30 вересня 2025 року
м. Київ
справа № 160/11352/22
адміністративне провадження № К/990/7182/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом керівника Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито,
за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року (головуючий суддя Калугіна Н.Є.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року (головуючий суддя Чепурнов Д. В., судді: Сафронова С. В., Ясенова Т.І.),
І. Суть спору
Керівник Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області (далі - позивач, Прокурор) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області) з позовом до Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Могилівської сільської ради в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №14321, що розміщене за адресою: вул. Дніпропетровська, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області;
- зобов'язати Виконавчий комітет Могилівської сільської ради вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №14321, що розміщене за адресою: вул. Дніпропетровська, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області, у відповідності до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".
У позовній заяві Прокурор зазначив, що на території Могилівської сільської ради за адресою: вул. Дніпропетровська, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області, розміщено захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 14321, яке в умовах військової агресії російської федерації проти України через недодержання та порушення балансоутримувачем (Виконавчим комітетом Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області) вимог законодавства України у сфері використання та забезпечення функціонування об'єктів цивільного захисту (захисних споруд) є обмежено готовим до використання за призначенням, що підтверджено актами від 13.08.2021 та від 10.05.2022, складеними представниками виконавчого комітету, у зв'язку з чим не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров'я людей.
Позивач наголосив на тому, що невиконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту є порушенням державних інтересів та призводить до порушення встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності, насамперед в умовах збройної агресії проти України. Водночас балансоутримувач, незважаючи на повномасштабну військову агресію, допускає порушення та недотримання вимог законодавства в сфері використання та забезпечення функціонування об'єктів цивільного захисту, не вживає заходів, спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту у стан, придатний для його використання за цільовим призначенням для укриття людей, мотивуючи свою бездіяльність відсутністю фінансової можливості.
Обґрунтовуючи підстави представництва інтересів держави прокурором в суді, посилався на положення частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до якої Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
До того ж Прокурор зауважив, що така позовна заява є єдиним і ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави, оскільки ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, як спеціальний уповноважений орган у сфері контролю за станом утримання та використання об'єктів цивільного захисту, не вжив дієвих і достатніх заходів, спрямованих на зобов'язання відповідача щодо приведення укриття № 14321 у стан, придатний для використання цієї споруди за призначенням для захисту населення.
ІІ. Установлені фактичні обставини справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та мотиви їх ухвалення
Відповідно до облікової картки протирадаційного укриття, на території Могилівської сільської ради за адресою: вул. Дніпропетровська, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області, розміщено захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 14321.
Балансоутримувачем згаданого укриття є Виконавчий комітет Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області.
13 серпня 2021 року представниками Виконавчого комітету Могилівської сільської ради, як балансоутримувачем, проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ), за результатами якого складено акт, за висновком якого протирадіаційне укриття визначено як обмежено готове до використання за призначенням та таке, що підлягає капітальному ремонту з метою приведення укриття у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".
На запит Прокурора від 26 квітня 2022 року, виконавчий комітет повідомив, що протягом 2020-2022 років виконавчий комітет Могилівської сільської ради постійно здійснював контроль за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, які знаходяться на території Могилівської територіальної громади. Результати оцінки стану готовності відображені в актах. За вище вказаний період питання виключення захисних споруд з фонду захисних споруд Могилівською сільською радою не ініціювалось, у зв'язку з відсутністю фінансової можливості, оскільки відповідно до Наказу МВС України від 09.07.2018 №579 (зі змінами №460 від 16.06.2020) виключення захисних споруд із фонду таких споруд здійснюється з одночасним поповненням фонду захисних споруд.
10 травня 2022 року відповідачем проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №14321, за результатами акту протирадіаційне укриття визначено як обмежено готове до використання за призначенням та таке, що підлягає капітальному ремонту з метою приведення укриття у відповідність до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".
На запит Прокурора від 23 травня 2022 року №04/66/1-253 вих-22, виконавчий комітет повідомив, що рішення про капітальний ремонт захисних споруд цивільного захисту, які розташовані за адресами с. Могилів вул. Костичева, 1 а та с. Могилів, вул. Дніпропетровська, 1а Могилівською сільською радою не приймалось. Повторна перевірка стану готовності вище вказаних захисних споруд була проведена 10.05.2022 результати перевірки відображені в актах оцінки стану готовності захисних споруд цивільного захисту.
З метою встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді, Слобожанською окружною прокуратурою Дніпропетровської області надіслано до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області лист, яким ініційовано звернення Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області з позовом до суду.
В свою чергу, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області листом від 29 червня 2022 року № 2691-22 повідомило керівника Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області про відсутність підстав для здійснення контролю та вжиття заходів реагування. Зокрема, Управлінням зазначено, що при прийнятті рішення щодо звернення до суду, слід враховувати вимоги щодо заборони здійснення заходів державного нагляду (контролю) накладеної постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" та положення статті 70 Кодексу цивільного захисту України, яка встановлює виключний перелік підстав для звернення до адміністративного суду та не передбачає застосування заходів реагування за не готовність до використання за призначенням захисних споруд.
З метою вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття Слобожанська окружна прокуратура Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернулась з цим позовом до суду.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року, в задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Прокурор, звернувшись із цим позовом, визначив позивачем ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та заявив позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача та просить зобов'язати відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди. Про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Прокурор не заявляв.
З аналізу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та її територіальних органів, визначених Кодексом цивільного захисту України та Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність у ГУ ДСНС у Дніпропетровській області права на звернення до адміністративного суду із таким позовом.
За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, а відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави може мати наслідком відмову у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України щодо повернення такої позовної заяви.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
28 лютого 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 квітня 2023 року касаційну скаргу передано на розгляд складу колегії суддів: судді-доповідачу Мацедонській В.Е., суддям Шевцовій Н.В., Мельник-Томенко Ж.М.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 квітня 2024 року касаційну скаргу передано на розгляд складу колегії суддів: судді-доповідачу Мацедонській В.Е., суддям Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М., у зв'язку із обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Шевцової Н.В.
ІV. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов прокурора в повному обсязі.
Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої та підпункти "а", "в" пункту 2 частини п'ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Скаржник вважає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, враховуючи оголошений в країні воєнний стан та суттєві зміни в правовому регулюванні питань звернення органів ДСНС з позовами, в тому числі з приводу приведення у готовність споруд цивільного захисту.
Також, на думку скаржника, зазначена справа становить значний суспільний інтерес, оскільки кожен громадянин України має визначене Конституцією України право на життя та здоров'я, що в умовах масованих ракетних обстрілів з боку російської федерації території Дніпропетровської області, яка безпосередньо межує з територіями, на яких ведуться активні бойові дії, може бути забезпечено виключно засобами колективного цивільного захисту, до яких відносяться споруди цивільного захисту, що мають бути приведені у готовність до укриття населення.
Скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статей 1, 8, 13 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", пункту 5 Указу Президента України від 24.02.2022 №64/2022"Про введення воєнного стану в Україні" та пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (в редакції станом на 29.10.2022).
Окрім того, судами попередніх інстанцій як вказує касатор, не враховано висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17 та Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18.
Касатор зазначає про те, що суди попередніх інстанцій дійшли незаконного висновку про відсутність у прокурора права на подання позову на захист інтересів держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, оскільки, незважаючи на наявність законодавчо визначеної можливості звернення до суду (статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" та пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції станом на 29.10.2022), вказаний орган державної влади до суду з позовом не звертався, що свідчить про його бездіяльність. Натомість Прокурор не має законодавчо визначеного обов'язку доводити суду причини бездіяльності уповноваженого органу.
Не погодившись із доводами касаційної скарги, Могилівська сільська рада Дніпровського району Дніпропетровської області подала письмовий відзив, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги в повному обсязі.
Відповідач наголосив на тому, що відповідно до пункту четвертого статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва Прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень. Натомість, підтвердження підстав для представництва інтересів держави в суді до Виконавчого комітету Могилівської сільської ради не надходило, а тому відповідач вважає, що Прокурор не мав права звертатись з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).
Частинами третьою-п'ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Поряд з цим, повноваження прокурора визначено, зокрема, Конституцією України, Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі -Закон № 1697-VII).
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
За приписами частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
При цьому, положеннями частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, Прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
VІ. Висновки Верховного Суду
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
Предметом спору у цій справі є незгода Прокурора з бездіяльністю суб'єкта господарювання (у цьому випадку - Виконавчого комітету Могилівської сільської ради), на балансі якого знаходиться об'єкт цивільного захисту (протирадіаційне укриття № 14321), щодо неналежного утримання цієї споруди та невжиття заходів з приведення її у готовність.
Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Як убачається з матеріалів справи та правильно встановлено судами попередніх інстанцій, як на підставу для звернення до суду з цим позовом Прокурор посилався на частину третю статті 23 Закону № 1697-VII та норми Положення про державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), й зазначив, що ГУ ДСНС у Дніпропетровській області як спеціально уповноважений орган на здійснення контролю за утриманням і станом готовності споруд цивільного захисту, не вживав заходів, спрямованих на зобов'язання балансоутримувача привести зазначену захисну споруду у стан готовності та звернувся до суду з відповідним позовом.
Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень Прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не Прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов'язального характеру щодо суб'єкта, на якого покладено обов'язок належного утримання захисної споруди.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Частиною п'ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" від 21 квітня 2022 року № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".
Цим же Законом норми Кодексу цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Види санкцій за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки та механізм їхньої реалізації установлені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України.
Так, за приписами частини першої статті 68 указаної норми посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
Водночас, реалізація указаних санкцій здійснюється відповідно до частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України, згідно з якою у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров'ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".
Водночас положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.
Пунктом 1 Положення № 1052 установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Пунктом 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов'язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 52).
Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.
На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники або юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди, а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).
Також постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2023 року № 883 "Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку" Порядок № 138 доповнено пунктом 12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об'єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.
Указані зміни до Порядку № 138 набрали чинності з 22 серпня 2023 року.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС із зазначенням підстав такого звернення, з вимогами до суб'єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.
Отже, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб'єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту або оскарження дій щодо недопущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Суд наголошує, що запроваджені з 29 жовтня 2022 року зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України носять бланкетний характер, реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини.
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС в Дніпропетровській області не може бути позивачем у цій справі, у зв'язку з чим Прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
Також, у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
За висновком Верховного Суду, викладеному у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб'єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, у редакції Закону № 2655-ІХ , передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.
Надалі таку правову позицію підтримано Верховним Судом і у справах № 400/10777/23, № 520/16687/23.
На підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Дніпропетровській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.
Отже, Прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС у Дніпропетровській області фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303), як на тому наголошує Прокурор, обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження у цьому провадженні.
Особливий період у зв'язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. У свою чергу, участь органів державної влади в судовому процесі пов'язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.
Не є слушними посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків, які викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17 та Верховного Суду 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18, оскільки правовідносини у вказаних справах та справі, що розглядається, є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.
Відтак, доводи заявника касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень у цій справі.
Підсумовуючи наведене, Суд констатує, що описані обставини, якби були виявлені на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі, дали б підстави для повернення позовної заяви відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України. Та якщо ці обставини виявлені на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).
Такі наслідки недотримання вимог процесуального закону щодо підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави (вже в умовах воєнного стану) за подібних правовідносин і їх нормативного регулювання, Верховний Суд підтримав, з-поміж інших, у постановах від 29.08.2023 у справах № 160/9125/22, від 21.12.2023 у справі № 400/4238/22, від 02.04.2025 у справі № 160/17789/22, які колегія суддів теж бере до уваги під час розгляду цієї справи.
Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
За приписами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Переглянувши оскаржувані судові рішення колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для їх скасування з огляду на те, що відсутність у суб'єкта владних повноважень підстав для звернення до адміністративного суду має наслідком залишення позову без розгляду.
З огляду на результат касаційного розгляду, понесені учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року у справі № 160/11352/22 скасувати.
Позовну заяву керівника Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. Е. Мацедонська
Судді М. В. Білак
Ж.М. Мельник-Томенко