Справа № 560/6756/25
Головуючий у 1-й інстанції: Божук Д.А.
Суддя-доповідач: Мацький Є.М.
02 жовтня 2025 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Мацького Є.М.
суддів: Залімського І. Г. Сушка О.О.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 червня 2025 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Розвиток Бізнес Систем" до Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Позивач звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду, в якому просив:
1.1. Визнати дії Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної військової адміністрації щодо відмови товариству з обмеженою відповідальністю "Розвиток Бізнес Систем" в затвердженні ліміту на використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах частини об'єкта природно-заповідного фонду - орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський» на 2025 рік протиправними.
1.2. Зобов'язати Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної військової адміністрації задовольнити клопотання товариства з обмеженою відповідальністю «Розвиток Бізнес Систем» від 07.01.2025 року №07/01-25 та затвердити ліміт на використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах частини об'єкта природно- заповідного фонду - орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський» на 2025 рік.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що звернувся до відповідача з клопотанням про затвердження ліміту на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах частини природно-заповідного фонду - орнітологічного заказника місцевого значення "Щедрівський" на 2025 рік. Однак у відповідь, листом від 21.02.2025, відповідач повідомив про відсутність правових підстав для затвердження зазначеного ліміту.
3. Позивач вказав, що жодним нормативно-правовим актом України не передбачено обов'язку заявника надавати правовстановлюючий документ на водний об'єкт чи земельні ділянки для затвердження ліміту на використання природних ресурсів в межах території та об'єктів природно-заповідного фонду як загальнодержавного так і місцевого значення.
4. 4 червня 2025 року рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду позовні вимоги задоволено.
5. Визнано протиправними дії Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної військової адміністрації щодо відмови товариству з обмеженою відповідальністю "Розвиток Бізнес Систем" в затвердженні ліміту на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах частини об'єкта природно-заповідного фонду - орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський» на 2025 рік.
6. Зобов'язано Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної військової адміністрації затвердити ліміт на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах території та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення Хмельницької області (на частину території орнітологічного заказника місцевого значення "Щедрівський") на 2025 рік, відповідно до клопотання товариства з обмеженою відповідальністю «Розвиток Бізнес Систем» від 07.01.2025.
7. Стягнуто на користь товариства з обмеженою відповідальністю "Розвиток Бізнес Систем 3028 (три тисячі двадцять вісім) грн. судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної військової адміністрації.
8. Апелянт Заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
9. Апелянт зазначив, що вказане рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.06.2025 є незаконним та необгрунтованим, ухвалене із неправильним застосуванням норм матеріального права та із порушенням норм процесуального права, без врахування висновків щодо застосування норми права, викладених у постановах Верховного Суду (ч. 6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»), за неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи, без належної оцінки наданих сторонами доказів, за невідповідності висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи (п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, ч. 2, 3 ст. 317 КАС України).
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
10. 07 січня 2025 року товариство з обмеженою відповідальністю «Розвиток Бізнес Систем» звернулось до Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної військової адміністрації із клопотанням щодо затвердження ліміту на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення - орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський» на 2025 рік.
11. До клопотання товариство з обмеженою відповідальністю «Розвиток Бізнес Систем» надало наступні документи:
проект ліміту на використання природних ресурсів;
копію наукового обґрунтування встановлення лімітів;
карту схему заказника;
копію Положення про орнітологічний заказник місцевого значення «Щедрівський»;
довідку про методи та знаряддя вилучення водних біоресурсів;
виписку з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб та громадських формувань.
12. Листом від 24.01.2025 № 06-101-193/25 Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації звернувся до позивача з проханням надати інформацію щодо правовстановлюючих документів, на підставі яких суб'єктом господарювання здійснюється користування водним об'єктом та земельною ділянкою під водним об'єктом, на яких заплановано здійснювати спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах частини об'єкта природно-заповідного фонду - орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський».
13. 04 лютого 2025 року товариство з обмеженою відповідальністю «Розвиток Бізнес Систем» у відповідь на лист Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації від 24.01.2025 просило затвердити ліміти на використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах частини об'єкта природно-заповідного фонду - орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський» на 2025 рік.
14. Листом від 21.02.2025, відповідач повідомив про відсутність правових підстав для затвердження зазначеного ліміту.
ІІІ. ДОВОДИ СТОРІН
15. Позивач зазначив, що звернувся до відповідача з клопотанням про затвердження ліміту на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах частини природно-заповідного фонду - орнітологічного заказника місцевого значення "Щедрівський" на 2025 рік. Однак у відповідь, листом від 21.02.2025, відповідач повідомив про відсутність правових підстав для затвердження зазначеного ліміту. Жодним нормативно-правовим актом України не передбачено обов'язку заявника надавати правовстановлюючий документ на водний об'єкт чи земельні ділянки для затвердження ліміту на використання природних ресурсів в межах території та об'єктів природно-заповідного фонду як загальнодержавного так і місцевого значення.
16. Апелянт вказав, що вказане рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.06.2025 є незаконним та необгрунтованим, ухвалене із неправильним застосуванням норм матеріального права та із порушенням норм процесуального права, без врахування висновків щодо застосування норми права, викладених у постановах Верховного Суду (ч. 6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»), за неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи, без належної оцінки наданих сторонами доказів, за невідповідності висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи (п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, ч. 2, 3 ст. 317 КАС України).
ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
17. Закон України «Про природно-заповідний фонд України» визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів.
18. Відповідно до ст. 9-1 зазначеного Закону, спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
19. Перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
20. Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів.
21. Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється на підставі дозволів, що видаються органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
22. Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також на підставі дозволів.
23. Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
24. Порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення визначається Кабінетом Міністрів України. Видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється на безоплатній основі.
25. Видача дозволів здійснюється на підставі заяви природокористувача, погодженої із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами.
26. Дія дозволу на спеціальне використання природних ресурсів може бути припинена органом, що його видав, у разі: різкого погіршення стану навколишнього природного середовища внаслідок природокористування, ліквідації підприємства, установи або організації, яка отримала дозвіл; порушення умов природокористування та режиму території природно-заповідного фонду; втрати чи пошкодження дозволу, що не дає можливості визначити зміст дозволу.
27. Здійснення господарської та іншої діяльності за декларативним принципом заборонено.
28. Дозвіл видається після затвердження лімітів протягом місяця з моменту подання клопотання. Підставами для відмови у видачі дозволу є відсутність затвердженого в установленому порядку ліміту, порушення умов природокористування та режиму території природно-заповідного фонду.
29. Рішення про відмову у видачі дозволу може бути оскаржено до центральнoго органу виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, або до суду.
30. Прийняття рішення про відмову у видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється у місячний строк.
31. Заява про оскарження рішення про відмову у видачі дозволу подається до центральнoго органу виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, протягом строку, що не перевищує десять днів з дня одержання відповідного рішення. Заява розглядається у десятиденний строк. Про результати розгляду заявник повідомляється у письмовій формі.
32. Проведення рубок формування і оздоровлення лісів, інших видів рубок здійснюється в межах затверджених планів та на підставі рішень науково-технічних рад установ природно-заповідного фонду згідно з лімітом на використання природних ресурсів на підставі дозволів.
33. Таким чином, статтею 9-1 Закон України «Про природно-заповідний фонд», визначено порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення.
34. Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів. Дозвіл видається після затвердження лімітів.
35. Відповідно до ст.43 Закону України «Про охорону навколишнього середовища» від 25.06.1991 №1264-ХІІ ліміти використання природних ресурсів встановлюються в порядку, що визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськими (міст загальнодержавного значення) радами, крім випадків, коли природні ресурси мають загальнодержавне значення.
36. Ліміти використання природних ресурсів загальнодержавного значення встановлюються в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
37. Відповідно до пункту 4 підпункту 2 Положення про Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації 01.07.2021 №597/2021-р основними завданнями Департаменту є здійснення управління та регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції раціональної безпеки, поводження з відходами (крім поводження з небезпечними та радіоактивними відходами), організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, формування, збереження та використання екологічної мережі.
38. Департамент відповідно до покладених на нього завдань: затверджує ліміти на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення; погоджує видачу дозволів на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення (крім корисних копалин (підпункти 36, 37 пункту 5 Положення про Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації).
V. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
39 . Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої апеляційної скарги, Апеляційний Суд виходить з наступного.
40. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність дій Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації.
41. З таким висновком суду першої інстанції не погоджується колегія суддів, виходячи з наступного.
42. За приписами ст. 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об?єктами права власності Українського народу, яке від його імені здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
43. Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
44. Главою 4 розділу 2 Земельного кодексу України врегульовано питання складу та цільового призначення земель України.
45. Згідно із ст. ст. 43, 44 цього Кодексу землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
46. До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва).
47. Так, орнітологічний заказник місцевого значення «Щедрівський» площею 1150,0 га, створено рішенням Хмельницької обласної ради народних депутатів від 15.10.1986 №225, з метою збереження найбільшого місця гніздування околоводних видів птахів на території області.
48. Статтею 25 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначено, що заказниками оголошуються природні території (акваторії) з метою збереження і відтворення природних комплексів чи їх окремих компонентів. Оголошення заказників провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів.
49. Відповідно до статті 9 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» території та об'єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися: у природоохоронних цілях; у науково-дослідних цілях; в оздоровчих та інших рекреаційних цілях; в освітньо-виховних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.
50. Відповідно до ст. 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
51. Враховуючи вищевикладене, статтею 9 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначено допустимі цілі та види використання природно-заповідного фонду та встановлено можливість здійснення діяльності, яка не суперечитиме цільовому призначенню територій та об'єктів даного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об'єктів.
52. Згідно статті 44 ЗК України та статті 3 Закону України «Про природно- заповідний фонд України», до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва).
53. Вказані статті імперативно відносять землі, яким встановлено статус територій чи об'єктів природно-заповідного фонду, до категорії земель природно-заповідного фонду за фактом знаходження на них об'єктів, які мають спеціальний статус та перебувають під особливою державною охороною.
54. Разом з тим, відповідно до статті 5 Закону України України «Про природно-заповідний фонд України» наказом від 30.11.2020 № 66-од Департаменту природних ресурсів та екології облдержадміністрації затверджено Положення про орнітологічний заказник місцевого значення «Щедрівський».
55. Згідно з пунктом 1.3 вищезгаданого Положення заказник загальною площею 1150,0 га розташований на території Летичівської селищної та Требуховецької сільської рад і перебуває у користуванні Летичівської селищної ради (далі - землекористувач).
56. Відповідно до пункту 1.4 Положення земельна ділянка, якій надано статус заказника, не вилучається з користування землекористувача, який здійснює у його межах свою господарську діяльність згідно з цим Положенням.
57. Відповідно до пункту 1.5 Положення Землекористувач на території Заказника у своїй діяльності керується Конституцією України, Земельним, Лісовим та Водним кодексами України, законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», іншими нормативно-правовими актами та цим Положенням, забезпечує і несе відповідальність за належний стан території заказника та додержання встановленого режиму території.
58. Відтак, пунктом 3.2 вищезгаданого Положення передбачено, що на території заказника у встановленому порядку дозволяється, серед іншого, обмежена господарська та інша діяльність, що не суперечить цільовому призначенню, меті і завданням заказника, і проводиться з додержанням встановленого цим Положенням режиму території.
59. Пунктом 2.2. Положення передбачено основні завдання заказника, серед яких: охорона, збереження, відтворення та відновлення місця гніздування околоводних птиць; збереження та охорона рідкісних видів тварин, які занесені до Червоної книги України; забезпечення охорони його території з усіма природними об'єктами, додержання режиму території; підтримка загального екологічного балансу в регіоні; поширення еколого-освітніх знань.
60. 3 огляду на вищевикладене, в межах заказника дозволяється лише та діяльність, яка не суперечить цілям і завданням заказника.
61. Разом з тим, нормами Закону та Положення про орнітологічний заказник місцевого значення «Щедрівський» не передбачено покладання на Заказник завдань щодо забезпечення здійснення на його території господарської діяльності, пов'язаної з спеціальним використанням водних біоресурсів третіми особами.
62. Згідно із частиною 8 статті 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється на підставі заяви природокористувача, погодженої з органами, визначеними статтею 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».
63. Відповідно до статті 61 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» ділянки суші та водного простору, природні комплекси й об'єкти, які мають особливу екологічну, наукову, естетичну і економічну цінність і призначені для збереження природної різноманітності, генофонду видів тварин і рослин, підтримання загального екологічного балансу та фонового моніторингу навколишнього природного середовища, вилучаються з господарського використання повністю або частково і оголошуються територією чи об'єктом природно-заповідного фонду України.
64. Статтею 25 Закону встановлено, що оголошення заказників провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів, натомість, власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів, оголошених заказником, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження відповідно до статті 26 Закону.
65. Відтак здійснювати господарську діяльність, визначену Положенням в межах заказника може виключно землекористувач, яким на сьогодні є Летичівська селищна рада.
66. Окрім того, згідно з статтею 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишного природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.
67. На підставі згаданої вище статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд» Департаментом природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації передано під охорону Летичівській селищній раді територію заповідного об?єкту - орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський» площею 1150,00 га, про що складено охоронне зобов'язання від 30.11.2020 №103 (наявне в матеріалах справи).
68. Згідно вищезгаданого охоронного зобов'язання від 30.11.2020 №103 землекористувач забезпечує охорону та збереження території (об'єкта), що перебуває у його користуванні, а також зобов'язаний, серед іншого, дотримуватися встановленого режиму для території (об'єкта) природно-заповідного фонду, дотримуватися вимог щодо використання території (об'єкта) природно-заповідного фонду, не здійснювати у межах території (об'єкта) природно-заповідного фонду забороненої господарської діяльності, забезпечувати охорону та збереження цінних природних комплексів території (об'єкта) природно-заповідного фонду.
69. 3 огляду на викладене, єдиним природокористувачем (користувачем природних ресурсів заказника) є Летичівська селищна рада.
70. Статтею 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд» передбачено, що спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також на підставі дозволів.
Виходячи з вищенаведених норм статті 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» ліміт на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду та відповідний дозвіл має право отримувати одна й та ж сама особа - природокористувач, яким являється Летичівська селищна рада.
71. Разом з цим, ТОВ «Розвиток Бізнес Систем» не є природокористувачем.
72. Натомість, в рішенні Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.06.2025 вказані приписи проігноровано, не надано належної оцінки наданих сторонами доказів, що має наслідком недодержання вимог законодавства України в галузі охорони і використання територій та об'єктів природно - заповідного фонду під час здійснення господарської діяльності, яке в свою чергу, може призвести до нанесення реальної шкоди орнітологічному заказнику місцевого значення "Щедрівський".
73. На території заказника у встановленому порядку дозволяється, серед іншого, обмежена господарська та інша діяльність, що не суперечить цільовому призначенню, меті і завданням заказника, і проводиться з додержанням встановленого цим Положенням режиму території згідно з пунктом 3.2 вищезгаданого Положення про орнітологічний заказник місцевого значення «Щедрівський»
74. В свою чергу, основними завданнями заказника відповідно до пункту 2.2. Положення є: охорона, збереження, відтворення та відновлення місця гніздування околоводних птиць; збереження та охорона рідкісних видів тварин, які занесені до Червоної книги України; забезпечення охорони його території з усіма природними об'єктами, додержання режиму території; підтримка загального екологічного балансу в регіоні; поширення еколого-освітніх знань. 3 огляду на вищевикладене, в межах заказника дозволяється лише та діяльність, яка не суперечить цілям і завданням заказника.
75. У постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07.02.2025 у справі № 280/2222/22 сформовано висновок про те, що передбачена статтею 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд» можливість отримання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів не змінює законодавчі обмеження, які стосуються об'єкта природно-заповідного фонду, оскільки відповідно до статей 3, 9-1, 14 Закону України «Про природно-заповідний фонд» порядок використання, в тому числі спеціального, природних ресурсів визначається режимом територій, з урахуванням їх класифікації та цільового призначення (частина 2 статті 9-1, частина 2 статті 14 Закону України «Про природно-заповідний фонд»).
76. Крім цього, постановою згаданої колегії залишено в силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10.03.2023 у справі Nє280/2222/22, яким зобов'язано Департамент захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації утриматися від вчинення дій щодо видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів з метою промислового рибальства у межах територій та об'єктів природно - заповідного фонду.
77. Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.06.2025 щодо задоволення похідної позовної вимоги ТОВ «Розвиток Бізнес Систем» про зобов'язання відповідача затвердити ліміт на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах території та об?єктів природно-заповідного фонду місцевого значення Хмельницької області (на частину території орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський») на 2025 рік, відповідно до клопотання, колегія суддів вважає незаконним та необґрунтованим з огляду на наступне.
78. 07.01.2025 ТОВ «Розвиток Бізнес Систем» звернулось до Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації із клопотанням щодо затвердження ліміту на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський» на 2025 рік.
79. До клопотання підприємство надало наступні документи:
проект ліміту на використання природних ресурсів;
копію наукового обґрунтування встановлення лімітів;
карту схему заказника;
копію Положення про орнітологічний заказник місцевого значення «Щедрівський»;
довідку про методи та знаряддя вилучення водних біоресурсів;
виписку з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб та
громадських формувань.
80. Листами від 24.01.2025 № 06-101-193/25, від 21.02.2025 №06-101-437/25 (наявні в матеріалах справи) відповідачем повідомлено позивача про необхідність надання інформації щодо правовстановлюючих документів, на підставі яких суб'єктом господарювання здійснюється користування водним об'єктом та земельною ділянкою під водним об'єктом, на яких заплановано здійснювати спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах частини об'єкта природно-заповідного фонду орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський», а також про необхідність врахування висновків колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07.02.2025 у справі Nє 280/2222/22, з огляду на які на момент звернення позивача до відповідача підстави для затвердження ліміту на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) в межах території та об'єкта природно-заповідного фонду місцевого значення відсутні.
81. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
82. Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, що утворений головою обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах Хмельницької області забезпечує виконання покладених на Департамент завдань з охорони навколишнього природного середовища відповідно до Положення про Департамент, що затверджене розпорядженням першого заступника начальника обласної військової адміністрації від 20.10.2023 року № 834/2023. Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації відповідно до вищезгаданого Положення про Департамент, від 20.10.2023 року № 834/2023 забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі; здійснює управління та регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, формування, збереження та використання екологічної мережі (копія вищезгаданого Положення про Департамент наявна в матеріалах справи).
83. Відповідно до частини третьої статті 60 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації сприяє охороні й збереженню територій та об'єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
84. Департамент відповідно до підпунктів 35, 36 пункту 5 Положення, затвердженого розпорядженням першого заступника начальника обласної військової адміністрації від 20.10.2023 року N 834/2023-р, затверджує ліміти на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та погоджує видачу дозволів на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення (крім корисних копалин).
85. Статтею 43 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що ліміти використання природних ресурсів встановлюються в порядку, що визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськими (міст загальнодержавного значення) радами, крім випадків, коли природні ресурси мають загальнодержавне значення.
86. Порядок встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення Хмельницької області, що згаданий ТОВ «Розвиток Бізнес Систем», затверджений відповідно до статті 43 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», відсутній.
87. Разом з тим, Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації при затвердженні лімітів у своїй діяльності керується вищезгаданими нормами законодавства, в тому числі статтею 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», Положенням про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 459 від 10.08.1992, та іншими нормативно-правовими актами у відповідній сфері, які наведені вище.
88. Колегія суддів зазначає, що Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації за результатами розгляду клопотання ТОВ «Розвиток Бізнес Систем» від 07.01.2025 щодо затвердження ліміту на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єкта природно-заповідного фонду місцевого значення - орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський» на 2025 рік не прийняв жодного рішення по суті; ні про затвердження вищезгаданого ліміту, ні про відмову в затвердженні вищезгаданого ліміту.
89. Відтак, відсутність затвердженого ліміту на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський» на 2025 чи відмову у його затвердженні, свідчить про те, що уповноваженим органом не прийнято жодного рішення.
90. Принцип справедливості судового розгляду в окремих рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) трактується як належне відправлення правосуддя, право на доступ до правосуддя, рівність сторін, змагальний характер судового розгляду справи, обґрунтованість судового розгляду тощо.
91. Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді «заслухані», тобто належним чином вивчені судом (рішення ЄСПЛ у справах «Дюлоранс проти Франції», «Донадзе проти Грузії»).
92. Завданням національних судів є забезпечення належного вивчення документів, аргументів і доказів, представлених сторонами (рішення ЄСПЛ у справі «Ван де Гурк проти Нідерландів»).
93. Якщо подані стороною доводи є вирішальними для результату провадження, такі доводи вимагають прямої конкретної відповіді за результатом розгляду (рішення ЄСПЛ у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» та у справі «Руїз Матеос проти Іспанії»).
94. У рішенні Європейського суду з прав людини від 19.04.93 у справі «Краска проти Швейцарії» вказано, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами.
95. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.11.19 року у справі 509/1350/17, оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії. Суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
96. Тобто, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов'язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив в його задоволенні.
97. В такому разі, суд під час перевірки підстав прийняття рішення, перевіряє конкретні підстави відмови. У разі визнання незаконності підстав, що стали причиною прийняття рішення про відмову, доцільним способом захисту є власне зобов'язання уповноваженого об'єкта прийняти конкретне рішення, а не зобов'язання повторно розглянути клопотання. Оскільки клопотання вже було розглянуто, рішення прийнято, тому повторний розгляд клопотання не захистить прав заявника. Відсутні підстави для зобов'язання відповідача прийняти конкретне рішення, якщо уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
98. Аналогічна позиція висловлена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 травня 2020 р. у справі Nє360/536/17-а.
99. Оскільки в даних спірних правовідносинах по суті не розглянуто клопотання позивача про затвердження ліміту на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення орнітологічного заказника місцевого значення «Щедрівський» на 2025 рік та не прийнято жодного рішення, передбаченого ст. 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» (ні затвердження вищезгаданого ліміту, ні відмова у затвердженні вищезгаданого ліміту), то належним способом захисту в даній справі колегія суддів є зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача та прийняти рішення відповідно до норм Закону України «Про природно-заповідний фонд України».
100. Таким чином, висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи.
VІ. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.
101. Згідно зі ст.90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
102. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
103. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
104. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
105. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
106. Згідно ч. 2 ст. 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
107. Суд повинен перевірити, чи було втручання виправданим та необхідним у демократичному суспільстві, та, зокрема, чи було воно пропорційним, і чи були причини, надані національними органами влади на його виправдання, важливими та достатніми. Таким чином, важливим є визначити, чи належним чином національні органи влади використали свою свободу повноважень, звинувативши заявника у наклепі чи зловживанні посадовим становищем. Рішення у справі “Ляшко проти України» (Lyashko v. Ukraine) від 10 серпня 2006 р., Заява № 21040/02, п.47.
108. Сув відзначає, що одним із складників справедливого судового розгляду в розумінні п. 1 статті 6 є право на змагальне провадження; кожна сторона, в принципі, має отримати нагоду не лише бути поінформованою про будь-які докази, які потрібні для того, щоб виграти справу, але також має знати про всі докази чи подання, які представлені або зроблені в цілях впливу на думку суду, і коментувати їх (див., mutatis mutandis, рішення у справах “Лобо Мачадо проти Португалії» (Lobo Machado v. Portugal) і “Фермьойлєн проти Бєльгії» (Vermeulen v. Belgium) від 20 лютого 1996 р., Reports of Judgments and Decisions 1996-I, сс. 206-07, п. 31 і п. 23, п. 33, відповідно, та рішення у справі “Нідерост-Губер проти Швейцарії» (Nidero?stHuber v. Switzerland) від 18 лютого 1997 р., Reports 1997-I, с. 108, п. 24).
109. У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
110. Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
111. З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог .
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури задовольнити повністю.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 червня 2025 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Розвиток Бізнес Систем" до Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії скасувати.
Прийняти нову постанову.
Відмовити в задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Розвиток Бізнес Систем» до Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Мацький Є.М.
Судді Залімський І. Г. Сушко О.О.