відновлення дії редакції Закону № 230/96-ВР, яка втратила чинність, та з фактичним виходом Суду за межі своєї юрисдикції.
ІІ. Конституційна юрисдикція та межі судового контролю за законодавцем
Ключовим аргументом Постанови є те, що Верховна Рада України (далі - ВРУ) прийняттям Закону № 1584-ІХ нібито «не досягла» мінімальних гарантій соціального захисту, визначених у Рішенні Конституційного Суду України (далі - КСУ) від 07 квітня 2021 року № 1-р(ІІ)/2021 (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/va01p710-21#Text).
1. Проблема імпліцитної неконституційності (фактичне визнання закону неконституційним без відповідного рішення КСУ).
КСУ Рішенням № 1-р(ІІ)/2021 визнав неконституційною частину третю статті 54 Закону № 796-XII у редакції Закону України № 76-VIII від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/76-19#Text), яка уповноважувала Кабінет Міністрів України визначати мінімальні розміри пенсій. КСУ зобов'язав ВРУ протягом трьох місяців привести нормативне регулювання у відповідність із Конституцією України.
ВРУ, виконуючи це зобов'язання, прийняла Закон № 1584-ІХ , яким встановила конкретні розміри пенсій: 6000 грн для І групи, 4800 грн для ІІ групи та 3700 грн для ІІІ групи інвалідності.
Таким чином, у період, що охоплює спірні правовідносини, існував чинний закон, ухвалений законодавцем на виконання Рішення КСУ.
Висновок, що прийняттям Закону № 1584-IX «не досягаються... мінімальні гарантії», є оцінкою конституційності та ефективності акта законодавчої влади, що належить виключно до повноважень КСУ і фактично становить собою встановлення неконституційності чинного закону. Згідно зі статтею 152 Конституції України, закони визнаються неконституційними виключно за рішенням КСУ.
Як убачається з пунктів 73- 76 постанови у цій справі, Суд послався на пряме застосування Конституції України та зробила висновок про можливість відмовитися від Закону № 1584-ІХ як такого, що «не досягає мінімальних гарантій». Такий підхід фактично означає встановлення неконституційності чинного закону, що належить виключно до повноважень КСУ.
2. Неправильне застосування принципу прямої дії Рішення КСУ.
Верховний Суд посилається на частину 3 резолютивної частини Рішення КСУ № 1-р(ІІ)/2021, де зазначено, що редакція Закону № 230/96-ВР застосовуватиметься, якщо ВРУ не приведе нормативне регулювання у відповідність із Конституцією України.
У цьому рішення КСУ встановив умовну модель застосування попередньої редакції: «у разі неприведення Верховною Радою України нормативного регулювання у відповідність із Конституцією України через три місяці з дня ухвалення цього Рішення застосуванню підлягатиме частина четверта статті 54 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 230/96-ВР». Оскільки Верховна Рада України протягом цього строку прийняла Закон № 1584-ІХ, умова, за якої допускався «fallback» до редакції 1996 року, не настала.
Таким чином, умова для застосування «нечинної» редакції Закону № 230/96-ВР не настала. Незалежно від оцінки ефективності Закону № 1584-ІХ, він є актом ВРУ, прийнятим на виконання рішення КСУ, і має вважатися чинним до моменту його офіційного визнання неконституційним КСУ.
Оскільки ВРУ прийняла Закон № 1584-ІХ, умова для застосування «нечинної» редакції Закону № 230/96-ВР не настала.
Пряма дія Конституції України не передбачає можливості ex post судового відновлення дії нечинних норм; за відсутності колізії "Конституція України - чинний закон". Суд не уповноважений перебирати на себе повноваження КСУ у вирішенні питання про (не)конституційність.
Крім того, Рішенням КСУ від 03 квітня 2024 року № 4-р(І)/2024 (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-24#Text) було відтерміновано втрату чинності частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 76-VIII на строк три місяці з дня припинення чи скасування воєнного стану. Це підтверджує, що саме Закон № 1584-ІХ мав застосовуватися у спірних правовідносинах, а застосування редакції 1996 року суперечить прямим вказівкам КСУ.
Важливим орієнтиром, що підтверджує неправомірність зазначеного підходу, є правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 14 травня 2025 року у зразковій справі № 440/14216/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/127680293).
Велика Палата наголосила, що застосування норм Закону у редакціях, які втратили чинність, без відповідного прямого припису КСУ порушує принцип юридичної визначеності та створює небезпеку підміни функції конституційного контролю судами загальної юрисдикції (пункти 66- 71, 96- 99 постанови ВП ВС).
ВП ВС прямо підкреслила:
ВРУ має дискреційне право змінювати механізм соціальних гарантій, а чинне законодавче регулювання не може бути ігнороване судами до моменту офіційного визнання відповідної норми закону неконституційною КСУ або прийняття нового закону ВРУ;
рішення суду про відновлення дії нечинних норм закону фактично створює «імпліцитну неконституційність» чинного закону, чого суди загальної юрисдикції робити не можуть;
єдиним належним шляхом вирішення сумніву у відповідності закону Конституції України є ініціювання питання про звернення до КСУ компетентним суб'єктом, а не судове «відновлення» скасованих положень.
3. Неврахування Рішення КСУ від 13 вересня 2023 року № 7-р(І)/2023
Рішення КСУ від 13 вересня 2023 року № 7-р(І)/2023 у справі щодо конституційності положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v007p710-23#Text) є додатковим, вагомим аргументом на користь того, що суди загальної юрисдикції не мають права самостійно створювати чи відновлювати правові норми, які втратили чинність.
Цим Рішенням КСУ визнав неконституційним положення зазначеного Кодексу в частині, що дозволяла Кабінету Міністрів України визначати порядок і розміри застосування статті 54 Закону № 796-XII виходячи з наявних фінансових ресурсів.
Навіть у випадку, коли КСУ визнав неконституційної «обмежувальну» норму статті 54 Закону № 796-XII, він прямо не відновив дію редакції статті 54 Закону № 796-XII від 1996 року.
Суд, діючи у межах своїх повноважень, не втрутився у сферу законодавчого регулювання, тим самим підтвердивши, що виключне право на внесення змін до Закону № 796-XII та встановлення розмірів соціальних гарантій належить лише ВРУ.
Таким чином, рішення КСУ № 7-р(І)/2023 демонструє конституційний принцип судової стриманості (judicial restraint). Якщо найвищий орган конституційної юрисдикції, захищаючи соціальні права, сам утримався від відновлення нечинних норм не узгоджується з принципом розподілу влад, встановленим статтею 6 Конституції України.
ІІІ. Порушення принципів законності та розподілу влад
1. Застосування нечинної редакції закону.
Постанова Верховного Суду ґрунтується на застосуванні положень статті 54 Закону № 796-XII у редакції Закону № 230/96-ВР. Однак ця редакція втратила чинність ще 28 грудня 2014 року з прийняттям Закону № 76-VIII.
Засади верховенства права та законності (стаття 8 Конституції України) вимагають від суду застосовувати чинне законодавство, яке не визнане неконституційним. Відмова від застосування чинних норм Закону № 1584-ІХ на користь скасованих норм створює правову колізію.
Відтак, судове "відновлення" положень, що втратили чинність 28.12.2014, є формою непрямого нормоконтролю та виконання конституційної функції законодавця, що не відповідає ст. 6 і 152 Конституції України.
2. Втручання у функцію законодавчої влади
Судова влада (Верховний Суд) здійснює правосуддя шляхом тлумачення і застосування законодавства, тоді як законодавча влада (ВРУ) уповноважена ухвалювати закони.
Постанова, яка фактично відновлює дію скасованих положень закону (6 мінімальних пенсій), передбачає вихід за межі повноважень судової влади, що є прямим порушенням принципу поділу влади, визначеного статтею 6 Основного Закону України.
3. Правова невизначеність щодо показника «мінімальна пенсія за віком».
Постанова Верховного Суду зобов'язує орган Пенсійного фонду України застосувати положення статті 54 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону № 230/96-ВР, що передбачає обчислення пенсії у відсотках від «мінімальних пенсій за віком» (10, 8, 6 мінімальних пенсій за віком для відповідних груп інвалідності).
Однак, як слушно зазначено у поясненнях відповідача, чинне законодавство, зокрема Закон України № 1058 від 9 липня 2003 року «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1058-15#Text), не визначає універсальної величини «мінімальної пенсії за віком» для всіх видів виплат.
Мінімальний розмір пенсії за віком, що дорівнює прожитковому мінімуму для осіб, що втратили працездатність (наприклад, 2361 грн.), застосовується виключно для визначення розмірів пенсій, призначених саме згідно з Законом № 1058.
Частина третя статті 28 Закону № 1058 прямо передбачає, що визначений у ньому "мінімальний розмір пенсії за віком" застосовується виключно для пенсій, призначених за цим Законом, а не для спеціальних виплат (зокрема, за Законом № 796).
Таким чином, у системі чинного законодавства відсутній визначений показник, який Пенсійний фонд України мав би застосувати для обрахунку пенсій за нечинною редакцією Закону № 796-ХІІ. Судове «визначення» цього показника призводить до правової невизначеності та суперечить принципу законності і правомірної діяльності суб'єкта владних повноважень (частина друга статті 19 Конституції України).
Якщо погодитись із застосуванням формули 10/8/6 «мінімальних пенсій за віком», суд позбавлений можливості законно визначити сам показник «мінімальна пенсія за віком» поза межами Закону № 1058.
ІV. Бюджетна політика та принцип соціальної справедливості
Рішення про застосування статті 54 Закону в редакції, що передбачає вищі соціальні виплати (6 мінімальних пенсій за віком), має фінансово-бюджетні наслідки, які повинні вирішуватися законодавцем, а не судом.
Відповідно до статті 95 Конституції України, виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, а держава прагне до збалансованості бюджету України.
Кабінет Міністрів України, згідно зі статтею 116 Конституції України, розробляє проєкт закону про Державний бюджет.
Застосування частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ в редакції № 230/96-ВР (14 166 грн для ІІІ групи інвалідності) у порівнянні з чинною редакцією (3 700 грн) створює суттєве непередбачене навантаження на Державний бюджет України. Це порушує принцип фіскальної відповідальності та може вплинути на збалансованість бюджету, що, у свою чергу, може вплинути на пропорційність та справедливість розподілу бюджетних ресурсів (суспільного багатства) між усіма громадянами та категоріями осіб, що потребують соціального захисту.
Як зазначено у пояснення відповідача, станом на 01.07.2025 на обліку в Житомирській області перебуває 99 122 пенсіонери за ст. 54 Закону № 796, з яких потенційними позивачами щодо перерахунку за «формулою 6/8/10 МПВ» є близько 7,7 тис. осіб. Лише в Житомирській області вже виконано 2 478 судових рішень, що потребують, приблизно, 34,1 млн грн щомісячно, із накопиченою заборгованістю близько 300 млн грн.
V. Висновок
На підставі вищевикладеного, вважаю, що Верховний Суд у цій справі не мав підстав для відступу від застосування чинної на момент виникнення спірних правовідносин редакції Закону № 796-ХІІ з урахуванням положень Закону № 1584-ІХ, яка до того ж має відтермінований за рішенням КСУ строк втрати чинності.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій були законними і обґрунтованими.
Постанова Верховного Суду від 02 жовтня 2025 року, на моє переконання, порушує принцип законності та правової визначеності. Такий підхід передбачає виконання судом функції, які належать виключно КСУ, та суперечить засадам поділу влад і правової держави.
За наявності сумніву в конституційності Закону № 1584-ІХ належним процесуальним шляхом є ініціювання питання про звернення до КСУ, а не судове "відновлення" дії скасованої редакції Закону № 230/96-ВР у конкретній справі.
Зазначена Окрема думка є продовженням позиції стосовно необхідності дотримання судами верховенства права, що охоплює собою принцип законності та передбачає забезпечення збалансованості Державного бюджету України з метою справедливого розподілу цих коштів та гарантування принципу рівності у питаннях соціального захисту для всіх категорій осіб, викладеній, зокрема, в окремих думках від 12 лютого 2019 року у справі № 240/4937/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/79758812 , від 28 грудня 2019 року у справі №160/8324/19 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/86717848), від 20 квітня 2021 року у справі № 480/4241/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/96389532), від 19 червня 2023 року у справі №560/8064/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/111629801), від 18 грудня 2023 року у справі №380/1907/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/115722806), від 12 березня 2024 року у справі № 440/14216/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/117598033), від 27 червня 2024 року у справі № 300/3435/21 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/120036550), від 15 жовтня 2024 року у справі №460/19229/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/122384405), від 18 грудня 2024 року у справі № 240/19209/21 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/123869610), від 19 грудня 2024 року у справі № 240/1121/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/123917014),а від 13 лютого 2025 року у справі № 280/3296/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/125173348) та від 18 вересня 2025 року у справі № 240/1202/25 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/130328951).
Суддя Ян Берназюк