07 жовтня 2025 рокуЛьвівСправа № 300/5474/23 пров. № А/857/23890/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
судді-доповідача Шинкар Т.І.,
суддів Довгої О.І.,
Запотічного І. І.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Бобров Ю.О.), ухвалене у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження в м. Івано-Франківськ 15 квітня 2025 року, повне судове рішення складено 21 квітня 2025 року, у справі № 300/5474/23 за позовом Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради до ОСОБА_1 про визнання дії та бездіяльності протиправними,
15 серпня 2023 року Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради звернувся в суд з позовом до ОСОБА_1 , просив зобов'язати ОСОБА_1 привести пам'ятку культурної спадщини місцевого значення за адресою: вул. Січових Стрільців, 12 в м.Івано-Франківську, до стану, який відображено в матеріалах інвентаризаційної справи (поверхового плану першого поверху будівлі вул. Січових Стрільців, 12 в м.Івано-Франківську) станом на 04.04.2008 шляхом розіскління міжколонного простору на рівні першого поверху будівлі.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини на території м. Івано-Франківськ, яке віднесено до Списку історичних населених місць України є Міністерство культури та інформаційної політики України та Івано-Франківська обласна державна адміністрація. Суд першої інстанції вказав, що спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини на території м. Івано-Франківськ може бути відповідний виконавчий орган Івано-Франківської міської ради, який повинен бути утворений місцевою радою виключно за погодженням із Міністерством культури та інформаційної політики України, а керівник такого органу охорони культурної спадщини повинен бути призначений за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону. Суд першої інстанції зазначив, що уповноваженим органом охорони культурної спадщини є відділ, який діє у складі Департаменту та який повинен мати окреме Положення, яке погоджується у порядку, встановленому Законом України «Про охорону культурної спадщини Міністерством культури та інформаційної політики України». Суд першої інстанції вказав також, що позивач не є органом, який утворений в порядку, визначеному Законом України «Про охорону культурної спадщини» як місцевий виконавчий орган охорони культурної спадщини за погодженням з Міністерством культури та інформаційної політики України, з відповідним призначенням керівника за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня, тому не наділений повноваженнями на звернення до суду з вимогою усунення порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач не наділений відповідними повноваженнями до правовідносин, що є предметом судового розгляду.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради подав апеляційну скаргу, просив скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.04.2025 у справі № 300/5474/23 та позов задовольнити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що пам'ятки культурної спадщини в Україні охороняються законом, режим використання пам'ятки культурної спадщини чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована, встановлює охоронний договір, в якому зазначаються особливості режиму використання пам'ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам'яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини. Скаржник вказує, що Управління культури, національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації, як уповноважений орган охорони культурної спадщини Івано-Франківської облдержадміністрації та сторона охоронного договору, письмового дозволу на проведення робіт щодо зміни зовнішнього вигляду через забудову колонади, не надавало та проектну документацію не погоджувало. Скаржник зазначає, що відповідачкою не надано дозвіл органу культурної спадщини на проведення робіт на пам'ятці місцевого значення, погодження проекту органом культурної спадщини, копії науково-проектної документації щодо проведення реставрації будівлі - пам'ятки культурної спадщини місцевого значення за адресою вул. Січових Стрільців, 12 в м. Івано-Франківську. Скаржник також вказує, що власником частини пам'ятки культурної спадщини є відповідачка, а тому вона зобов'язана утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно проводити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення, здійснювати реставрацію та будь-які роботи на пам'ятці місцевого значення з дозволу уповноваженого органу та на підставі погодженої з ним науково-проектної документації, відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» та охоронного договору. Скаржник вважає, що визнання протиправним припису як акта індивідуальної дії, що прийнятий поза межами повноважень, передбачених статтею 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», не означає відсутність права Департаменту як органу місцевого самоврядування на звернення до суду щодо відновлення прав та законних інтересів. Скаржник зауважує, що встановлення судом у справі відсутності права Департаменту видавати припис про усунення порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» не зумовлює відсутність права звернення Департаменту до суду щодо захисту громадського інтересу та для відновлення пам'ятки культурної спадщини.
ОСОБА_1 подала відзив на апеляційну скаргу в якому вказує, що спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб'єкт владних повноважень має право на звернення до суду, конкретний спосіб реалізації такого права, є Закон України «Про охорону культурної спадщини». Зазначає, що Департамент не наділений правом на звернення до суду з позовом про зобов'язання власника пам'ятки містобудування та архітектури відновити таку пам'ятку, прямої вказівки на це в законі не існує. Зауважує, що наявність всіх необхідних дозвільних документів виданих уповноваженим на те органом державної влади, а тому твердження скаржника, що позивачем здійснено реставраційні роботи всупереч вимогам чинного законодавства не відповідають дійсності.
Враховуючи положення статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.
Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.
З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що місто Івано-Франківськ занесено до Списку історичних населених місць України, а ОСОБА_1 є власником об'єкта культурної спадщини пам'ятки культурної спадщини місцевого значення по вул. Січових Стрільців, 12 в місті Івано-Франківську (колишній готель Дністер).
15.07.2015 між ОСОБА_1 та Сектором з питань охорони культурної спадщини Управління культури національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації укладено Охоронний договір №337 від 15.07.2015 щодо частини приміщень будівлі нежитлового будинку АДРЕСА_1 об'єкта культурної спадщини п. 20 ст. (ОХ.№ 354-ІФ).
19.10.2018 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України ОСОБА_1 та генеральному підряднику ТОВ «Експерт-реставрація» видано дозвіл № ІУ 113182922209 на реставрацію будівлі з відновленням вежі з годинниками та пристосуванням горищного простору під нежитлові приміщення по вул. Січових Стрільців, 12 в місті Івано-Франківську. Проектна документація розроблена ТОВ «Сіменерго» під керівництвом головного інженера проекту Сунака Б.С. та затверджена замовником ОСОБА_1
18.07.2023, працівниками Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради, керуючись ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», ОСОБА_1 , як власнику об'єкта культурної спадщини місцевого значення, видано припис про усунення порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини за №147/31.1-15/07в.
Вимагалось усунути порушення шляхом відновлення пам'ятки, зокрема розісклити міжколонний простір на рівні першого поверху та відновити загальнодоступну галерею до попереднього вигляду в термін 14 календарних днів з дня видання припису.
Відповідно до акта огляду колонади першого поверху будинку пам'ятки архітектури на вулиці Січових Стрільців, 12 у місті Івано-Франківську від 02.08.2023, складеного Департаментом містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради, вимога припису не виконана, роботи по демонтажу конструкцій заскління колонади не проведені.
Вважаючи проведені роботи із засклінням міжколонного простору на рівні першого поверху будівлі готелю «Дністер» на вул. Січових Стрільців, 12 в м. Івано-Франківську виконані за відсутності дозволів та погодженої проектної документації, що суперечить вимогам статей 6, 22, 24, 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а тому ОСОБА_1 слід зобов'язати привести цю пам'ятку до стану, який відображено у матеріалах інвентаризаційної справи (поверхового плану першого поверху будівлі вул. Січових Стрільців, 12 в м. Івано-Франківську) станом на 04.04.2008, шляхом розіскління міжколонного простору на рівні першого поверху будівлі, Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції враховує такі підстави.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
За загальним правилом, звернення суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічного права) до суб'єкта приватного права відбувається з метою ефективного захисту суспільних інтересів (інтересів необмеженого кола осіб).
Суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на нього повноважень.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що для справ за позовом суб'єкта владних повноважень до суб'єкта приватного права законом мають бути передбачені безумовні підстави для звернення до адміністративного суду. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
Так, спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб'єкт владних повноважень має право на звернення до суду, конкретний спосіб реалізації такого права, є Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон №1805-III).
Відповідно до частини 1 статті 3 Закону №1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Частиною 3 вказаної статті встановлено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Згідно з підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад віднесено, зокрема забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Таким чином, відповідний виконавчий орган міської ради може бути наділений делегованими повноваженнями щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Відповідно до частини 2 статті 6 Закону №1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження.
Згідно з частиною 3 статті 6 Закону №1805-ІІІ органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини.
Частиною 4 ст. 6 Закону №1805-ІІІ встановлено, що голови обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій та сільські, селищні, міські голови призначають на посаду і звільняють з посади керівників відповідних органів охорони культурної спадщини за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.
Отже, спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини на території м. Івано-Франківськ, яке віднесено до Списку історичних населених місць України, може бути відповідний виконавчий орган Івано-Франківської міської ради, який повинен бути утворений місцевою радою виключно за погодженням із Міністерством культури та інформаційної політики України (як головний орган у системі центральних органів виконавчої влади, що, зокрема забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини) та керівник такого органу охорони культурної спадщини повинен бути призначений за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.
Водночас, рішенням Івано-Франківської міської ради (3 сесія) 8 демократичного скликання затверджено Положення про Департамент містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради, згідно з яким Департамент утворюється Івано-Франківською міською радою, підзвітний і підконтрольний міській раді, підпорядкований її виконавчому комітету, міському голові, першому заступнику міського голови.
Департамент є спеціально уповноваженим органом з питань містобудування, архітектури Івано-Франківської міської ради, крім видачі містобудівних умов та обмежень для проєктування об'єкта будівництва та надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки.
У складі Департаменту діє відділ охорони культурної спадщини як спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Пунктами 4.1, 4.3 Положення встановлено, що Департамент складається з управлінь та відділів. Структура управлінь та відділів Департаменту, штатний розпис затверджується у встановленому порядку за погодженням із першим заступником міського голови.
Департамент очолює директор Департаменту (далі - Директор), який призначається і звільняється з посади міським головою в порядку, визначеному законодавством.
Отже, уповноваженим органом охорони культурної спадщини, відповідно до зазначених положень, є відділ охорони культурної спадщини, який діє у складі Департаменту, та який повинен бути утвореним за погодженням з Міністерством культури та інформаційної політики України, під керівництвом особи, призначеної за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно.
Разом з тим, вказане Положення не містить грифу погодження з Міністерством культури та інформаційної політики України, а директор Департаменту призначається міським головою без погодження з органом охорони культурної спадщини вищого рівня.
Зазначене у своїй сукупності дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що позивач та створені у його складі відділи не наділені в установленому порядку делегованими повноваженнями у сфері здійснення контролю та забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання, оскільки такий орган не утворений в порядку, визначеному частиною 3 статті 3 Закону №1805-ІІІ.
Водночас суд апеляційної інстанції зауважує, що аналогічні висновки щодо правового статусу Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради зроблені судами у справах №300/7015/23 та №300/4413/23, рішення у яких набрали законної сили.
Відповідно до частини 4 статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
До того ж, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що положення Закону № 1805-ІІІ встановлюють вимоги щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інші виконавчі органи ради.
Також, суд апеляційної інстанції зауважує, що Верховний Суд у постанові від 24 лютого 2025 року у справі № 420/28679/23 вказав, що спеціальний закон (стаття 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини») чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам'ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам'ятки, а саме - шляхом пред'явлення позову про викуп пам'ятки. Іншого правового регулювання закон не містить.
Враховуючи відсутність у позивача права звернення до суду, суд апеляційної інстанції не вбачає необхідним оцінювати інші аргументи апеляційної скарги як такі, що на загальний висновок по суті справи не впливають.
Статтею 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
За встановлених обставин, надаючи правову оцінку аргументам сторін, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, враховуючи їхній зміст та юридичну природу, суд апеляційної інстанції вважає правильним висновки суду першої інстанції, що позивач не наділений повноваженнями на звернення до суду з вимогою усунення порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини.
Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.
У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції викладено мотиви та правові підстави відмови в задоволенні позовних вимог, на основі об'єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.
Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року у справі № 300/5474/23 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя Т. І. Шинкар
судді О. І. Довга
І. І. Запотічний