29 вересня 2025 року м. Київ № 320/53117/24
Суддя Київського окружного адміністративного суду Лисенко В.І., розглянувши адміністративну справу в порядку письмового провадження за позовною заявою ОСОБА_1 з позовом до Обухівської міської ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення,
До Київського окружного адміністративного суду звернулась ОСОБА_1 з позовом до Обухівської міської ради Київської області, у якому просить суд:
- визнати протиправним та нечинним рішення Обухівської міської ради Київської області від 10 жовтня 2024 року № 1366-63-VIII "Про затвердження Кодексу етичної поведінки та доброчесності Обухівської міської ради Київської області, її виконавчого комітету та структурних підрозділів.".
В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на протиправність спірного рішення, оскільки є таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства. Позивач наголошує, що всупереч обсягу своїх повноважень відповідач встановив додаткові дисциплінарні заходи впливу до депутатів Обухівської міської ради за порушення правил поведінки в соціальних мережах, правил у відносинах із засобами масової інформації, правил поведінки депутата на пленарних засіданнях сесій ради, нарадах та засіданнях постійних комісій.
Відповідач проти задоволення позову заперечив, у відзиві на позовну заяву зазначив, що Кодекс етичної поведінки, затверджений оскаржуваним рішенням, не містить жодної норми, яка суперечить нормам чинного законодавства України чи будь-яким чином порушує права депутатів Обухівської міської ради Київської області. Відповідач також вказує, що відповідальність за порушення норм зазначеного Кодексу містить лише ті заходи впливу, які передбачені Регламентом Обухівської міської ради.
Позивач також надав до суду відповідь на відзив, у яких наголошено на обґрунтованості позовних вимог.
Відповідач направив до суду заперечення, в яких вказано про безпідставність доводів позивача.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19.11.2024 відкрито провадження в адміністративній справі №320/53117/24 та справа буде розглядатися одноособово суддею Лисенко В.І. за правилами загального позовного провадження.
Протокольною ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 25.03.2025 закрито підготовче провадження у справі та призначено судовий розгляд справи по суті.
Протокольною ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.04.2025 постановлено подальший розгляд справи здійснювати в порядку письмового провадження.
Встановивши правові позиції сторін по справі та їх обґрунтування, розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, оглянувши письмові докази, які були надані до матеріалів справи, судом встановлено наступне.
ОСОБА_1 є депутатом Обухівської міської ради Київської області восьмого скликання.
10 жовтня 2024 року Обухівською міською радою Київської області було ухвалено рішення, яким було затверджено «Кодекс етичної поведінки та доброчесності Обухівської міської ради Київської області, її виконавчого комітету та структурних підрозділів».
Кодекс етичної поведінки, що затверджений оскаржуваним рішенням міської ради, встановлює дисциплінарні заходи впливу до депутатів Обухівської міської ради за порушення правил поведінки в соціальних мережах, правил у відносинах із засобами масової інформації, правил поведінки депутата на пленарних засіданнях сесій ради, нарадах та засіданнях постійних комісій.
Не погоджуючись з правомірністю прийнятого відповідачем рішення, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Згідно частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Частиною другою статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування м. Страсбург, 15 жовтня 1985 року (Хартію ратифіковано Законом № 452/97-ВР від 15.07.97) визначено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР).
Статтею 2 Закону № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Частиною 1 статті 10 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Статтею 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Стосовно правомірності прийняття рішення Обухівської міської ради Київської області від 10 жовтня 2024 року № 1366-63-VIII, суд вказує наступне.
Згідно статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в Україні здійснюється, зокрема, на принципах законності та колегіальності.
Частиною першою статті 8 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачені правила етичної поведінки депутатів.
Відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» регламентом ради чи статутом відповідної територіальної громади можуть бути встановлені також інші правила депутатської етики та заходи впливу щодо тих депутатів місцевих рад, які порушують ці правила.
Суд враховує, що відповідальність за порушення норм Кодексу, передбачена статтею 50 Кодексу етики, містить лише ті заходи впливу, які не порушують жодної норми законодавства та ті, що передбачені Регламентом. Зокрема, положення статей 90, 93 Регламенту Обухівської міської ради Київської області, затвердженого рішенням Обухівської міської ради Київської області від 18.12.2020 № 32-2-VIII
Так, у статті 90 Регламенту та пунктах 1, 2 частини 6 статті Кодексу етики зазначено, що якщо депутат своєю поведінкою заважає проведенню засідання ради, головуючий на засіданні попереджає його персонально і закликає до порядку.
Також статтею 93 Регламенту визначено санкції за порушення регламенту, а саме: значне порушення депутатом даного Регламенту і загальноприйнятих норм моралі та етики може бути підставою для позбавлення радою його права брати участь у подальшій роботі засідання. У випадку прийняття рішення дисциплінарного характеру винний має залишити зал.
Якщо він чинить опір і не підкоряється розпорядженню головуючого, то головуючий може перервати пленарне засідання на певний час і дати розпорядження, щоб депутата ради силоміць вивели із залу.
Такі ж санкції передбачені в пунктах 5,7 частини 6 статті 50 Кодексу етики, який затверджений спірним рішенням.
Згідно статті 17 Регламенту Обухівської міської ради Київської області, постійні комісії ради є її органами, що утворюються для попереднього розгляду та підготовки питань, які належать до її відання, а також здійснення контрольних повноважень щодо виконання та її виконавчого комітету. Повноваження постійних комісій ради, порядок їх здійснення та діяльності визначаються чинним законодавством, цим Регламентом та Положенням про постійні комісії ради.
Статтею 19 Регламенту Обухівської міської ради визначені загальні повноваження постійних комісій, а саме:
1) попередньо розглядають на своїх засіданнях і готують висновки та рекомендації по проектах нормативних та інших рішень міської ради, незалежно від суб'єкту їх внесення;
2) здійснюють загальний контроль за виконанням міського бюджету в частині, що відноситься до їх компетенції, для чого виконання бюджету розглядається на засіданнях комісії чотири рази на рік у травні, листопаді, лютому місяцях;
3) аналізують, узагальнюють та систематизують заяви і звернення фізичних та юридичних осіб з питань, що належать до компетенції комісії та готують пропозиції щодо поліпшення діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в місті;
4) попередньо розглядають депутатські запити і подають щодо них свої висновки на розгляд ради та інші.
Згідно статті 20 Положення про постійні комісії Комісія з питань прав людини, законності, депутатської діяльності, етики та регламенту: готує висновки з питань, пов'язаних із запобіганням законності діяльності органів місцевого самоврядування на території Обухівської міської територіальної громади, захистом прав та інтересів жителів громади, заслуховує депутата, який порушує регламент міської ради, депутатську етику, законодавство України з питань повноважень депутатів.
Також вище зазначена комісія може приймати щодо депутатів міської ради наступні заходи впливу:
- зробити зауваження на закритому засіданні комісії;
- оголосити на сесії міської ради факти порушення депутатом етичної поведінки;
- зобов'язати висловити вибачення публічно, - як - на засіданні міської ради так і в засобах масової інформації.
Враховуючи вищевикладене, суд вказує, що на Комісію з питань прав людини, законності, депутатської діяльності, етики та регламенту покладено обов'язок попереднього розгляду питання, але саме рішення дисциплінарного характеру згідно статті 93 Регламенту приймається радою як процедурне.
Судом встановлено, а відповідачем доведено, що положення Кодексу етичної поведінки жодним чином не звужують або порушують зміст та обсяг прав чи обов'язків депутата, як про це наголошує позивач.
При цьому, судом враховується, що метою затвердження вказаного Кодексу є кодифікація встановлених законами України правил етичної поведінки, запобігання неетичним проявам поведінки та недоброчесності, що виникають у процесі здійснення посадовими особами та депутатами наданих їм повноважень. Вказані дії не суперечать вимогам чинного законодавства України. Належних доказів зворотного позивачем не надано.
Стосовно доводів позивача про тлумачення норм законодавства на власний розсуд, суд не приймає до уваги, оскільки є такими, що не ґрунтуються на належних та допустимих доказах, що могли свідчити про невідповідність положень Кодексу нормам чинного законодавства та про звуження прав депутатів Обухівської міської ради.
Судом також враховано, що під час схвалення виконавчим комітетом Обухівської міської ради, і під час розгляду постійними комісіями Обухівської міської ради Київської області, і під час розгляду на засіданні Обухівської міської ради Київської області, кожне положення Кодексу етики та всі подані пропозиції щодо нього детально обговорювалися та розглядалися. Жодних заперечень стосовно вказаних обставин позивачем не заявлено.
Крім того, відповідно до частини 1, 2 статті 37 Закону України «Про запобігання корупції», загальні вимоги до поведінки депутатів місцевих рад, якими вони зобов'язані керуватися під час виконання своїх представницьких повноважень, підстави та порядок притягнення до відповідальності за порушення цих вимог встановлюються цим Законом, який є правовою основою для кодексів чи стандартів професійної етики.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, затверджує загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.
Зокрема, органи місцевого самоврядування у випадку необхідності розробляють та забезпечують виконання галузевих кодексів чи стандартів етичної поведінки їх працівників, а також інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування - такими особами є в тому числі і депутати місцевих рад (підпункт 2 пункту 1 частини 1 статті 3 Закону України «Про запобігання корупції», де визначено коло суб'єктів, прирівняних до них осіб).
Тобто, і депутати місцевих рад є суб'єктами, на яких розповсюджується дія вказаної статті та Закону «Про запобігання корупції» в цілому.
Судом встановлено, що необхідність прийняття Кодексу пояснюється тим, що він був прийнятий як захід впливу на корупційний ризик. При цьому, жодних пропозицій чи заперечень стосовно проекту Кодексу етики, як одного із заходів впливу на корупційні ризики, від позивача не надходило.
Стосовно тверджень позивача про протиправність статті 46 «Правила поведінки в соціальних мережах» Кодексу суд також не бере до уваги, оскільки позивачем не доведено, в чому саме полягає звуження його прав як депутата міської ради внаслідок чинної норм цієї статті, а також невідповідність до норм Закону «Про статус Документ сформований в системі «Електронний суд» 16.12.2024 4 депутатів місцевих рад».
При цьому, положеннями пункту 5 частини першої статті 8 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, здійснюючи депутатські повноваження, повинен дотримуватися, зокрема, такого правила етики: не допускати образливих висловлювань, не використовувати у публічних виступах недостовірні або неперевірені відомості стосовно органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій, їх керівників та інших посадових чи службових осіб, депутатських груп, фракцій, окремих депутатів місцевих рад.
Вказана норма є імперативною, оскільки встановлює обов'язок депутата не допускати образливих висловлювань. Саме із зазначеної норми походять положення статті 46 Кодексу «Правила поведінки в соціальних мережах», оскільки одним зі способів публічних виступів є і висловлювання в соціальних мережах.
Таким чином, враховуючи вищевикладені обставини, встановлені в судовому порядку, суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення Обухівської міської ради Київської області від 10 жовтня 2024 року № 1366-63-VIII "Про затвердження Кодексу етичної поведінки та доброчесності Обухівської міської ради Київської області, її виконавчого комітету та структурних підрозділів" є таким, що розроблений та прийнятий відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Позивачем не надано достатні та беззаперечні докази в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його позовні вимоги.
Відтак, з огляду на вищевикладене, суд дійшов висновку про правомірність прийняття Обухівською міською радою Київської області оскаржуваного рішення від 10 жовтня 2024 року № 1366-63-VIII.
За визначенням частини першої статті 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Достатніми, у розумінні частини першої статті 76 КАС України, є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.
За змістом частини другої вищезазначеної правової норми процесуального закону, питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Разом з тим частина перша статті 77 КАС України покладає на кожну сторону обов'язок довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов до висновку про залишення позовних вимог без задоволення.
Належних та достатніх доказів, які б доводили обґрунтованість заявленого позову, суду не надано. Інші доводи учасників справи не спростовують вищенаведених висновків суду.
Враховуючи висновки суду за наслідками вирішення справи, положення ст. ст. 139, 143 КАС України, у суду відсутні підстави для вирішення питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 2, 9, 14, 73-78, 90, 143, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Лисенко В.І.