П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
25 вересня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/9554/20
Головуючий в 1 інстанції: Караван Р.В.
Місце та час укладення судового рішення «--:--», м. Одеса
Повний текст судового рішення складений 03.03.2025
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Крусяна А.В.,
суддів Шевчук О.А., Яковлєва О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 березня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури, третя особа Державна казначейська служба України про стягнення матеріальної шкоди,-
25.09.2020 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Одеської обласної прокуратури, третя особа Державна казначейська служба України про стягнення матеріальної шкоди, завданої йому окремим положенням пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яке визнане неконституційним рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020, у вигляді недоотриманої частини заробітної плати в розмірі, визначеному ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII, за період з 15 липня 2015 року до липня 2020 року в сумі 3153729,74грн.
В обґрунтування позову зазначено, що в період 2014-2020 років нарахування та виплата заробітної плати працівникам органам прокуратури регламентувалася ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (з подальшими змінами в частині визначення розмірів посадових окладів виходячи з прожиткових мінімумів для працездатних осіб станом на 01 січня відповідного календарного року), якою передбачено, що заробітна плата прокурора визначається цим законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Разом з тим, Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 №79-VII (набрав чинності з 01.01.2015) внесено зміни до Бюджетного кодексу України, зокрема додано п.26 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення», яким встановлено, що норми і положення ст.81, ч.ч.16, 17, 18 ст.86, п.п.13, 14 розділу ХІІ «Перехідні положення» Закону України від 14.10.2014 «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. В свою чергу, Кабінет Міністрів України прийняв Постанову від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», додатками до якої встановлено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури. Однак, рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України, окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ застосовуються в порядку та у розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. З урахуванням зазначеного, на думку позивача, нарахування та виплата йому заробітної плати Одеською обласною прокуратурою відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а не у розмірі, визначеному ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ, була неправомірною.
Позивач наголошує, що з набранням чинності Закону України №1697-VІІ, який включає ст.81 (заробітна плата прокурора, в тому числі обчислення посадових окладів виходячи з мінімальних заробітних плат, а у подальшому зі змінами - з прожиткових мінімумів для працездатних осіб станом на 01 січня відповідного року) у нього виникли легітимні очікування на отримання заробітної плати не нижчої від визначеної вказаним законом. Тому, діями держави шляхом прийняття неконституційного закону та його подальшої реалізації органами прокуратури у вигляді не донарахування та недоплати заробітної плати на рівні не нижче, ніж передбачено Законом України №1697-VІІ, йому завдана матеріальна шкода, яка полягає у недоотриманні заробітної плати, яку б він міг реально отримати за звичайних обставин, якщо б його права не були порушені. Розмір матеріальної шкоди позивач оцінює у сумі 3153729,74грн. (різниця між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою відповідно до Постанови КМУ №505 та розрахунком відповідно до Закону №1697-VІІ зі змінами на підставі висновку експерта від 31.12.2021), яка на його думку має бути відшкодована. При цьому, посилаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 у справі №686/23445/17, позивач вказує, що суб'єктом відшкодування в даному випадку є держава, а шкода відшкодовується за рахунок державного бюджету.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19.06.2023, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 05.09.2023, у задоволенні позову відмовлено.
Вказані судові рішення обґрунтовані тим, що позивачу правомірно нараховувався та виплачувався посадовий оклад за спірний період, розмір якого обчислювався відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, як це було передбачено положеннями п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України. Стосовно доводів позивача з посиланням на рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), суд першої інстанції, з огляду на приписи ст.152 Конституції України (матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку), зазначив, що дія окремого положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, втратила чинність 26.03.2020.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17.10.2024 частково задоволено касаційну скаргу ОСОБА_1 , рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.06.2023 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 05.09.2023 скасовано, справу направлено на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Верховний Суд, направляючи справу на новий розгляд вказав, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи вирішували питання, які не були заявлені позивачем як предмет спору. Зокрема, суди установивши фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, застосували положення інших нормативно-правових актів, фактично розглянувши питання про перерахунок заробітної плати прокурора, а не питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави. Разом з тим, у контексті аналізу ст.22 ЦК України (відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди), Верховний Суд вказав на те, що поняття «збитки» включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.
За висновками Верховного Суду, позивач, просив відшкодувати завдану йому матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, що, фактично, і є збитками у вигляді упущеної вигоди (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованому ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи в органах прокуратури, які не були реалізовані державою).
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03.03.2025 у задоволенні позову відмовлено, оскільки станом на дату розгляду вказаної справи відсутній закон, який регулює порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними. З огляду на висновки Верховного Суду у даній справі, викладених у постанові від 17.10.2024, дійшов висновку, що позивачем заявлена вимога щодо відшкодування матеріальної шкоди у вигляді упущеної вигоди та вважав за можливе застосувати до спірних правовідносин положення ч.2 ст.22 ЦК України в частині відшкодування збитків, під якими розуміється, зокрема доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода). В контексті зазначеного, суд першої інстанції зауважив, що предмет доказування у даній категорії справи покладає на позивача обов'язок довести реальну можливість отримання визначених ним доходів, тобто, що ці доходи (вигода) не є абстрактними, а дійсно могли б бути ним отримані, при цьому єдиною підставою їх неотримання є неправомірні дії/бездіяльність відповідача. Разом з тим, суд першої інстанції, надаючи оцінку доказам позивача щодо суми упущеної вигоди (висновок експерта від 31.12.2021 №21-2294/2295), зазначив, що такий висновок вказує виключно на теоретичну можливість позивача отримати такий дохід, а тому вважав, що позивачем не доведено факту спричинення йому матеріальної шкоди у вигляді упущеної вигоди. Такі висновки обґрунтовані тим, що висновок експерта містить лише математичні розрахунки розміру заробітної плати позивача з урахуванням п.4 ст.81 Закону України №1697-VII за період 2015-2020 років, виходячи з вказаних показників мінімальної заробітної плати та прожиткового мінімуму для працездатних осіб. При цьому, суд вказав, що позивач надав до суду докази, які свідчать про неможливість отримання таких доходів у зв'язку з недостатністю у Генеральної прокуратури України фінансових видатків на виплату заробітної плати. Більш того, у світлі обставин даної справи (знову ж таки з огляду на відсутність відповідного закону, що регулює порядок відшкодування державою матеріальної/моральної шкоди, завданої фізичним/юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними), з урахуванням подібності правовідносин щодо визнання нормативно-правового акту незаконним та правовідносин щодо визнання закону неконституційним, суд першої інстанції застосував аналогію закону та правові висновки Верховного Суду у постанові від 01.03.2023 у справі №925/556/21. Враховуючи, що висновками Верховного Суду у зазначеній справі, для задоволення позовної вимоги щодо стягнення матеріальної шкоди необхідно встановити наявність всіх трьох умов (неправомірних дій, наявності шкоди та причинного зв'язку між неправомірними діями і заподіяною шкодою), з огляду на те, що позивачем не доведено факту спричинення йому матеріальної шкоди внаслідок визнання неконституційними окремих положень п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, суд першої інстанції не вбачав правових підстав для стягнення з держави Україна в особі відповідача на користь позивача матеріальної шкоди.
Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилається на ухвалення рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт посилається на те, що суд першої інстанції, при вирішенні справи, не врахував висновки Верховного Суду у постанові від 17.10.2024 та невірно розтлумачив поняття «упущеної вигоди» у контексті обставин даної справи, внаслідок чого дійшов невірних висновків про не доведеність можливості реального одержання ним відповідних доходів за звичайних обставин, якщо б таке право не було порушено. Скаржник звертає увагу, що під час повторного розгляду справи, суд першої інстанції вирішував не питання щодо відшкодування матеріальної шкоди за «помилку держави», а розглянув питання стосовно наявності у держави Україна достатніх фінансових ресурсів для виплати заробітної плати прокурорам. Тобто, питання відшкодування матеріальної шкоди у відповідності до положень ч.3 ст.152 Конституції України (матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку) в оскаржуваному рішенні не вирішено. Разом з тим, обґрунтовуючи наявність підстав для задоволення позовних вимог на підставі ст.152 Конституції України, скаржник вказує на те, що сам факт (який не заперечується також і відповідачем, за міркуваннями позивача) застосування до нього окремого положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, яке визнано неконституційним рішенням КСУ від 26.03.2020 №6-р/2020 є очевидним, при цьому спричинення йому матеріальної шкоди полягає у нарахуванні заробітної плати у меншому розмірі, про що свідчить висновок експерта від 31.12.2021, в якому визначено розмір фактично нарахованої (відповідно до вимог Постанови КМУ №505 від 31.05.2012) заробітної плати у розмірі 1869248,98грн. та можливо нарахованої (відповідно до положень ст.81 Закону України №1697-VII) заробітної плати у розмірі 5022978,72грн. На думку позивача, різниця між зазначеними сумами заробітної плати (фактично виплаченої і можливо нарахованою) у сумі 3153729,74грн. є розміром спричиненої матеріальної шкоди. В апеляційній скарзі скаржник приділяє більш детальну увагу висновку експерта від 31.12.2021 та вказує, що експертиза в межах даної справи проводилась саме з метою встановлення матеріальної шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним, а тому суд першої інстанції безпідставно не прийняв до уваги такий висновок як основний доказ. Також, апелянт вважає, що до спірних правовідносин не підлягають застосуванню положення ст.ст.1166, 1173-1175 ЦК України, оскільки вони не поширюються на правовідносини щодо відшкодування шкоди, завданої фізичним/юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, а регулюють правовідносини щодо відшкодування шкоди, завданої нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований. Крім того, з огляду на відсутність спеціального закону, який на законодавчому рівні визначає порядок відшкодування шкоди, право на яке визначено ч.3 ст.152 Конституції України, апелянт наголошує на застосуванні в даній справі положень Конституції України, як норми прямої дії, зазначаючи при цьому, що відсутність окремо прийнятого закону (про порядок відшкодування шкоди, завданої державою громадянину прийняттям неконституційного закону, який сприяв би юридичній визначеності у спірних правовідносинах), зумовлює те, що всі негативні наслідки такої бездіяльності (відсутність належного правового регулювання) мають покладатися саме на державу та не може бути підставою для обмеження конституційного права людини. Підсумовуючи наведене, апелянт вважав, що єдиним способом захисту його прав та інтересів є стягнення матеріальної шкоди з держави Україна в особі Одеської обласної прокуратури.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, судова колегія вважає, що вона не підлягає задоволенню.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 з 26.07.2011 працював в органах прокуратури на різних посадах. /т.1 а.с.21-27/
29.04.2020 наказом прокурора Одеської області №793к позивача звільнено з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовими розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань та слідчих регіональної прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі п.9 ч.1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру» (ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури).
17.05.2020 позивач звернувся до прокуратури Одеської області із інформаційним запитом щодо надання йому розрахункових листів по заробітній платі за період з 2014 по 2020 роки включно. /т.1 а.с.33/
На виконання вказаного запиту, 22.05.2020 відповідач надав позивачу копії розрахункових листів, відповідно до яких його посадовий оклад становив: у 2014 - 1597грн.; у 2015, 2016 - 3098грн.; у 2017, 2018 - 7750грн.; у 2019, 2020 - 5730грн. /т.1 а.с.35-41/
08.09.2020 рішенням Одеського окружного адміністративного суду по справі №420/4196/20 визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Одеської області №793к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора та поновлено останнього на посаді.
П'ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 16.02.2021, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2020 змінив шляхом зобов'язання Офісу Генерального прокурора призначити ОСОБА_1 новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурорів у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки; стягнення з Прокуратури Одеської області на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі 91732,96грн. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Постановою Верховного Суду від 20.10.2021 судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій було скасовано, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
16.09.2020 позивач звернувся до Одеської обласної прокуратури з інформаційним запитом, в якому просив надати інформацію за період з 15.07.2015 по 30.04.2020, а саме: чи здійснювалося нарахування та виплата заробітної плати у розмірі, визначеному ст.81 Закону України «Про прокуратуру» чи відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури»; чи здійснювався перерахунок заробітної плати у зв'язку з прийняттям 26.03.2020 рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України. /т.1 а.с.42-43/
22.09.2020 Одеська обласна прокуратура листом №27-47 вих-20 повідомила позивача, що нарахування заробітної плати здійснювалося відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505. Також, у листі повідомлено, що Законом України від 19.09.2019 №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури» (набрав чинності 25.09.2019) запроваджено реформування системи органів прокуратури, абз.3 п.3 Прикінцевих та перехідних положень якого визначено, що за прокурорами та керівниками регіональних і місцевих прокуратур зберігається відповідних правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до обласної чи окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників регіональних та місцевих прокуратур здійснюється відповідно до Постанови №505 від 31.12.2012. Таким чином, Закон №1697 (зі змінами, внесеними Законом №113), а не БК України (норма якого визначена неконституційною) передбачає оплату праці регіональних та місцевих прокуратур відповідно до вимог Постанови №505, у зв'язку з чим відсутні правові підстави для здійснення перерахунку заробітної плати за період з 15.07.2015 по 30.04.2020. /т.1 а.с.44-45/
Позивач, вважаючи, що нарахування та виплата його заробітної плати відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а не у розмірі, визначеному ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ, була неправомірною, внаслідок визнання неконституційними окремих положень п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, звернувся до суду з позовом про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати.
Перевіривши матеріали справи, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про безпідставність позовних вимог виходячи з наступного.
Так, предметом спору в даній справі є стягнення матеріальної шкоди на користь позивача з Одеської обласної прокуратури у вигляді недоотриманої ним частини заробітної плати в розмірі, визначеному ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII, за період з 15 липня 2015 року до липня 2020 року в сумі 3153729,74грн., у зв'язку з визнанням неконституційного окремого положенням п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України рішенням КСУ від 26.03.2020 №6-р/2020, яке (положення) передбачало, що норми і приписи ст.81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються в порядку та у розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що стало підставою для нарахування та виплати заробітної плати позивача на підставі Постанови КМУ від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Відповідно до ч.3 ст.152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Статтею 56 Конституції України визначено, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
При перегляді справи в порядку апеляційного провадження, колегія суддів враховує висновки Верховного Суду у даній справі від 17.10.2024, та зазначає, що предмет спору в даній справі стосується відшкодування завданої позивачу матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, що, в розумінні ст.22 ЦК України, є збитками у вигляді упущеної вигоди (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованому ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи в органах прокуратури, які не були реалізовані державою).
В контексті зазначеного, з огляду на те, що законодавством України хоча і не врегульовано спеціальним законом питання розміру або алгоритму/способу обчислення відшкодовування державою у встановленому законом порядку матеріальної шкоди, завданої фізичній особі актами і діями, що визнані неконституційними, колегія суддів вважає, що порядок реалізації права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним, передбачає Цивільний кодекс України з урахуванням положень ч.3 ст.152 та ст.56 Конституції України, які на думку суду перебувають у нерозривному зв'язку, та основними питаннями, які мають бути досліджені при розгляді даної справи полягають у встановленні наступних обставин: чи порушено право позивача на отримання заробітної плати відповідно до ст.81 Закону України №1697-VII, чи була заподіяна позивачу шкода, а також встановлення причинно-наслідкового зв'язку між цими обставинами.
Таким чином, оскільки предмет спору в даній справі полягає у відшкодуванні упущеної вигоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, тобто, пов'язана (упущена вигода) з обставинами щодо правильності обчислення та нарахування позивачу заробітної плати у період з липня 2015 року по липень 2020 року, першочерговим питанням є з'ясування наявності/відсутності підстав для обчислення заробітної плати позивача у спірний період на підставі положень ст.81 Закону України №1697-VІІ, з приводу чого колегія суддів зазначає наступне.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів визначаються Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (надалі - Закон України №1697-VІІ), який набрав чинності 15.07.2015.
Частиною 1 ст.81 Закону України №1697-VII установлено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством (ч.2 ст.81 Закону України №1697-VII).
Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат (ч.3 ст.81 Закону України №1697-VII).
Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3 (ч.4 ст.81 Закону України №1697-VII).
Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (ч.7 ст.81 Закону України №1697-VII).
Водночас пп.5 п.63 Розділу І Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 №79-VIII розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу доповнено, зокрема, п.26, яким, серед іншого, визначено, що ст.81 Закону України №1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
На підставі цієї норми оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснювалася відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (надалі - Постанова №505), що була чинною в оспорюваному позивачем періоді.
Згідно з п.п.1, 2, 6 Постанови №505 затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати, зокрема, працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов'язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.
Колегія суддів враховує, що наразі існує стала позиція Верховного Суду щодо застосування Закону №1697-VII з урахуванням положень Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 №79-VIII, Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» від 28.12.2014 №80-VIII та висновків Конституційного Суду України, викладених у Рішенні № 6-р/2020.
Зокрема, у постановах від 09.09.2020 у справі №807/1171/16, від 27.10.2020 у справі №826/18228/16, від 14.09.2021 у справі №320/1874/19, від 26.05.2022 у справі №440/5383/20, від 30.06.2022 у справі №120/1674/21-а, від 18.08.2022 у справі № 200/2499/21-а, Верховний Суд вказав, що Закон №80-VIII і Закон № 79-VIII прийняті пізніше, ніж Закон №1697-VII, а тому у 2015 році норми і положення Закону №1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовувалися в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не ст. 81 цього Закону.
При цьому відповідний орган прокуратури (як роботодавець) не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України здійснювати перерахунок посадового окладу прокурора та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою №505, зокрема в розмірі, встановленому Законом №1697-VІІ.
Разом з тим, Законом України від 19.09.2019 №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (надалі - Закон України №113-ІХ), який набрав чинності 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Цим Законом до ст.81 внесені зміни, зокрема частини третю - п'яту викладено в такій редакції: «Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року».
Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 справа №1-223/2018(2840/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Визначено, що це положення втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Згідно ч.2 ст.52 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Аналогічне положення міститься у ст.91 Закону України від 13.07.2017 №2136-VIII «Про Конституційний Суд України».
Окрім цього у статті 97 цього Закону визначено, що Конституційний Суд України у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання.
У Рішенні від 26.03.2020 №6-р/2020 Конституційний Суд України визначив, що положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, визнаній неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Разом з тим, колегія суддів враховує, що Верховним Судом сформовано правову позицію щодо застосування у подібних правовідносинах ч.3 ст.81 Закону України №1697-VII з урахування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію у період заходів реформування прокуратури, зокрема у постановах від 14.07.2022 у справі №160/13767/20, від 18.08.2022 у справі №200/2499/21-а, від 29.09.2022 у справі №160/3129/21.
Так, у постанові від 14.07.2022 у справі №160/13767/20, Верховний Суд дійшов висновків, що системний аналіз приписів Закону №113-ІХ дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до Постанови №505, яка була чинною у спірному періоді.
Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в обласні прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі ст.81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.
Так, позивач 30.04.2020 звільнений з посади на підставі п.9 ч.1 ст.51 Закону України №1697-VII у зв'язку з неуспішним проходженням атестації, що встановлено, зокрема судовим рішенням у справі №420/4196/20.
Отже, позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абз.3 п.3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме постанови Кабінету Міністрів України №505.
За таких обставин, колегія суддів доходить висновку про відсутність правових підстав щодо допущення з боку відповідного органу прокуратури протиправної бездіяльності в частині нарахування та виплати позивачу заробітної плати за період з 15.07.2015 до липня 2020 року у відповідності до ч.3 ст.81 Закону України №1697-VII.
Як зазначалось вище, ч.3 ст.152 Конституції України передбачено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
В свою чергу, Цивільний кодекс України (надалі - ЦК України) визначає підстави відповідальності за завдану майнову шкоду.
Згідно ст.22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є, зокрема, доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода), на що також звертав увагу Верховний Суд у даній справі у постанові від 17.10.2024.
Тобто, поняття «збитки» передбачає й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.
Разом з тим встановлено, що позивач просить відшкодувати завдану йому шкоду у вигляді недоотриманої частини заробітної плати за період з 15.07.2015 по липень 2020 року у розмірі 3153729,74грн.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що причинний зв'язок як обов'язковий елемент відповідальності за заподіяні збитки полягає у тому, що шкода повинна бути об'єктивним наслідком поведінки особи (в даному випадку суб'єкт владних повноважень), яка завдавала шкоди, отже, доведенню підлягає факт того, що протиправні дії заподіювача є причиною, а збитки є безумовним наслідком такої протиправної поведінки. Крім того, відсутність хоча б одного складового цивільного правопорушення виключає підстави для відшкодування шкоди і, як наслідок, не передбачає покладання обов'язку на відповідача, у зв'язку з відсутністю цивільного правопорушення.
У світлі вказаного необхідно зазначити, що рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію в часі і застосовується щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення рішення КСУ, однак продовжують існувати після його ухвалення, то на них поширюється дія такого рішення Конституційного Суду України.
Отже, рішення Конституційного Суду України поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, але продовжують існувати (тривають) після цього.
Водночас чинним законодавством визначено, що Конституційний Суд України може безпосередньо у тексті свого рішення встановити порядок і строки виконання ухваленого рішення.
Встановлена Конституційного Суду України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акту чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, має значення, перш за все, як рішення загального характеру, яким визначається правова позиція для вирішення наступних справ, а не як підстава для перегляду справи із ретроспективним застосуванням нової правової позиції і зміни таким чином стану правової визначеності, вже встановленої остаточним судовим рішенням.
У Рішенні від 30.09.2010 №20-рп/2010 у справі №1-45/2010 за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 №2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Аналогічний висновок зазначений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18.11.2020 у справі №4819/49/19, відповідно до якого рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення).
У тексті рішення від 26.03.2020 №6-р/2020 Конституційний Суд України визначив, що положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, визнаній неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, тобто дія цього пункту втратила чинність саме з 26.03.2020.
При цьому в матеріалах справи відсутні докази того, що позивач оскаржував розмір отриманої ним у спірному періоді заробітної плати, нарахованої та виплаченої йому відповідно до діючого та чинного на той час законодавства (до ухвалення від 26.03.2020 №6-р/2020).
У постановах Верховного Суду від 28.11.2022 у справах №160/6785/20, №380/8155/21, №460/1156/21 викладено правову позицію, згідно з якою, якщо прокурор не оскаржував розмір отриманої ним у спірному періоді заробітної плати, нарахованої та виплаченої йому відповідно до чинного, на той час законодавства (до ухвалення Рішення № 6-р/2020), правові підстави для застосування положень ч.3 ст.152 Конституції України відсутні через не доведення наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв'язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.
Підстави відповідальності за завдану майнову шкоду визначає, зокрема і ст.1175 ЦК України, згідно якої шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів. Однак, ця норма застосовується у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується. Водночас, визнання закону неконституційним не передбачає його скасування, натомість зумовлює втрату чинності з дня прийняття Конституційним Судом рішення про його неконституційність. Тобто, у випадку визнання закону неконституційним він залишається чинним протягом певного проміжку часу з дня прийняття до дня втрати чинності, у зв'язку із чим, правова основа відносин, що діяли в цей період, залишається легітимною.
Аналогічні правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 28.11.2022 у справі №380/8155/21.
За аналізом зазначених вище правових норм, колегія суддів доходить висновку, що позивач не може стверджувати, що він мав «законні очікування» на отримання будь-яких конкретних сум заробітної плати не нижчої від визначеної Законом України №1697-VII у період з липня 2015 по липень 2020, оскільки його заробітна плата нараховувалась та виплачувалась прокуратурою згідно з чинного законодавства, а саме у відповідності до Постанови КМУ №505.
На підставі наведеного, враховуючи, що право позивача на отримання заробітної плати відповідно до ст.81 Закону України №1697-VII не порушено з боку органу прокуратури, з чого слідує, що позивачем не доведено факту недоотриманої частини заробітної плати (кошти, які він міг реально одержати за звичайних обставин, якби його право не було порушено), тому як наслідок позивачу не заподіяно матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати, а також з огляду на відсутність причинно-наслідкового зв'язку між завданою шкодою та протиправними діями відповідача, колегія суддів не вбачає підстав для відшкодування позивачу матеріальної шкоди у відповідності до положень ч.3 ст.152 Конституції України та ст.22 ЦК України, оскільки заявлена позивачем різниця між посадовим окладом, який визначено ст.81 Закону України №1697-VII і Постановою №505, в даному випадку не є збитками (матеріальною шкодою).
При розгляді даної справи судом апеляційної інстанції враховано правові позиції, що містяться у постановах Верховного Суду від 25.07.2024 у справі №420/7717/21, від 27.07.2023 у справі №540/1780/21, від 13.04.2023 у справі №340/870/21, від 21.03.2024 у справі №420/18759/21.
За правилами ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Судові витрати відповідно до ст.139 Кодексу адміністративного судочинства України розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст.139, 311, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 березня 2025 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів до Верховного Суду з дня отримання судового рішення.
Суддя-доповідач А.В. Крусян
Судді О.А. Шевчук О.В. Яковлєв