30 вересня 2025 рокуЛьвівСправа № 380/12054/25 пров. № А/857/25735/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
судді-доповідача Іщук Л. П.,
суддів Обрізка І. М., Судової-Хомюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Львівського міського комунального підприємства "Львівводоканал" на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 червня 2025 року (головуючий суддя Чаплик І.Д., м. Львів) у справі № 463/3345/25 за адміністративним позовом Львівського міського комунального підприємства "Львівводоканал" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними дій, скасування постанови,
ЛМКП “Львівводоканал» звернулось до суду із позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, в якому просить визнати протиправними дії Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в частині обмежень дії тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення на 2025 рік для населення, встановлених Львівському міському комунальному підприємству “Львівводоканал» згідно постанови НКРЕКП від 24.12.2024 № 2305 “Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення Львівському міському комунальному підприємству “Львівводоканал»; визнати протиправним та скасувати пункт 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 24.12.2024 № 2305 “Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення Львівському міському комунальному підприємству “Львівводоканал».
Ухвалою судді Львівського окружного адміністративного суду від 16 червня 2025 року адміністративну справу №380/12054/25 передано за підсудністю до Київського окружного адміністративного суду.
Як вбачається із змісту оскаржуваної ухвали, свої висновки суд обґрунтовував тим, що предметом спору у справі, що розглядається, є нормативно-правовий акт центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом. Суд вказав, що згідно з частиною першою статті 27 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб'єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки вказана адміністративна справа підсудна адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ згідно з вимогами частини першої статті 27 КАС України, а станом на момент постановлення ухвали Київський міський окружний адміністративний суд не розпочав роботу, то справу №380/12054/25 слід передати на розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду до Львівського окружного адміністративного суду.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що позивач оскаржує постанову НКРЕКП від 24.12.2024 № 2305 “Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення Львівському міському комунальному підприємству “Львівводоканал», яка встановлює тарифи на централізоване водовідведення для одного підприємства і стосується виключно однієї юридичної особи - ЛМКП “Львівводоканал». Вважає, що дана постанова є індивідуальним актом, а тому висновок суду першої інстанції про те, що дана справа повинна вирішуватись Київським окружним адміністративним судом є помилковим.
Враховуючи те, що апеляційну скаргу подано на ухвалу суду першої інстанції про передачу справи на розгляд іншого суду, суд розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на підставі ч. 2 ст. 312 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів при наданні оцінки законності та обгрунтованості ухвали виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Відповідно до пункту 1 частини першої ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовим актом є акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Відповідно до статті 12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного). Загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні. Виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень передбачено у ст.ст. 27, 264, 265 КАС України.
Частиною першою статті 27 КАС України визначено, що адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб'єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, крім випадків, визначених цим Кодексом, адміністративні справи з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання, адміністративні справи за позовом Антимонопольного комітету України у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання, адміністративні справи, відповідачем у яких є дипломатичне представництво чи консульська установа України, їх посадова чи службова особа, а також адміністративні справи про оскарження актів, дій чи бездіяльності органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та про скасування реєстрації політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.
Пунктом 2 частини першої ст. 264 КАС України визначено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.
Правові, економічні та організаційні засади функціонування системи питного водопостачання, спрямовані на гарантоване забезпечення населення якісною та безпечною для здоров'я людини питною водою визначає Закон України від від 10.01.2002 № 2918-III "Про питну воду та питне водопостачання" (далі - Закон №2918-ІІІ).
Відповідно до статей 2, 3 Закону №2918-ІІІ дія цього Закону поширюється на всіх суб'єктів господарювання, що виробляють питну воду, забезпечують міста, інші населені пункти, окремо розташовані об'єкти питною водою шляхом централізованого питного водопостачання або за допомогою пунктів розливу води (в тому числі пересувних), застосування установок (пристроїв), інших засобів нецентралізованого водопостачання, а також на органи державної влади та органи місцевого самоврядування, що здійснюють регулювання, нагляд і контроль за якістю питної води, станом джерел, систем питного водопостачання, а також споживачів питної води.
Законодавство у сфері питної води та питного водопостачання складається з Водного кодексу України, Кодексу України про надра, законів України "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", цього Закону та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини у цій сфері.
Відповідно до абзацу четвертого частини другої статті 11 Закону №2918-ІІІ до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері житлово-комунального господарства, належить, зокрема, підготовка і оприлюднення в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, Національної доповіді про якість питної води та стан питного водопостачання та водовідведення в Україні, забезпечення заінтересованих органів державної влади, громадських організацій, підприємств, установ, організацій та громадян інформацією про випадки і причини забруднення питної води, порядок розрахунку тарифів на послуги централізованого водопостачання. Відповідно до частини четвертої цієї ж статті, органом державного регулювання у сфері централізованого водопостачання є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Частинами 1-3 статті 1 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) обумовлено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора. Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Мета, форми діяльності Регулятора та його основні завдання визначені у статті 3 Закону №1540-VIII.
Зокрема, Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
Відповідно до частин шостої, дев'ятої статті 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Відсутність державної реєстрації рішень Регулятора не є підставою для відмови суду у прийнятті заяви про їх оскарження. Регулятор веде реєстр всіх прийнятих рішень та забезпечує вільний доступ до них на своєму офіційному веб-сайті у затвердженому ним порядку.
Рішення Регулятора є обов'язковими до виконання суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
Указом Президента України № 715/2014 від 10 вересня 2014 року затверджено Положення про НКРЕКП (далі - Положення № 715/2014).
Згідно з пунктом 3 Положення № 715/2014 основними завданнями НКРЕКП є, зокрема, забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.
Відповідно до підпункту 1 пункту 4 Положення № 715/2014 НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань бере участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики у сферах функціонування ринків електричної енергії, природного газу, нафти та нафтопродуктів, у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів.
Згідно з підпунктом 7 пункту 4 Положення № 715/2014 НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань установлює тарифи на комунальні послуги для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється НКРЕКП.
Пунктом 13 Положення №715/2014 визначено, що рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об'єднань споживачів і громадськості.
Рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями.
Рішення НКРЕКП, прийняті у межах її повноважень, обов'язкові до виконання суб'єктами природних монополій.
Рішення НКРЕКП можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.
Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.
З наведеного вбачається, що рішення НКРЕКП з питань установлення цін та тарифів, у тому числі на централізоване водопостачання та водовідведення, є, за своєю юридичною природою, нормативно-правовим актом.
Визначаючись щодо кола осіб, на яких може поширюватися дія нормативно-правового акту, необхідно враховувати таке.
Дія нормативно-правового акта за колом осіб - це здатність акта створювати юридичні наслідки для певних суб'єктів права.
Дію нормативно-правових актів за колом осіб можна класифікувати залежно від її обсягу:
Загальна дія - акт поширюється на всіх осіб на території держави (громадяни, іноземні громадяни, біженці тощо).
Спеціальна дія - деякі акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб'єктів права на території держави, що діють у певній визначеній сфері відносин; інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (ліцензіатів, держслужбовців, депутатів, військовослужбовців тощо).
Виняткова дія - акти поширюються на осіб, які тимчасово перебувають на території держави (іноземні громадяни, особи без громадянства тощо).
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 15.12.2020 у справі №640/12695/19.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма).
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв'язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.
Аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду зробила у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18 та від 19 березня 2019 року у справі №826/16994/15.
У даній справі позивач оскаржує пункт 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 24.12.2024 № 2305 “Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення Львівському міському комунальному підприємству “Львівводоканал».
Пунктом 2 цієї постанови встановлено, що тарифи на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення застосовуються для населення на рівні тарифів, що застосовувалися станом на 24 лютого 2022 року, а саме: на централізоване водопостачання - 14,41 грн за 1 куб. м (без податку на додану вартість); на централізоване водовідведення - 7,16 грн за 1 куб. м (без податку на додану вартість).
Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що ЛМКП “Львівводоканал» засноване на власності територіальної громади міста Львова, а оскаржуваним пунктом 2 оскаржуваної постанови установлено тарифи на водопостачання та водовідведення для населення, відтак її норми поширюються на всіх споживачів ЛМКП “Львівводоканал», тобто на невизначене коло осіб та розраховані на неодноразове застосування.
Наведене дає підстави вважати, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 24.12.2024 № 2305 “Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення Львівському міському комунальному підприємству “Львівводоканал» за своєю юридичною природою є нормативно-правовим актом.
Такий висновок підтриманий Верховним Судом у постанові від 01.08.2024 у справі №160/17561/20.
Суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що предметом спору у справі, що розглядається, є нормативно-правовий акт центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, відтак дана справа підсудна саме адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ згідно з вимогами частини першої статті 27 КАС України.
За наведених обставин апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а ухвали суду - без змін.
Керуючись статтями 27, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України,
Апеляційну скаргу Львівського міського комунального підприємство "Львівводоканал" залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 червня 2025 року у справі № 463/3345/25 залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді І. М. Обрізко
Н. М. Судова-Хомюк