29 вересня 2025 рокуЛьвівСправа № 500/685/25 пров. № А/857/20792/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючий-суддя Довга О.І.,
суддя Запотічний І.І.,
суддя Шинкар Т.І.
розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Тернопільської обласної прокуратури на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2025 року у справі №500/685/25 (головуючий суддя Баб'юк П.М., м.Тернопіль, письмове провадження) за адміністративним позовом керівника Кременецької окружної прокуратури Тернопільської області, в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Борсуківської сільської ради Кременецького району про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,-
Керівник Кременецької окружної прокуратури Тернопільської області звернувся в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства із позовом до Борсуківської сільської ради Кременецького району, в якому просить: визнати протиправною бездіяльність Боруківської сільської ради щодо не винесення на розгляд сесії ради подання Південно-Західного міжрегіонального управляння лісового та мисливського господарства, Державного агентства лісових ресурсів України №1322 від 03.11.2023 та №1145 від 02.10.2023 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку визначених ч.ч.2,3,5 ст.57-1 Земельного кодексу України; зобов'язати Борсуківську сільську раду розглянути на сесії ради подання Південно- Західного міжрегіонального управляння лісового та мисливського господарства, Державного агентства лісових ресурсів України №1322 від 03.11.2023 та №1145 від 02.10.2023 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 4 ст. 57-1 Земельного кодексу України.
В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що земельні ділянки за кадастровими номерами 6125885600:01:001:1420 площею 5,7595 га, 6125885600:01:001:1421 площею 7,4355 га, власником яких є Борсуківська сільська рада є самозалісненими.
Південно-західним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства на адресу Борсуківської сільської ради 02.10.2023 направлено подання № 1145 щодо віднесення земельної ділянки за кадастровим номером 6125885600:01:001:1421 площею 7,4355 га до самозалісненої ділянки. Також 03.11.2023 направлено подання № 1322 щодо віднесення земельної ділянки за кадастровим номером 6125885600:01:001:1420 площею 5,7595 га до самозалісненої ділянки.
З наданої відповіді Борсуківської сільської ради вбачається, що з 02.10.2023 по 12.12.2024 проведено 12 сесійних засідань, однак питання щодо віднесення зазначених земельних ділянок до самозалісених на ці засідання не виносились.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2025 року позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Борсуківської сільської ради, що полягає у не розгляді на сесії сільської ради подання Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 02.10.2023 № 1145 та від 03.11.2023 № 1322 щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення за кадастровими номерами 6125885600:01:001:1421 площею 7,4355 га та 6125885600:01:001:1420 площею 5,7595 га до самозаліснених.
Зобов'язано Борсуківську сільську раду розглянути на сесії сільської ради подання Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 02.10.2023 № 1145 та від 03.11.2023 № 1322 щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення за кадастровими номерами 6125885600:01:001:1421 площею 7,4355 га та 6125885600:01:001:1420 площею 5,7595 га до самозаліснених та за результатами такого розгляду прийняти відповідні рішення.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції Тернопільська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства подала апеляційну скаргу в частині задоволених позовних вимог. З посиланням на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального права просить таке скасувати та прийняти нову постанову якою позовні вимоги задовольнити повністю.
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції в порядку п.3 ч.1 ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
Проаналізувавши вимоги та підстави апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи в їх сукупності, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, з огляду на наступне.
Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства зверталося до Борсуківської сільської ради з поданнями від 02.10.2023 № 1145 та від 03.11.2023 № 1322 щодо віднесення земельних ділянок сільськогосподарського призначення за кадастровими номерами 6125885600:01:001:1421 площею 7,4355 га та 6125885600:01:001:1420 площею 5,7595 га, які частково вкриті лісовою рослинністю до самозаліснених ділянок.
Листами від 27.10.2023 та від 05.12.2023 Борсуківська сільська рада повідомила Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, що для більш детального вивчення дане питання було винесено на обговорення комісії з питань земельних відносин, природокористування, планування території, будівництва, архітектури, охорони пам'яток історичного середовища та благоустрою. За результатами обговорення комісія дійшла висновку, що на даний час є недоцільним відносити вищезазначені земельні ділянки до самозаліснених ділянок у зв'язку із відсутністю фінансування.
Також у листах зазначено, що у разі прийнятих рішень щодо формування даних самозапіспених ділянок як земельних ділянок лісогосподарського призначення та можливості їх передачі в постійне користування підприємствам державної або комунальної форми власності для ведення лісового господарства, позивача буде проінформовано про вжиті заходи та ухвалене рішення.
Прокурор вважає, що відповідач допустив бездіяльність у питанні віднесення земельних ділянок до самозалісених, тому звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи частково адміністративний позов суд першої інстанції виходив з наступного.
У спірних відносинах відповідач не реалізував своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянув відповідне питання та не надав оцінки поданням Міжрегіонального управління, позовні вимоги в частині зобов'язання відповідача прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 4 статті 57-1 ЗК України, є такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства, передчасними та задоволенню не підлягають.
У даному випадку захист прав Міжрегіонального управління щодо реалізації державної політики у сфері лісового господарства та відновлення порушених інтересів держави, підлягає захисту у спосіб прийняття рішення про зобов'язання Борсуківську сільську раду розглянути подання Міжрегіонального управління та за результатами такого розгляду прийняти відповідний акт у формі рішення.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору та, відповідно до ч.1 ст.308 КАС України, переглядає справу за наявними у ній поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги відповідача.
Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.
Указами Президента України «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів» від 07.06.2021 № 228/2021, «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 вересня 2022 року «Про охорону, захист, використання та відновлення лісів України в особливий період» від 29.09.2022 № 675/2022, екологічною ініціативою Президента України «Зелена країна», Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів» від 20.06.2022 № 2321-IX передбачено проведення ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності.
У ст. 1 Лісового кодексу України надано визначення терміну самозалісена ділянка це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.
Відповідно до ст. 4 Лісового кодексу України до лісового фонду України належать усі ліси на території України незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, у тому числі лісові ділянки, захисні насадження лінійного типу площею не менше 0,1 гектара, інші лісовкриті землі.
Статтею 7 Лісового кодексу України передбачено, що ліси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб'єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.
У ч. 2 ст. 57-1 Земельного кодексу України зазначено, що рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
При цьому віднесення земельної ділянки, сформованої як об'єкт цивільних прав, відомості про яку внесені в Державний земельний кадастр, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою (ч. 4 ст. 57-1 Земельного кодексу України).
Згідно з Положенням про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №521, Держлісагентство є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства і відповідно до покладених на нього завдань у межах повноважень, передбачених законом, організовує та контролює виконання в його територіальних органах Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, наказів Міндовкілля; має право одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об'єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.
Наказом Державного агентства лісових ресурсів України від 09.11.2022 №1008 затверджено Положення про Південно-західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (надалі - Положення).
Згідно з пунктами 1, 3 Положення встановлено, що Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства підпорядковується Держлісагенству, є його територіальним органом та здійснює реалізацію повноважень Держлісагенства у сфері лісового та мисливського господарства на території Хмельницької області. Воно є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в органах ДКС України, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.
Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства забезпечує, зокрема, ведення моніторингу лісів; організовує збір інформації для ведення лісовпорядкування, обліку лісів, державного лісового кадастру та державного кадастру мисливських тварин, що перебувають на території України; в межах повноважень бере участь у розроблені та виконанні загальнодержавних, регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання, відтворення лісів та розвитку мисливського господарства; здійснює інші повноваження, визначені Законами України.
Разом з тим, для земельних ділянок, межі яких не визначені в натурі (на місцевості), законодавець визначив іншу процедуру, за якою орган місцевого самоврядування приймає рішення щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Відповідно до ч. 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України віднесення земельної ділянки, несформованої як об'єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об'єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.
Відповідно до до ч. 4 ст. 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру, зокрема, на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.
Згідно з пунктом 121 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051, передбачено, що внесення до Державного земельного кадастру змін до відомостей про склад угідь земельної ділянки на угіддя самозалісеної ділянки здійснюється державним кадастровим реєстратором на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, без розроблення документації із землеустрою.
Як слідує з аналізу вищезазначених положень, законодавчо встановлена процедура віднесення земель до самозалісених передбачає, що для земельних ділянок, сформованих як об'єкт цивільних прав, власнику земельної ділянки достатньо подати до Державного земельного кадастру заяву про зміну угідь на угіддя самозалісеної ділянки, а органу місцевого самоврядування рішення про віднесення земель до самозалісених.
У свою чергу, відповідно до Положення про Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, затвердженого наказом Держлісагентства від 09.11.2022 №1008, Міжрегіональне управління є територіальним органом Держлісагентства. Завданням управління є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території Тернопільської, Чернівецької та Хмельницької областей.
З наведеного слідує, що Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства є територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Судом встановлено, що Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства зверталося до Борсуківської сільської ради з поданнями від 02.10.2023 № 1145 та від 03.11.2023 № 1322 щодо віднесення земельних ділянок сільськогосподарського призначення за кадастровими номерами 6125885600:01:001:1421 площею 7,4355 га та 6125885600:01:001:1420 площею 5,7595 га, які частково вкриті лісовою рослинністю до самозаліснених ділянок.
Проте за результатами їх обговорень комісія з питань земельних відносин, природокористування, планування території, будівництва, архітектури, охорони пам'яток історичного середовища та благоустрою Борсуківської сільської ради дійшла висновку, що на даний час є недоцільним відносити вищезазначені земельні ділянки до самозаліснених ділянок у зв'язку із відсутністю фінансування про що повідомила Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства листами від 27.10.2023 та від 05.12.2023.
Однак вирішення питання віднесення земельних ділянок до самозалісених відноситься до компетенції ради, тому у будь-якому випадку такі подання мали бути винесені на розгляд та обговорення сільської ради на пленарному засіданні з прийняття рішення чи то позитивного про віднесення земельної ділянки до самозалісених, чи то про відмову у віднесенні земельної ділянки до самозалісених з зазначенням конкретних причин, умови та обставини.
Частина перша статті 10 цього Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Положеннями статей 46, 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Таким чином, розгляд та вирішення питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства приймається органом місцевого самоврядування виключно на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради у формі рішення.
Зважаючи на те, що відповідач подання Міжрегіонального управління не виносив на розгляд сесії ради (у пленарне засідання), то суд приходить до висновку про допущену протиправну бездіяльність Борсуківської сільської ради, що полягає у нерозгляді на сесії сільської ради подання Міжрегіонального управління від 02.10.2023 № 1145 та від 03.11.2023 № 1322 щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення за кадастровими номерами 6125885600:01:001:1421 площею 7,4355 га та 6125885600:01:001:1420 площею 5,7595 га до самозаліснених.
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом вказаної правової норми, адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Адміністративний суд лише здійснює контроль за легітимністю прийняття рішень.
Захист прав Міжрегіонального управління щодо реалізації державної політики у сфері лісового господарства та відновлення порушених інтересів держави, підлягає захисту у спосіб прийняття рішення про зобов'язання Борсуківську сільську раду розглянути подання Міжрегіонального управління та за результатами такого розгляду прийняти відповідний акт у формі рішення.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд -
апеляційну скаргу Тернопільської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2025 року у справі № 500/685/25- без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України.
Головуючий суддя О. І. Довга
судді І. І. Запотічний
Т. І. Шинкар