про залишення позовної заяви без руху
07 жовтня 2025 року справа № 580/10937/25
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі судді Л.В.Трофімової розглянув матеріали адміністративної справи №580/10937/25 за позовом Черкаської окружної прокуратури (умовий код ЄДРПОУ 0291111925, Богдана Хмельницького 60 інші відомості не зазначені) до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (бульвар Шевченка 185, м.Черкаси, 18001, ЄДРПОУ 40270297) про визнання протиправної бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, постановив ухвалу.
30.09.2025 вх.№48983/25 (документ сформований в підсистемі Електронний суд ЄСІТС 29.09.2025) позивач у позовній заяві просить:
- визнати протиправною бездіяльність Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог чинного законодавства України із забезпечення складання облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини «Житловий будинок (друга половина ХІХ століття) вул.Кавказька 217 у м.Черкаси» та неподання до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України пропозицій про занесення вказаного об'єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України;
- зобов'язати Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації вчинити дії, спрямовані на забезпечення складання облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини «Житловий будинок (друга половина ХІХ століття) вул.Кавказька 217 у м.Черкаси» та подання до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України пропозицій про занесення вказаного об'єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Відповідно до ч.2 ст.171 КАС України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі. Вивчивши матеріали позовної заяви, варто зазначити, що вона не відповідає вимогам статті 160, 161 КАС України, тому повинна бути залишена без руху для усунення недоліків, з огляду на таке.
Усупереч вимог п.2 ч.5 ст.160 КАС України позивач не вказав відомості щодо адреси та усупереч вимог КАС України, звертаючись в інтересах держави, не вказав до компетенції якого суб'єкта віднесені відповідні повноваження з урахуванням, що представництво інтересів держави в суді здійснюється прокурором у виключних випадках і у порядку, що визначені законом, позаяк наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
У постанові Об'єднаної палати КЦС ВС від 4 листопада 2024 року у справі № 532/1550/23 сформований висновок, що варто розмежовувати матеріальну та процесуальну добру совість як за сферою застосування, так і за наслідками. У постанові від 30 травня 2024 року у справі № 229/7156/19 КЦС ВС роз'яснив, що принцип процесуальної доброї совісті навряд чи має толерувати непостійність учасників процесу, а навпаки - покликаний забезпечити послідовну поведінку учасників спору. Адже суд не є місцем для «безцеремонної процесуальної гри». Правопорядок не може допускати ситуації, за яких особа наполягає в різних судових процесах на правдивості протилежних одне одному тверджень задля просування власних інтересів. На матеріальний аспект доброї совісті КЦС ВС вказав ще у постанові від 16 травня 2018 року у справі № 449/1154/14.
Верховний Суд у справі № 814/152/18 зазначає: завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, причому, захист прав, свобод та інтересів особи є похідним, тобто, передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Визнання протиправною бездіяльності суб'єкта владних повноважень та зобов'язання вчинити певні дії можливе лише у разі, якщо такий суб'єкт повинен був вчинити такі дії (або прийняти відповідне рішення) згідно з законодавством і, невчинення цих дій (неприйняття рішення) порушує права позивача. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах, про що неодноразово було зазначено Верховним Судом, зокрема у постановах від 03.03.2020 у справі №331/5314/16-а (2-а/331/148/2016), від 15.04.2020 у справі №712/11800/17, від 11.11.2021 у справі №640/13941/20.
Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України. Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.
У пунктах 8-9 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Відповідачем може бути суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Згідно з частинами першою, третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно з пунктами 3 та 5 ч. 1 ст. 19 КАС України передбачені: спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими розуміють спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена під час реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17); спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом: прямо передбачено КАС України (ч. 5 ст. 46); прямо передбачено спеціальним законом та право, яке ґрунтується на загальних повноваженнях (компетенції).
Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» доповнений статтею відповідно до Прикінцевих положень Закону України «Про прокуратуру», що набрав чинності 15 липня 2015 року та згідно з пояснювальною запискою (законопроект №3541 від 05 листопада 2013 року) передбачає «повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»)» (https://supreme.court.gov.ua/supreme/pres-centr/zmi/918079/).
Верховний Суд у справі № 380/9047/22 висновує: прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. У зв'язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом (у цілому). Процесуальні і матеріальні норми, що регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і повинні бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, що на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб'єкта процесуальних правовідносин. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у постанові від 9 вересня 2025 року у справі № 440/10514/23 наголоств: невиконання уповноваженим органом охорони культурної спадщини свого обов'язку щодо розроблення паспорта щойно виявленої пам'ятки архітектури є об'єктивною перешкодою для укладення її власниками охоронних договорів і не може розцінюватися як порушення законодавства про охорону культурної спадщини з боку власників. Водночас відсутність укладеного охоронного договору не звільняє власника пам'ятки архітектури від обов'язку належно дбати про її збереження та утримувати у стані, що виключає погіршення або руйнування об'єкта культурної спадщини. Суд звернув увагу на те, що відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власники пам'яток архітектури зобов'язані виконувати встановлені законом вимоги щодо збереження, утримання та використання таких об'єктів, у тому числі підтримувати їх у належному стані.
Адміністративний орган - орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб'єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації (п.1 ч.1 ст.2 Закону України «Про адміністративну процедуру» від 17 лютого 2022 року № 2073-IX).
Відповідно до частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України під час вибору і застосування норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки, що викладені у постановах Верховного Суду. Згідно частини 5 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, що застосовують у діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Відповідно до ч.4 ст.6 Закону України «Про адміністративну процедуру» висновки про застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх адміністративних органів, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.
Відповідно до частини 1 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України суд, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п'яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
Керуючись ст.2, 9, 160, 161, 169, 241-243, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позовну заяву Черкаської окружної прокуратури до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправної бездіяльності та зобов'язання вчинити дії залишити без руху.
Надати позивачеві для усунення недоліків позовної заяви десять днів з дати отримання копії ухвали.
Позивачем недоліки можуть бути усунуті шляхом надання: обґрунтування змісту і характеру якого саме порушеного права (інтересу) позивача з якого часу і у порушення яких нормативно-правових актів допущено обраним відповідачем з урахуванням висновків Верховного Суду у справі № 440/10514/23, оформлення адміністративного позову з дотриманням вимог ст.53, 160, 161 КАС України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру» щодо представництва інтересів держави; обґрунтування невиконання вимог яких саме нормативно-правових актів щодо вимоги у частині чинного законодавства України із забезпечення складання облікової документації та у частині підтвердження щойно виявленого об'єкта культурної спадщини; зазначенням відомостей відповідно до п.2 ч.5 ст.160 КАС України; визначення інших учасників у контексті подання до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України пропозицій.
Запропонувати Управлінню культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації направити до суду протягом десяти днів з дня отримання ухвали письмову позицію суб'єкта владних повноважень щодо сформованих вимог та залучення інших учасників.
У разі невиконання вимог ухвали позовна заява буде повернута позивачеві.
Ухвала набирає законної сили з дати підписання та не оскаржується.
Копію ухвали направити сторонам справи.
СуддяЛариса ТРОФІМОВА