17 вересня 2025 року м. Рівне №460/5309/24
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Щербакова В.В. за участю секретаря судового засідання Дацюк В.М. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:
позивача: представник не з'явився, третьої особи на стороні позивача: представник не з'явився,
відповідача: представник Галицька А.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом
Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради Рівненської області третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «Архітектурне бюро «Янкор»
доУправління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області
про визнання протиправною та скасування вимоги, -
Здолбунівський заклад дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради Рівненської області звернувся до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, в якому просить суд:
- визнати протиправними та скасувати вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про усунення виявлених порушень, що містяться у його листі-вимозі №131716-14/1277-2024 від 30.04.2024.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що 20.03.2024 р. посадовими особами Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області були вручені для посадових осіб Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) “Бджілка» Здолбунівської міської ради Рівненської області акт перевірки закупівель за номерами ID: UA-2023-04-24-010314-a, UA-2023-06-09-012590-а та UA-2023-04-24-010014-а в Здолбунівському закладі дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради №13-17-16-06/29 від 08.03.2024 р.
Вказаним Актом перевірки було встановлено ряд порушень вимог бюджетного законодавства. У зв'язку із зазначеним 02.05.2024 на адресу Позивача надійшов лист-вимога №131716-14/1277-2024 від 30.04.2024 р. про усунення виявлених вимог законодавства. рушень.
Однак, вважаючи вказані висновки органу державного фінансового контролю необґрунтованими, Позивач просить їх скасувати у судовому порядку.
Щодо завищення вартості використаних мінераловатних плит зауважує, що в ході виконання робіт було встановлено, Підрядником ТОВ «АБ «Янкор» надавалися для перевірки замовнику відповідні документи, що підтверджують ціну придбання застосованих ним будівельних матеріалів в тому рахунку мінераловатних плит. Згідно представлених ТОВ «Янкор» видаткових накладних, придбання таких будівельних матеріалів здійснювалося в період в липні-грудні 2023 р., вартість придбання таким підрядником будівельних матеріалів повністю відповідає договірній вартості узгодженій сторонами.
Щодо порушення порядку застосування ресурсних елементних кошторисних норм зауважує, що згідно проектної документації та кошторисній документації до робочого проекту, проектант - ТОВ «АРХІТОП», при виконанні робіт по утепленню стін будівлі зовні товщиною 200 мм передбачив виконання робіт із використання двох шарів мінеральної вати однакової товщини в 100 мм. для досягнення загальної товщини в 200 мм. Вказані технічні пропозиції зумовлені необхідністю зміщення перекриття шарів один по відношенню до іншого з метою мінімізації ризиків утворення містків холоду. За наведеного, позивач вважає доводи органу Держаудитслужби про необхідність виконання робіт із використанням утеплювача товщиною 200 мм одним шаром безпідставними.
Щодо решти виявлених недоліків, представник позивача пояснив, що такі порушення були завчасно усунуті, внаслідок виключення із актів прийнятих робіт відповідних сум завищення трудовитрат, витрачених матеріалів, невірно застосованих розцінок про що складено акт (коригуючий) №12 за лютий 2024, який не було враховано під час перевірки.
Додатково представником позивача наголошено, що при проведенні перевірки особами управління Держаудитслужби було допущено порушення Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою КМУ №631 від 01.08.2013 року та вихід з межі питань, які підлягали дослідженню в ході перевірки.
Ухвалою суду від 29 травня 2024 року позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі, розгляд справи призначено провести за правилами загального позовного провадження. Призначено підготовче засідання. Залучено Товариство з обмеженою відповідальністю «Архітектурне бюро «Янкор» до участі в адміністративній справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача.
У строк, встановлений судом, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області подано до суду відзив на позовну заяву, відповідно до якого Управління позов не визнає, просить відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування заперечень зазначає, що вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі та самостійно не змінює обсяги прав та обов'язків позивача.
Щодо процедурних порушень під час проведення перевірки, представник Управління Західного офісу Держаудитслужби зауважує, що перевірка закупівель як захід державного фінансового контролю проведена на підставі наданих повноважень, у спосіб та у відповідності до вимог чинного законодавств, що підтверджується матеріалами справи.
Також, позивач зауважив, що позивач дійшов до помилкового висновку стосовно того, що завищена кошторисна вартість будівництва у складі кошторисної документації в робочому проекті та очікувана вартість при проведенні процедури, а також завищена договірна ціна до договору та сума договору, яка підлягає відшкодуванню відповідно до вимоги про усунення виявлених порушень законодавства, виникла за рахунок завищеної вартості мінераловатних плит, оскільки контрольним заходом встановлено, що завищення договірної ціни відбулося виключно за рахунок матеріальних ресурсів, про що зазначено у акті перевірки закупівель, а саме бетонні суміші, бруківка, бруски обрізні.
Щодо порушення порядку застосування ресурсних елементних кошторисних норм, вказує, що включення одночасно трьох РЕКН:ХБ4-8-1, ХБ4-14-1 та КБ15-78-1 до договірної ціни та актів виконаних робіт по утепленню стін фасаду товщиною 200 мм двома шарами товщини 100 мм не відповідає проектній документації Робочого проекту та призвело до завищення вартості виконаних робіт, чим порушено пункти 4.1, 5.1, 6.3 Настанови з визначення вартості будівництва та нанесено матеріальну шкоду (збитки) бюджету Здолбунівської міської територіальної громади на вищезазначену суму.
Також, зауважує, що в ході перевірки встановлено, що до актів приймання виконання будівельних робіт включено об'єми робіт, перелік яких відображено в акті перевірки у завищених обсягах, аніж явно виконані.
За сукупності виявлених порушень, вважає, що вимога Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про усунення виявлених порушень є обґрунтованою, а відтак позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Ухвалою суду від 24 липня 2024 року задоволено клопотання представника позивача, призначено будівельно-технічну експертизу. Провадження у справі зупинено до одержання результатів експертизи.
На вирішення експертизи поставлено наступні питання:
1) чи відповідають проектно-кошторисній документації, умовам договору підряду №03 від 02.06.2023 та додатковим угодам до нього, що укладений між Здолбунівським закладом дошкільної освіти (ясла-садок) "Бджілка" Здолбунівської міської ради Рівненської області та ТОВ "Архітектурне бюро "Янкор", відомості щодо обсягів, вартості будівельних робіт й використаних будівельних матеріалів, внесених до актів приймання-виконання будівельних робіт форми КБ-2в, складених за результатами виконання робіт на об'єкті "Капітальний ремонт будівлі Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) "Бджілка" Здолбунівської міської ради Рівненської області за адресою вул. Захисників Маріуполя, 3 А, м.Здолбунів, Рівненської області (заходи з енергозбереження - утеплення фасаду, утеплення та ремонт дахів)" (ДК 021:2015:4543000-7 Капітальний ремонт і реставрація)?
2) яка дійсна вартість будівельних робіт та затрачених будівельних матеріалів при виконанні будівельних робіт на об'єкті "Капітальний ремонт будівлі Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) "Бджілка" Здолбунівської міської ради Рівненської області за адресою вул. Захисників Маріуполя, 3 А, м.Здолбунів, Рівненської області (заходи з енергозбереження - утеплення фасаду, утеплення та ремонт дахів)" (ДК 021:2015:4543000-7 Капітальний ремонт і реставрація) згідно договору підряду №03 від 02.06.2023, станом на дату складання актів приймання-передачі будівельних робіт (у разі встановлення в ході експертизи фактів неправомірного застосування розцінок, невідповідності проектно-кошторисній документації робіт чи невідповідності використаних будівельних матеріалів, включених до актів приймання виконаних будівельних робіт КБ-2в та довідок КБ-3)?
13.08.2024 представником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області подано апеляційну скаргу на ухвалу суду про призначення експертизи.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2024 ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 24.07.2025 залишено без змін, апеляційну скаргу без задоволення.
Ухвалою суду від 28 травня 2025 року поновлено провадження у справі, у зв'язку надходженням 19.05.2025 на адресу суду висновку експерта судової будівельно-технічної експертизи від №4236 від 17.04.2025 проведеної на виконання ухвали від 24.07.2024.
25.06.2025, ухвалою постановленою без виходу судді до нарадчої кімнати, закрито підготовче провадження у справі, та призначено справу до розряду по суті.
В судовому засіданні, представник позивача підтримав викладені в позовній заяві доводи, додатково пояснив, що частина виявлених у акті ревізії порушень, були усунуті на стадії проведення такої ревізії, і інша ж частина зафіксованих відповідачем порушень не узгоджується із фактично представленими до перевірки документами, а зокрема проектно-кошторисної документації, видаткових накладних про походження будівельних матеріалів. Також, представник позивача звернув увагу, що викладені у позові твердження щодо відповідності об'єкту реконструкції проектно-кошторисній документації було підтверджено судовим експертом за наслідком проведеної судової експертизи. Позовну заяву просив задовільнити.
Представник Відповідача в судовому засіданні заперечила викладені у позові доводи, підтримала пояснення, що міститься у відзиві Відповідача. Зокрема зазначила, що в ході перевірки було виявлено ряд невідповідностей фактично виконаних робіт на об'єкті реконструкції проектно-кошторисній документації, а саме підрядною організацією під час виконання робіт застосовано плити мінеральної вати меншої товщини, а ніж передбачено проектом, також використано мінеральну вату вартість якої перевищує середні ціни на ринку. Вказане на переконання Відповідача свідчить про недотримання Позивачем умов проведення реконструкції. В задоволенні позову просила відмовити.
Представник третьої особи ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» в судове засідання не прибув, про час та місце розгляду повідомлено належним чином. Разом із тим, відповідно до письмових пояснень третьої особи, ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» повністю підтримується доводи позовної заяви та просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, а розгляд справи проводити без участі уповноваженого представника такої третьої особи.
В судовому засіданні 10.09.2025 суд перейшов до стадії ухвалення та проголошення судового рішення.
В судовому засіданні 17.09.2025 проголошено вступну та резолютивну частину рішення суду.
Заслухавши пояснення сторін, дослідивши наявні матеріали справи, суд дійшов висновку про можливість задоволення позовної заяви, з огляду на наступне.
Як встановлено судом, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (надалі - Відповідач) було проведено перевірку Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради Рівненської області, результати якої містяться у акті перевірки закупівель за номерами ID: UA-2023-04-24-010314-а, UA-2023-06-09-012590-а та UA-2023-04-24-010014-а в Здолбунівському закладі дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради №13-17-16-06/29 від 08.03.2024 р. (надалі Акт перевірки).
Вказаним Актом перевірки було встановлено ряд порушень вимог бюджетного законодавства.
Не погоджуючись Актом перевірки, Здолбунівським закладом дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради 27.03.2024 року були подані заперечення, які, як свідчить аналіз висновків на заперечення до акта затверджених начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 17.04.2024 року, аудитом не були враховані при підготовці вимоги.
02.05.2024 на адресу Позивача надійшов лист вимога №131716-14/1277-2024 від 30.04.2024 р. про усунення виявлених вимог законодавства.
У такому листі-вимозі міститься вимога Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області до керівника Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради Рівненської області про усунення виявлених порушень законодавства, що є обов'язковою для виконання, а саме:
1. В порушення п. 5.10 «Настанови з визначення вартості будівництва», затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 р. № 281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві» зі змінами (далі - Настанова з визначення вартості будівництва), при визначенні договірної ціни до договору підряду від 02.06.2023 року № 03 (далі - Договір підряду №03), укладеного з Товариством з обмеженою відповідальністю "АРХІТЕКТУРНЕ БЮРО "ЯНКОР" (далі - Підрядник) на виконання робіт по об'єкту «Капітальний ремонт будівлі Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» (далі - об'єкт), вартість матеріальних ресурсів (по матеріалах усереднена ціна на які розміщена в збірнику «Ціноутворення в будівництві» № 4 за квітень 2023 року) перевищувала усереднені ціни в регіоні, що призвело до завищення договірної ціни та суми договору у розмірі 228 332,82 грн., чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) бюджету Здолбунівської міської територіальної громади.
Забезпечити відшкодування на користь бюджету Здолбунівської міської територіальної громади матеріальної шкоди (збитків), заподіяної внаслідок оплати завищення договірної ціни до договору та суми договору у розмірі 228 332,82 грн., відповідно до норм ст.216-226 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-IV, із змінами (далі - ГК України), ст.22, 610-625 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV, із змінами (далі - ЦК України), зокрема шляхом проведення претензійно-позовної роботи.
2. В порушення п. 6.3 Настанови з визначення вартості будівництва, і акти приймання виконаних робіт форми КБ-2в за липень-грудень 2023 року по об'єкту включено завищені обсяги виконаних будівельних робіт (шпаклювання стін мінеральною шпаклівкою на 111,6 м2, улаштування покриття з лінолеуму - 93,51м2, монтаж світильників на 21шт тощо), що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 1 013 794,80 грн та нанесення: матеріальної шкоди (збитків) бюджету Здолбунівської міської територіальної громади.
Забезпечити відшкодування на користь бюджету Здолбунівської міське територіальної громади матеріальної шкоди (збитків), заподіяної внаслідок оплати завищених обсягів прийнятих будівельно-монтажних робіт на суму 1 013 794,80 грн, відповідно до норм ст.216-226 ГК України, ст.22, 610-625 ЦК України, зокрема шляхом проведення претензійно-позовної роботи.
3. В порушення п. 4.1 п. 5.1, п. 6.3 Настанови з визначення вартості будівництва, одночасно включено 3 (три) ресурсно - елементні кошторисні норми (ХБ4-8-1, ХБ4-14-1 та КБ15-78-1) до договірної ціни та до актів виконаних робіт за липень-серпень 2023 року по утепленню стін фасаду мінераловатними плитами товщиною 200 мм двома шарами товщинами 100 мм на площі 1034,08 м2, не відповідає проектній документації (Проект організації будівництва тощо) робочого проекту та призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 973 280,40 грн та нанесення матеріальної шкоди (збитків) бюджету Здолбунівської міської територіальної громади.
Забезпечити відшкодування на користь бюджету Здолбунівської міської територіальної громади матеріальної шкоди (збитків), заподіяної внаслідок оплати завищених обсягів прийнятих будівельно-монтажних робіт на суму 973 280,40 грн, відповідно до норм ст.216-226 ГК України, ст.22, 610-625 ЦК України, зокрема шляхом проведення претензійно-позовної роботи.
4. В порушення п. 6.3 Настанови з визначення вартості будівництва в актах виконаних робіт за серпень 2023 року та грудень 2023 року Підрядником застосовано ресурсні - елементні кошторисні норми (далі - РЕКН), які враховують роботи, що фактично виконані не були, що призвело до загального завищення трудовитрат внаслідок чого завищено вартість виконаних робіт на загальну суму 89 797,20 грн., чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) бюджету Здолбунівської міської територіальної громади на вищевказану суму.
Забезпечити відшкодування на користь бюджету Здолбунівської міської територіальної громади матеріальної шкоди (збитків), заподіяної внаслідок оплати завищених обсягів прийнятих будівельних робіт на суму 89 797,20 грн., відповідно до норм ст.216-226 ГК України, ст.22, 610-625 ЦК України, зокрема шляхом проведення претензійно-позовної роботи.
5. В порушення п. 6.3 Настанови з визначення вартості будівництва в актах виконаних робіт за липень 2023 року при виконанні роботи РЕКН КБ15- 78-1 «Утеплення фасадів мінеральними плитами товщиною 100 мм з опорядженням декоративним розчином. Стіни гладкі (другий шар утеплення - тов. 100 мм)» Підрядником застосовано завищену норму на списання мінераловатних плит, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 24 604,80 грн., чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) бюджету Здолбунівської міської територіальної громади на вищевказану суму.
Забезпечити відшкодування на користь бюджету Здолбунівської міської територіальної громади матеріальної шкоди (збитків), заподіяної внаслідок оплати завищеної вартості прийнятих будівельних робіт на суму 24 604,80 грн., відповідно до норм ст.216-226 ГК України, ст.22, 610-625 ЦК України, зокрема шляхом проведення претензійно-позовної роботи.
6. Прийнята та оплачена Замовником за Договором підряду № 03 у 2023 році завищена вартість будівельних робіт призвела до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду ТОВ «ЕНЕРГОЕФЕКТИВНІСТЬ Україна» по даному об'єкту за 2023 рік на суму 26 113,91 грн., чим порушено п. 5.2, п. 6 та, п. 7 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об'єкта архітектури» від 11.07.2007 № 903 (далі - Постанова № 903).
Забезпечити відшкодування на користь бюджету Здолбунівської міської територіальної громади матеріальної шкоди (збитків), заподіяної внаслідок оплати завищеної вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на суму 26 113,91 грн, відповідно до норм ст.216-226 ГК України, ст.22, 610-625 ЦК України, зокрема шляхом проведення претензійно-позовної роботи.
7. В порушення вимог абз.2 ч.4, ч.6 ст.20, ч.1 ст. 48 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI (зі змінами), абз.2 п.5, абз.1 п.46 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 28.02.2002 №228, ч.11 п.1. ст.1 Закону України «Про енергетичну ефективність» від 21.10.2021 №1818-ІХ (зі змінами), ч.9 п.1 ст.1 Закону України «Про енергетичну ефективність будівель» від 22.06.2017 № 2118-VIII Замовником витрачено кошти місцевого бюджету на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим рішеннями про місцевий бюджет та напрямам використання бюджетних коштів, визначених у паспорті бюджетної програми на 2023 рік по КПКВК МБ 0611010 «Надання дошкільної освіти» у сумі 1 737 851,8 гривень.
Забезпечити відшкодування на користь бюджету Здолбунівської міської територіальної громади суму витрачених коштів місцевого бюджету на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням - 1 737 851,8 грн., відповідно до вимог Порядку зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.03.2011 №255.
8. Опрацювати матеріали проведеної перевірки на оперативній нараді, провести аналіз виявлених порушень та розробити план заходів з усунення виявлених недоліків та порушень.
Як свідчать матеріали справи, рішенням Здолбунівської міської ради №1465 від 20.01.2023 із змінами внесеними рішеннями Здолбунівської міської ради №1568, 1570 від 12.04.2023 затверджена «Програма енергоефективності та енергозабезпечення Здолбунівської міської територіальної громади на 2023-2025 роки».
На виконання вищевказаного рішення органу місцевого самоврядування, Позивачем було оголошено проведення закупівель:
UA-2023-04-24-010014-а щодо виготовлення проектно-кошторисної документації за ДК 021:2015:71320000-7 по об'єкту «Капітальний ремонт будівель Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради Рівненської області за адресою: вул. Захисників Маріуполя, 3А, м. Здолбунів, Рівненської області (заходи з енергозбереження - утеплення фасадів, утеплення та ремонт дахів)» (ДК 021:2015:71320000-7: Послуги з інженерного проектування).
За результатими проведення якої, Позивачем було придбано вищевказані послуги у ТОВ «Архітоп».
UA-2023-06-09-012590-а щодо закупівлі послуг із здійснення технічного нагляду із залученням інженера технічного нагляді за ДК 021:2015:71248000-8 по об'єкту «Капітальний ремонт будівель Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради Рівненської області за адресою: вул. Захисників Маріуполя, 3А, м. Здолбунів, Рівненської області (заходи з енергозбереження - утеплення фасадів, утеплення та ремонт дахів)».
За результатими проведення якої, Позивачем було придбано вищевказані послуги у ТОВ «Енергоефективність Україна»
UA-2023-04-25-005592-a щодо закупівлі послуг будівельного підряду по об'єкту «Капітальний ремонт будівель Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради Рівненської області за адресою: вул. Захисників Маріуполя, 3А, м. Здолбунів, Рівненської області (заходи з енергозбереження - утеплення фасадів, утеплення та ремонт дахів)» (ДК 021:2015:4543000-7 Капітальний ремонт і реставрація).
За результатами якої з переможцем закупівлі ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» (Підрядником) було укладено договір підряду №03 від 02.06.2023 р.
Відповідно до п. 1.1 Договору підряду № 03 від 02.06.2023 р. предметом договору є те, що Підрядник зобов'язується власними силами і засобами, на свій ризик виконати роботи з «Капітальний ремонт будівель Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради Рівненської області за адресою: вул. Захисників Маріуполя, 3А, м. Здолбунів, Рівненської області (заходи з енергозбереження - утеплення фасадів, утеплення та ремонт дахів)» код 45453000-7 - Капітальний ремонт і реставрація за ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник» (далі - Об'єкт), а Замовник зобов'язується прийняти та оплатити виконані роботи (надані послуги).
Ціна цього Договору на момент підписання визначається кошторисною документацією та становить: 16 717 345 грн (шістнадцять мільйонів сімсот сімнадцять тисяч триста сорок п'ять гривень 00 копійок), у т.ч. ПДВ - 2 786 224,17 грн (два мільйони сімсот вісімдесят шість тисяч двісті двадцять чотири гривні 17 копійок) (п. 3.1. Договору підряду № 03).
Згідно з п. 4.1. Договору підряду № 03 Замовник здійснює розрахунки за виконані роботи (надані послуги) на підставі актів виконаних робіт (форма КБ- 2В, КБ-3) відповідно до вимог нормативних документів у сфері ціноутворення у будівництві, підписаними уповноваженими представниками сторін на протязі 30 календарних днів.
Зміни до договору про закупівлю можуть вноситись у випадках, зазначених у цьому договорі про закупівлю та оформляються у письмовій формі шляхом укладення відповідної додаткової угоди (угод) Сторонами. Істотні умови Договору не можуть змінюватись, крім випадків визначених пунктом 19 «Особливостей здійснення публічних закупівель» (п. 10.1. Договору підряду № 01).
Відповідно до п. 11.1. Договору підряду № 03, цей Договір набирає чинності з дати його укладення і діє до 31.12.2023 року, а в частині розрахунків - до повного їх виконання.
Договірною ціною визначено - ціна динамічна.
До договору укладено дві додаткові угоди: від 26.10.2023 укладено Додаткову угоду № 1 до Договору підряду № 03, якою змінено реквізити Підрядника; від 27.12.2023 укладено Додаткову угоду №2 до Договору підряду №03, відповідно до якої у зв'язку із отриманням відкоригованої проектно- кошторисної документації та нового позитивного експертного звіту, керуючись п. 10 Договору, відповідно до п. 3 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII від 25.12.2015 року, в редакції Закону №114-ІХ від 19.04.2020 року (зі змінами) та врахуванням пп. 3 п. 9 постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 "Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" з метою покращення якості предмета закупівлі, за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в Договорі про закупівлю, Сторони дійшли згоди внести зміни у Додатки до Договору: кошторисна документація та викласти їх у новій редакції.
Згідно висновків, що містяться у акті перевірки №13-17-16-06/29 від 08.03.2024 р., на підставі якого були складені вимога, Відповідачем стверджується про наявність зауважень щодо правильності виконання робіт та їх документального оформлення.
Так, як слідує із Акту перевірки, в ході її проведення було встановлено порушення п. 4.9 Настанови з визначення вартості будівництва при визначенні кошторисної вартості будівництва вартість будівельних матеріалів (по матеріалах усереднена ціна на які розміщена в збірнику «Ціноутворення в будівництві» №4 за квітень 2023 року) визначена вище середніх цін, що призвело до завищення кошторисної вартості будівництва в робочому проекті та очікуваної вартості при проведенні процедури закупівлі на суму 125 268,64 грн з ПДВ. А саме, згідно доводів ревізорів, що містяться в такому акті, усереднена ціна на плити мінераловатні в Україні станом на 01.03.2023 року за даними ТОВ «НВФ «Інпроект» (розміщенні в збірнику «Ціноутворення в будівництві» №4 за квітень 2023 року №6 за червень 2023 року) складала 4100 грн за мЗ з ПДВ.
В кошторисній документації ціни на мінераловатні плити визначені на рівні: 12 401,1 грн за м3 з ПДВ на мінераловатні плити товщиною 30 мм (утеплення відкосів), 5760,0 грн за мЗ з ПДВ на мінераловатні плити товщиною 50 мм (утеплення коминів), 6120,0 грн за мЗ з ПДВ на мінераловатні плити товщиною 100 мм (утеплення фасаду), 5520,0 грн за мЗ з ПДВ на мінераловатні плити товщиною 100 мм (утеплення горища).
В договірній ціні до договору ціни на мінераловатні плити визначені на рівні: 15 685,18 грн за м3 з ПДВ на мінераловатні плити товщиною 30 мм (утеплення відкосів), 7214,64 грн за м3 з ПДВ на мінераловатні плити товщиною 50 мм (утеплення коминів), 6384,0 грн за м3 з ПДВ на мінераловатні плити товщиною 100 мм (утеплення фасаду), 7665,48 грн за м3 з ПДВ на мінераловатні плити товщиною 100 мм (утеплення горища).
Відтак, з розрахунку ревізорів при визначенні договірної ціни до договору вартість на матеріальні ресурси (по матеріалах усереднена ціна на які розміщена в збірнику «Ціноутворення в будівництві» №4 за квітень 2023 року та №6 за червень 2023 року) перевищувала усереднені ціни в регіоні, що призвело до завищення договірної ціни до договору та суми договору на суму 1672130,87 грн з ПДВ та нанесено матеріальної шкоди (збитків) бюджету Здолбунівської міської територіальної громади.
Разом із тим, в ході розгляду справи судом встановлено, що в ході виконання робіт та проведеної перевірки Підрядником ТОВ «АБ «Янкор» надавалися для перевірки замовнику відповідні документи, що підтверджують ціну придбання мінераловатних плит. Згідно представлених до суду видаткових накладних, придбання таких будівельних матеріалів здійснювалося в період із липня-грудня 2023 р., вартість придбання підрядником мінераловатних плит повністю відповідає договірній вартості узгодженій сторонами у договорі, а також узгоджується із вартістю відображеної таким підрядником у актах прийому виконаних будівельних робіт примірної форми КБ-2в. При цьому, судом встановлено, що про вказані обставини позивач додатково повідомляв відповідача у власних запереченнях на акт перевірки, разом із яким позивачем додатково надавалися для відповідача копії таких накладних, наданих підрядником. Однак такі документи з боку Відповідача враховані не були.
На переконання суду, використання органом фінансового контролю єдиного усередненого рівня цін в розмірі 4100 грн за м3 з ПДВ до всього обсягу придбаного матеріалу є некоректним. Так, як вбачається із збірника «Ціноутворення в будівництві» №4 за квітень 2023 року, вартість мінераловатних плит в розмірі 4100 грн за м3 з ПДВ є орієнтовною, та не включає в себе інформацію про відповідні розбіжності в характеристиках використовуваних плит, такі як густина, та товщина плит, а також вартість доставки таких плит за місцем виконання робіт. Так, згідно наявної проектно-кошторисної документації, проектною організацією було допущено до використання мінераловатні плити товщинами: 30 мм, 50 мм, 100 мм густиною 110 кг на м3 та 135 м3. Вказані мінераловатні плити є відмінним за своїми характеристиками, що тягне за собою і відповідні відмінності в ціні їх придбання.
Однак, як вбачається із акту перевірки, таку кореляційну залежність характеристик використовуваних мінераловатних плит (товщини та густини), органом фінансового контролю не враховано при формуванні відповідних висновків.
Також, слід зауважити, що в Акті перевірки не досліджувалося питання розміру усередненої ціни на плити мінераловатні в Україні в період їх придбання підрядником з серпня по липні-грудні 2023 р. та не порівнювалася усереднена ціна за вказані періоди із договірною ціною.
В ході судового розгляду, відповідачем не заявлялося клопотання про проведення судової товарознавчої експертизи, на предмет виявлення та перевірки на відповідність заявленого підрядником рівня цін на застосовані будівельні матеріали в період фактичного їх придбання. Самостійно таких висновків судових експертів, відповідачем також не надано.
Відтак, дослідивши представлені до суду копії видаткових накладних, суд дійшов до висновку безпідставність доводів Відповідача про завищення вартості використаних мінераловатних плит у зв'язку із відсутністю прямих доказів, які б свідчили про зворотне.
Окрім того, як вбачається із акту перевірки, в ході її проведення відповідачем було встановлено порушення порядку застосування ресурсних елементних кошторисних норм (далі - РЕКН),а саме встановлено, що виконання робіт по утепленню стін будівлі зовні товщиною 200 мм, а саме в два шари по 100 мм, суперечить проекту та призвело до завищення вартості робіт на загальну суму 973 280,40 грн з ПДВ. Оскільки під час проведення перевірки встановлено, що відповідно до проектної документації робочого проекту передбачено утеплення стін будівлі школи мінераловатними плитами товщиною 200 мм.
Судом встановлено, що у проектній-кошторисній документації до робочого проекту, проектант - ТОВ «АРХІТОП», при виконанні робіт по утепленню стін будівлі зовні товщиною 200 мм передбачив застосування наступних РЕКН:
- ХБ4-8-1 «Улаштування теплоізоляції вертикальних будівельних конструкцій з дрібноштучних стінових матеріалів із застосуванням системи утеплення «Ceresit» [без опорядження] при товщині мінераловатних плит від 50 мм до 120 мм (перший шар утеплення - тв. 100 мм.), за виключенням матеріалів розчинової суміші та Ceresit СТ 190 та армуючої сітки Ceresit СТ 325 на приклеювання та захисту внутрішної сторони першого шару мінвати;
- ХБ4-14-1 відповідно вилучено роботи - «Улаштування додаткового захисного армувального шару товщиною 3 мм при теплоізоляції зовнішніх стінових будівельних конструкцій із застосуванням систем утеплення «Ceresit»«, які враховані ресурною нормою ХБ4-8-1;
- КБ15-78-1 - «Утеплення фасадів мінеральними плитами товщиною 100 мм з опорядженням декоративним розчином. Стіни гладкі (другий шар утеплення - тв. 100 мм.)».
У відповідності до специфікації утеплення та опорядження елементів фасаду Робочого проекту (ТОМ - 2 «Архітектурно-будівельні рішення. Паспорт зовнішнього опорядження 16-2023-АБ.ПЗО», арк. 23-25, 32-34) передбачено утеплення зовнішніх стін мінераловатними плитами загальною товщиною 200 мм. Згідно схеми виконання типового вузлу утеплення стінки чітко передбачено виконання робіт із використання двох шарів мінеральної вати однакової товщини в 100 мм. для досягнення загальної товщини в 200 мм.
В томі 3 «Енергоефективність» при проведенні розрахунку енергоефективності в розрахунок включено вказується про необхідність використання теплоізоляційного шару мінеральної вати загальною товщиною 200 мм та зображуються на схемі виконання робіт із використання двох шарів мінеральної вати однакової товщини в 100 мм. для досягнення загальної товщини в 200 мм. В томі 3 «Енергоефективність» здійснюється оцінка вологісного режиму огороджувальних конструкцій із застосування утеплення в 2 шари.
Згідно Проекту організації будівництва (том 5 робочого проекту) у розділі Технологічна послідовність виконання робіт з влаштування утеплення та оздоблення фасаду визначено, що при влаштуванні утеплення фасаду загальною товщиною утеплювача 200 мм можливе використання мінераловатних плит товщиною 100 мм в два шари згідно схем на зображені (арк. 27).
Рекомендації щодо використання двох шарів мінеральної вати однакової товщини в 100 мм. для досягнення загальної товщини в 200 мм при виконанні робіт із улаштування фасадної теплоізоляції будівлі на об'єкті з використанням матеріалів ТМ Ceresit передбачено Конструктивно-технологічними рішеннями із улаштування фасадної теплоізоляції будівлі на об'єкті з матеріалів ТМ Ceresit, що розроблені виробником систем утеплення «Ceresit». Вказані технічні пропозиції зумовлені необхідністю зміщення перекриття шарів один по відношенню до іншого з метою мінімізації ризиків утворення містків холоду.
Згідно п. 4.1 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Мінрегіон від 01.11.2021 р. №281 визначено, що прямі витрати визначаються в локальних кошторисах шляхом множення визначеної за КНУ РЕКН кількості трудових і матеріально-технічних ресурсів, необхідних для виконання об'ємів робіт, обчислених за проектною документацією.
Як слідує із висновку судової будівельно-технічної експертизи №4236 від 17.04.2025 проведеної на виконання ухвали від 24.07.2024 р., судом експертом в ході її проведення не було виявлено відхилень у фактичному виконані робіт, в тому рахунку із використанням утеплювача мінераловатних плит товщиною 100 мм в два шари, вимогам проектно-кошторисної документації. Згідно висновку судової будівельно-технічної експертизи, виконані роботи із використанням утеплювача мінераловатних плит товщиною 100 мм в два шари повністю відповідають заявленим вимогам проекту, а застосовані підрядником розцінки узгоджуються із умовами договірної ціни до договору.
Таким, чином, суд констатує, що проектною документацією чітко передбачено виконання робіт із утеплення із використанням утеплювача укладеного в 2 шари. В той же час, твердження ревізорів органу Держаудитслужби про необхідність виконання робіт із використанням утеплювача товщиною 200 мм одним шаром суперечить вимогам проектної документації, а відтак є безпідставними.
Що ж до порушень, описаних в Акті перевірки щодо виявлення розбіжностей за результатами контрольних обмірів, що призвело до завищення вартості прийнятих будівельних робіт на суму 1 013 794,80 грн., внаслідок: включення норми РЕКН РН4-17-5 «Улаштування підшивки стель сталлю покрівельною неоцинкованою по дереву /улаштування підшивки карнизу металевим софітом з перфорацією» до актів виконаних робіт №5 за серпень 2023 в обсязі 38,34 м2 (з врахуванням обмірів), складом робіт якої передбачено підшивання стель, ґрунтування та фарбування покрівельної сталі з двох сторін (стосовно). А саме, у зв'язку із тим, що фактично ґрунтування та фарбування покрівельної сталі з двох сторін не виконувалось, оскільки металевий софіт з перфорацією поставляється поґрунтованим та пофарбованим, то слід було б застосувати РЕКН РН4-17-7- «Улаштування підшивки стель сталлю покрівельною оцинкованою по дереву /улаштування підшивки карнизу металевим софітом з перфорацією», яка не враховує виконання робіт з ґрунтування та фарбування покрівельної сталі з двох сторін. Вказане призвело до загального завищення трудовитрат на 2,8 люд/год, чим порушено п. 6.3 Настанови з визначення вартості будівництва, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 462 грн.; включення норми РЕКН КБ20-28-7 (поз. №152 акту №10 за грудень 2023 року) з найменуванням робіт «Установлення вентиляційних решіток» (стосовно), складом робіт якої передбачено встановлення дверей або люків із кріпленням до закладної рами (стосовно) при відповідному найменуванні робіт згідно РЕКН КБ20-28-7 «Установлення люків герметичних». Фактично роботи з встановлення дверей та люків герметичних не виконувались, що призвело до загального завищення трудовитрат на 188,98 люд/год, чим порушено п. 6.3 Настанови з визначення вартості будівництва, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 89 335,20 грн.; включення до актів №1 та №2 приймання виконаних будівельних робіт за липень 2023 по об'єкту «Капітальний ремонт будівлі Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» застосованої у даному проекті РЕКН КБ15-78-1 з найменуванням робіт «Утеплення фасадів мінеральними плитами товщиною 100 мм з опорядженням декоративним розчином. Стіни гладкі (другий шар утеплення - тов. 100 мм)», якою передбачено нормативну витрату мінераловатних плит в кількості - 10,7 м3 на площу укладання-100м2 при товщині плити-100мм, а у врахованій кошторисній документації згідно локальних кошторисів 02-01-03 та 02-02-03 позиція 4 і актів виконаних робіт №1 за липень 2023 (поз. 18/22) та №2 за липень 2023 (поз.25/228) враховано норму витрат мінераловатних плит в кількості - 11,0м3 на площу укладання- 100м2. що перевищує нормативну згідно РЕКН КБ15-78-1 на кількість: 11,0м3- 10,7м3=0,Зм3 на 100м2 площі, при товщині плити-100мм, що враховуючи загальну площу утеплення стін будівель дитячих ясел та дитячого садочку в кількості 1034,08м2, обсяг зайвої витрати мінераловатних плит товщиною 100мм понад нормативною витратою складає 3,10224м3 (31,0224м2 товщиною 100мм), призвело до завищення витрати мінераловатних плит та вартості виконаних робіт на загальну суму 24 604.80 грн.
То з даного приводу суд звертає увагу, що як свідчать заперечення Здолбунівського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Бджілка» Здолбунівської міської ради, які подавалися до акту перевірки Позивачем було повідомлено Відповідача, що таке порушення після завершення перевірки було усунуте, шляхом виключення із актів прийнятих робіт відповідних сум завищення трудовитрат, витрачених матеріалів, невірно застосованих розцінок про що складено акт (коригуючий) №12 за лютий 2024 р., який не було враховано під час перевірки. Копію такого акту для Відповідача надано разом із запереченнями до акту перевірки та додатково разом із листом №21 від 04.2024 р., що передувало події складання та надсилання відповідачем оспорюваної вимоги.
Що ж до тверджень, які містяться у акті перевірки щодо включення до актів приймання виконаних робіт №10 та №11 за грудень 2023 року робіт не передбачених тендерною документацією Замовника, які за своєю технічною сутністю не належать до енергоефективних заходів на загальну суму 1 737 581,80 грн. То з даного приводу суд приходить до висновку, що необхідність виконання таких робіт зумовлена потребою в забезпечення безпечної експлуатації будівлі. Адже, як свідчать представлені для суду дефектні акти, було зафіксовано пошкодження елементів будівлі та її внутрішнього опорядження (протікання даху, пошкодження напільного покриття, пошкодження сходової клітки, перил) тощо, зумовлених надмірним їх строком експлуатації, без невідкладеного усунення яких, забезпечити безпечну подальшу експлуатацію будівлі було б неможливим. Що враховуючи специфіку використання будівлі в якості закладу дошкільної освіти, в якому в продовж тривалого часу доби перебуває значна кількість дітей, то не усунення таких недоліків та виявлених пошкоджень, могла б призвести до ризиків заподіяння шкоди життю та здоров'ю вихованцям навчального закладу.
Вказане рішення щодо необхідності включення таких робіт до складу передбачених відповідним договором, було прийнято за наслідком проведення відповідних протокольних нарад із начальником управління з гуманітарних питань Здолбунівської міської ради, оформлення відповідних дефектних актів та корегування проектно-кошторисної документації.
Таким чином, суд приходить до висновку, що на час складання Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області вимоги про усунення виявлених порушень, що містяться у листі-вимозі №131716-14/1277-2024 від 30.04.2024 щодо забезпечення Позивачем відшкодування на користь бюджету Здолбунівської міської територіальної громади матеріальної шкоди (збитків), заподіяної внаслідок оплати завищених обсягів прийнятих будівельних робіт відповідно до норм ст.216-226 ГК України, ст.22, 610-625 ЦК України, зокрема шляхом проведення претензійно-позовної роботи, такі порушення припинили свої існування, про що свідчить акт №12 за лютий 2024 р. в якому проведено корегування складу виконаних робіт. Вказані обставини на переконання мали бути належним чином враховані відповідачем під розгляду заперечень позивача на акт перевірки, та виключені із подальших вимог, які сформовані контролюючим органом, як такі що фактично виконанні.
Що ж до решти ж описаних акті порушень, щодо неналежного здійснення технічного та авторського нагляду із збоку ТОВ «ЕНЕРГОЕФЕКТИВНІСТЬ Україна» та ТОВ «АРХІТОП» та вимог Відповідача щодо усунення таких порушень, то за даного приводу суд звертає увагу, що вказані порушення перебувають у причинно-наслідковому зв'язку із описаними вище порушеннями, які, на переконання відповідача, допущені з боку ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор», про що безпосередньо міститься вказівка у акті перевірки. Згідно висновку судової будівельно-технічної експертизи №4236 від 17.04.2025 р. проведеної на виконання ухвали від 24.07.2024 р., судом експертом в ході її проведення не було виявлено результатів виконання послуг будівельного підряду із боку ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор», які б не відповідали вимогам проектно-кошторисної документації чи умовах договору будівельного підряду. Відтак, наведене свідчить, про безпідставність доводів відповідача щодо неналежного здійснення технічного та авторського нагляду із збоку ТОВ «ЕНЕРГОЕФЕКТИВНІСТЬ Україна» та ТОВ «АРХІТОП».
Таким чином, суд дійшов до висновку, що на час формування прийняття оспорюваної вимоги наявність заявлених в акті порушень була належним чином спростованою або усунутою Позивачем у відповідних запереченнях, що подавалися до акту. Вказане свідчить про відсутність будь-яких порушень, на момент прийняття такої вимоги, усунення яких вимагало б додаткових заходів реагування з боку відповідача.
Статтею 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Як передбачено ст.5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Порядок же та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель безпосередньо встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Порядок проведення перевірки процедури закупівлі органами державного фінансового контролю визначено Постановою КМУ №631 від 01.08.2013 року «Про затвердження Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами». Так пунктом 8 вказаного Порядку визначено, що у ході підготовки до перевірки закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю складають у двох примірниках програму перевірки закупівель, в якій зазначаються найменування замовника, тема, період перевірки та питання, що підлягають перевірці відповідно до компетенції органу державного фінансового контролю. Програма затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.
Посадові особи органу державного фінансового контролю під час проведення перевірки закупівель для вивчення питань у повному обсязі можуть вносити за письмовим погодженням з керівником органу державного фінансового контролю або його заступником зміни до програми перевірки закупівель.
Пункт 16 цієї ж Постанови «під час проведення перевірки закупівель проводиться документальна та/або фактична перевірка питань програми перевірки закупівель, а також аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, та інформації, що міститься в державних реєстрах та базах даних, відкритих для доступу органу державного фінансового контролю».
Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Загальні способи звернення до адміністративного суду та захисту права у публічно-правових відносинах визначені ч. 1 ст. 5 та ч. 2 ст. 245 КАС України. Якщо особа вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, така особа має право звернутися до суду та просити про їхній захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Відповідно до правової позиції Верховного суду України, викладеної в справі №460/2626/18, правова природа вимоги органу фінансового контролю породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для позивача, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом про визнання протиправним та скасування цієї вимоги. Таким чином підконтрольна установа не позбавлена права оскаржувати в судовому порядку правомірність висновку органу фінансового контролю про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності, чи правомірності дій Держаудитслужби щодо висування вимоги про усунення порушення законодавства. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, де зазначено про можливість оскарження підконтрольною установою вимоги органу фінансового контролю в судовому порядку. Така позиція підтримана і Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, Верховним Судом у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
За приписами частини першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За правилами частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих йогоположень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владнихп овноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6)прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди,заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон№ 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Частина перша статті 2 Закону № 2939-XII передбачає, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі- Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
У силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Так, у постанові від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20 Верховний Суд зазначив: «вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Тобто правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов'язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов'язковою до виконання.
Отже, вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов'язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.».
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Верховний Суд у справі № 826/3350/17 (постанова від 08 травня 2018 року) також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.
До того ж, у цій постанові Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
До подібних висновків дійшов також Верховний Суд у постановах від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі № 815/4223/16, від11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов'язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суд, які розглядаючи справу, наділенений процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об'єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує ця вимога обов'язки для позивача.
Окрім того, у контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.
З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі№ 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.
Ключовим питанням у цій справі є можливість підконтрольної установи звернутися до суду з позовом про визнання протиправною вимоги, яка включає в себе пункти зобов'язального характеру, а саме: відшкодування збитків шляхом повернення грошових коштів та перерахування їх в дохід державного бюджету. Також, спірним питанням є те, що вимога контролюючого органу містить вимоги зобов'язального характеру, які не стосуються відшкодування збитків, однак сформовані на підставі тих самих порушень підконтрольної установи, зокрема: розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях; відобразити в бухгалтерському обліку підприємства сум дебіторської заборгованості (переплати) по розрахункам; скласти акт звіряння взаємних розрахунків та забезпечити зменшення в обліку сум нарахованої субвенції з відповідним зменшенням суми кредиторської заборгованості.
Задля вирішення питання порядку оскарження вимоги, яка спрямована на відшкодування збитків, Верховний Суд уважає, що першочергово слід дослідити чи була дотримана контролюючим органом процедура проведення перевірки, підстави її проведення і, як наслідок, правову природу встановлених порушень. Без належного дослідження цих питань та встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимозі у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.
Отже, право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов'язання щодо повернення збитків, слід розуміти в контексті «права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень».
Таким чином, суд приходить до висновку, що вимоги відповідача щодо усунення виявлених порушень необґрунтованими, а позовні вимоги позивача щодо скасування вимоги відповідача підлягають до задоволення.
За правилами частини першої статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Разом із тим, в ході розгляду даної справи, позивачем було подано заяву, в якій містилися вимоги про залишення судових витрат позивача, що складаються із витрат на проведення судової експертизи за позивачем. У зв'язку викладеними вимогами позивача, розподіл судових витрат позивача, судом не проводиться.
Керуючись статтями 241-246, 255, 295 КАС України, суд
Позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про усунення виявлених порушень, що містяться у листі-вимозі №131716-14/1277-2024 від 30.04.2024
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Повний текст рішення складений 07 жовтня 2025 року.
Учасники справи:
Позивач: Здолбунівський заклад дошкільної освіти (ясла-садок) "Бджілка" Здолбунівської міської ради Рівненської області (вул. Захисників Маріуполя, 3 А, м.Здолбунів, Рівненський р-н, Рівненська обл.,35702, код ЄДРПОУ 22566825)
Відповідач: Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (вул. Міцкевича, 14,м. Рівне,Рівненська обл.,33028, код ЄДРПОУ 40913624)
Третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Архітектурне бюро "Янкор" (вул.Грушевського,23, м.Ківерці, Луцький р-н, Волинська обл., 45201; код ЄДРПОУ 33353494)
Суддя В.В. Щербаков